完善我国村民自治法律制度的对策

徐桂芹，黄福玲

（山东政法学院民商法学院，山东 济南250014）

1998年《村民委员会组织法》（以下简称《村组法》）颁布实施，标志着村民自治制度在我国正式确立。目前，农村村民自治已经初步形成了一个以宪法为依据、以《村组法》为核心、以地方法规为支撑、以村民自治章程为补充的法律制度体系。但是，随着村民自治的深入推进，一些深层次矛盾也暴露出来，这些问题集中表现在村委会选举、两委关系、自治权的权利救济等方面。诚然，造成这些现实问题的原因可能包含多种因素，但其中一个不容忽视的因素即是我国村民自治在法律制度层面上存在诸多缺陷。从法律制度层面上对当前村民自治中出现的问题进行分析，对于如何依法规范村民自治制度以保护广大村民的合法权益，无疑是迫在眉睫的重大问题。笔者将主要从法制健全和完善的角度，探寻我国村民自治权相关问题的解决对策。

一、我国现行村民自治制度的法律缺陷

（一）两委的权责界定模糊混乱

实行村民自治制度以来，农村党支部和村委会的关系不协调乃至对抗的根源，在于国家有关法律和政策对党支部和村委会的权责规定不够明确。尽管二者权力来源不同，却行使着相同或者相似的职责，权力划分没有明确的界定，对于双方发生争议时如何解决也没有明文规定，导致实践中二者权力无法和谐运行。

另外，两委权责的交叉规定也是激化二者矛盾的重要诱因。《村组法》中对村委会的八项职权的规定，与《中国共产党农村基层工作条例》中对党支部的六项职权的规定存在较多交叉，这种权责界定的模糊和混乱，使两委在诸多职能方面存在重叠，导致两委各行其是，甚至相互冲突。

（二）村民自治程序不规范，缺乏监督和制约机制

这些年来，村民自治之所以会在实践中产生蜕变和异化，存在着主观和客观多方面的原因，但主要还是相关法律制度不够规范造成的。《村组法》和相关的法律制度至少存在以下缺陷：

1、村民自治程序不规范

作为民主自治重要组织形式的村民代表会议、村民会议制度还未建立或很不规范;修订后的《村组法》规定实行村务公开制度,尤其强调了财务公开的内容及公开的时间,但《村组法》只规定了村务公开的原则要求、内容范围以及不及时实行村务公开或公开内容不真实的法律责任,而关于村务公开的程序、方式及怎样保证公开的真实性等问题,规定不详[1]。

2、对村民委员会成员的资格未做出严格限定

对于村民委员会成员候选人的资格，《村组法》第12条规定：“选举村民委员会时，凡是年满十八周岁的村民，只要没有被剥夺政治权利，都有选举权与被选举权。”在我国目前农民政治素质普遍不高的情况下，如果法律上再没有对候选人资格的相对严格的规定，就很难保证不选举出一些黑社会势力的村霸来当村委会的干部。而到目前为止，我国只有部分省市对于村民委员会候选人的资格作出了相对严格的规定[2]。

（三）村民委员会选举规定过于原则，缺乏可操作性

《村组法》作为村民自治的基本法，共计30条，其中规范村委会选举的内容只有6条，约500多字，而且仅在实体上作了粗略的原则性规定，对村委会选举的具体程序并未作出详细规定，可操作性不强。

虽然根据《村组法》第28条之规定，省、自治区、直辖市的人大常委会可以根据本法，结合本行政区域的实际情况，制定村委会选举的实施办法。但实践中，各地所制定的本省通行的选举条例，在内容上往往与上面的《村组法》相差无几，不具备可操作性是其共同缺陷。

正因为如此，村委会选举才乱象丛生：候选人提名受到“社会痞子”、家族势力、为富不仁者的干预；选举过程受到强力因素干扰，存在贿选和操纵选举的情况；权力组织或个人利用法律规定的空白操纵村民代表的产生，进而影响村委会的选举；委托投票屡屡引发争议、上访；因没有明确规定，乡镇政府对村委会选举的干涉时而缺失时而又过甚[3]。

而当村民选举权受到侵害寻求法律救济时，目前可依据的只有《村组法》第15条之规定：“以威胁、贿赂、伪造选票等不正当手段，妨害村民行使选举权、被选举权，破坏村民委员会选举的，村民有权向乡、民族乡、镇的人民代表大会和人民政府或者县级人民代表大会常务委员会和人民政府及其有关主管部门举报，有关机关应当负责调查并依法处理。”

