我国现行地籍管理中的农村集体土地登记问题

牛佳宁

（青海民族大学公共管理学院，青海 西宁 810007）

一、引言

（一）地籍管理概况

地籍，亦称土地的“户口”。地籍管理，是国土资源管理的重要基础和保障，其任务是维护社会主义土地公有制，保护土地使用者和所有者的合法权益，促进合理开发和利用土地资源。新时期要高度重视地籍管理工作，开拓创新，为经济社会的发展服务，为全面建设小康社会做贡献。土地登记作为地籍管理的重要内容，如何解决好土地登记制度建设中的问题，对我国地籍管理工作的进展有着重要意义。

（二）我国地籍管理现状及土地登记问题

近二十几年来，我国土地登记制度取得了重大的发展，在国民经济和社会发展、国土资源的管理过程中发挥着非常重要的作用，但也存在着一些问题，主要表现在：我国土地登记立法水平不高，存在分别登记、多头管理、侧重审批的问题；我国土地登记的社会化程度偏低，土地登记代理以及信息公开、中介机构对土地登记的介入过程尚且不能满足社会的需要；我国土地登记的技术应用仍待改进；我国土地登记成本高、工作人员素质不高，造成“办证难”，直接影响土地登记效力；我国土地登记管理分散，运行机制不健全等。这些问题严重制约土地登记的公信力和效率，在一定程度上甚至可以影响土地市场的健康顺利发展，给土地权利人形成损失。而土地登记的覆盖不全，尤其是地籍管理城乡分割下的农村集体土地登记问题，已经逐步成为影响土地登记顺利行进行的最大瓶颈。

二、我国农村集体土地登记过程的现状

1989年，中国农村集体土地登记相关制度开始建立，《土地登记规则》被土地管理局颁布实施，1995年再次修订。出台《物权法》后，国土资源部依照物权法要求，总结《土地登记规则》的经验，在2008年1月适时修订颁布《土地登记办法》，在2008年2月1日开始实行。

《土地管理法》第8条明确界定了归集体所有的土地相关问题：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。依照《土地登记规则》，我国农村集体土地登记过程为主要针对农村集体土地的所有权、使用权以及其他各项权利的登记。

（一）我国农村集体土地登记存在的问题

通过集体土地登记这一过程，可依法保护农民在土地方面的合法权益，促进农村经济稳步而又健康的发展，维护农村社会的进步和稳定。但是，经济社会快速发展的同时，集体土地登记却进展困难，特别是集体土地登记中隐形的问题和制度缺陷更为显化，突出表现在：