表面上看，《村组法》第15条规定了许多争议处理机构，包括人大及其常委会、政府及其相关工作部门等。但实际上，这些处理机构都不具备可行性。而对于如何进行法律救济，更是语焉不详。

乡镇人大每年只召开一次会议，时间很短，平时又没有常设性机构。县级人大常委会是以会议的形式行使职权的，一旦闭会，也无法正常处理此类案件。

根据《村组法》的规定，村民选举活动由乡镇政府指导。而实践中，选举纠纷大多是由于乡镇政府少数领导人的介入而引起，一旦产生纠纷，村民对乡镇政府很难信任，乡镇政府作为处理机构显然不合适。

相对于乡镇政府而言，县政府有超脱性的一面，但是，行政机关毕竟不是专门的纠纷解决机关，如果由此解决纠纷，一旦引起争议，对其作出的决定是否要由法院进行审查，又将是一个有重大争议并难以解决的问题。而且由政府解决纠纷，也会有行政权干预村民自治权的嫌疑[4]。

实践中，选举权受侵害的村民往往试图以提起行政诉讼的方式加以救济，而法院则多以村民选举权诉讼“不属行政诉讼受理范围”为由，不予受理。而且，实践中，对于诉讼中的被告如何确定也存在争议：究竟是村委会还是相关政府部门，无法认定。因此，以行政诉讼的方式进行法律救济，基本上处于“此路不通”的状态。

（四）对村民自治权利的法律保障不足，抑制了村民自治的正常实现

1、宪法对村民委员会的定性不准，降低了村民在自治过程中的地位

首先，村民委员会在宪法中所处的章节容易引起人们对村民自治性质的误解。在我国现行宪法中，村民委员会制度是在第三章第五节作出规定的，而第三章规定的内容是国家机构，第五节规定的内容是地方各级人民代表大会和地方各级人民政府，这种规定容易给人以一种错觉：村民委员会是一级政权机构、是乡镇政权的下级组织，从而混淆了村民自治的性质。

其次，宪法对村民委员会的定性不准，容易引起人们对村民委员会性质的误解。根据《宪法》第111条规定，村民委员会是基层群众性自治组织。从法理上来看，村民委员会是村民自治组织并不准确，更准确的说法应为村民自治的执行机关。村民自治组织和村民自治的执行机关是有区别的：自治组织相对来说更笼统，包含的范围更广，既包括村民委员会，又包括村民大会，还包括村民委员会主任；而村民自治的执行机关只是自治组织的一个重要组织部分，村民大会是村里的最高权力机关，村民委员会只是由村民大会选举产生并代表村民集体行使自治权利的一个组织，而非自治主体，真正的自治主体是村民集体；村民委员会主任只是集中行使村民自治执行机关权力的代表，其主要职责是对外代表整个村集体[5]。

2、对乡镇政权干预村民自治的法律责任未作规定

实际上，乡镇政权的严重干预是制约村民自治的最大因素。而实践中，村委会实际已沦为乡镇的派出机构，是乡镇权力在村里的延伸。虽然《村组法》第4条规定，乡镇人民政府“不得干预依法属于村民自治范围内的事项”，但由于对干预村民自治行为如何处罚缺乏具体规定，其权威性也就丧失殆尽。

3、村民自治权利司法救济途径不足

除涉及村民的财产权、人身权的事项可以通过司法途径予以救济外，其他的村民自治权利并未纳入司法救济途径。不仅《村组法》对村民自治权利的保障缺乏法律责任的规定，而且相关法律如刑事诉讼法、行政诉讼法等也没有为村民自治权利提供充足的司法救济途径。不少村民自治权利受到侵害，要么忍声吞气，要么只能走上漫漫信访、上访之路[6]。

二、完善我国村民自治法律制度的对策

“制度的问题还需要制度来解决”，要使村民自治摆脱目前的法律困境，必须从法制的健全和完善的角度，探寻解决对策。

（一）在《村组法》中明确两委关系

村民自治的实践证明，村党支部对村民自治的不当干涉，是两委矛盾的主要因素。因此，法律应明确规定，村党支部必须在《村组法》之内活动。不得凌驾于《村组法》之上，也不能置身《村组法》之外[7]。

（二）规范村民自治程序，防止村民自治蜕变

为防止流氓黑社会势力窃取村委会的权力而成为合法的“村霸”，应在以下三个方面完善相关法律制度。

1、完善村务公开制度

（1）修订《村组法》，进一步规范村务公开的基本原则、基本内容、一般程序、特殊程序以及监督救济机制等。

（2）鼓励进行制度创新。因地制宜，寻求最适合本村的村务公开机制。注意避免因村务公开的程序不严谨，出现村干部唱“独角戏”，民主理财、议事和村民代表组织处于被动地位，进而弱化村务公开作用的情况[8]。

（3）完善责任追究制度。修改《村组法》第22条，明确规定村委会不及时公布应当公布的事项或者公布的事项不真实时，相关人员应承担责任，并对相应责任进行具体规定，将党内处分、行政责任、民事责任、刑事责任等结合起来。

2、对于村委会成员候选人资格作出更为严格和明确的限定

尽快制订出台《村委会选举法》，引导村民把遵纪守法、办事公道、廉洁奉公、热心为村民服务的人提名为候选人。对村委会成员候选人的具体资格及条件进行细化，增强其可操作性，鼓励农村致富能手、复转军人、大学生“村官”、回乡大中专毕业生、外出务工经商返乡农民等具有竞争力的人员积极参与选举竞争。在出台《村委会选举法》前，可以探讨在健全和完善法律的同时，将候选人条件、村委会成员任职资格明确地写入《村民自治章程》，以确定其法律地位。实践中，有地方已经对此进行了成功的尝试。如在浙江省，台州市放在温岭市举行的第八届村委会换届选举试点中，该市采取“公推海选”等方法，并在村委会候选人资格条件设定上进行了类似的探索实践，并取得了一定成效[9]。

3、取消连选连任的规定，废除村干部职务终身制

《村组法》第11条规定 “村民委员会成员可以连选连任”。这无疑为村干部终身制提供了温床。在封建势力还很强大的中国农村，村干部终身制难以有效地防止贪污腐化，禹作敏式的“土皇帝”的频频出现，也就不足为奇了。在2011年9月份发生在广东省汕尾市陆丰市东海镇乌村的“乌坎事件”中，村民们矛头所指向的主要就是任职41年的“不倒翁”式的村支书薛昌。因此，《村组法》应该取消“村民委员会成员连选连任”的规定，规定村委会成员任期不得超过两届。

（三）细化选举规则，完善救济措施

1、进一步研究制定更为细化的选民资格界定标准，明确村委会成员候选人的限制条件。

2、建立健全对村民选举委员会的监督机制，建立完善罢免程序。

3、扩大民事诉讼法中“选民资格案件”范围，使村民委员会直接选举参照适用。

（四）完善对村民自治权利的法律制度保障，拓宽法律救济渠道

1、在宪法中设立有关村民自治的单独章节，将其从我国地方政权机构中剥离出来，确立村集体的独立法律人格，把村民委员会的法律性质由村民自治组织改成村民自治的执行机关。

2、在《村组法》增加干预村民自治的法律责任的硬性规定，明确规定受到干预的村委会或村民可以直接向人民法院起诉。

3、修改《行政诉讼法》，增加有关村民自治司法救济程序的规定，对政府侵犯村民自治权的行为，允许相关村民申请行政复议和提起行政诉讼。在村民与村委会所发生的纠纷中，也可以将村委会视为行政机关，将村民视同相对人[10]。

4、修改《村组法》，在《村组法》中增加司法救济的相关规定。如《村组法》第4条将可以考虑增加一项规定：“乡、民族乡、镇的人民政府干预依法属于村民自治范围内的事项的，村民委员会或直接利害关系人可以向县级人民政府或县人大常委会反映，请求排除干预，也可以直接向人民法院提起诉讼，请求排除非法干预”，这样就确保了村民委员会的自治权得到了充分的保障。

[1]周乐.村民自治的法律制度缺陷[J].现代农业，2009（11）.

[2]程同顺.村民自治的蜕变及防治[J].调研世界，2001（2）.

[3]李鹏、崔克亮.如何完善目前村委会选举中的两大缺失[N].中国经济时报，2006－07－17.

[4]朱应平.处理选举纠纷不能回避司法救济[N].检察日报，2006－05－22.

[5]黄荣英.社会主义新农村建设中村民自治法律问题研究[J].经济与社会发展，2008（7）.

[6]黄荣英.社会主义新农村建设中村民自治法律问题研究[J].经济与社会发展，2008（7）.

[7]张英红.试析《村组法》的缺陷及其完善[J].湖南行政学院学报，2003（2）.

[8]陈庆立.进一步完善村务公开制度的对策与建议[J].中国党政干部论坛，2010(1).

[9]徐晓军、李玲丽.村委会成员候选人资格条件及相关问题研究[J].台州社会科学.

[10]戴仲川、黄温泉.论我国村民自治司法救济制度的构建[J].华侨大学学报（哲学社会科学版），2004（4）.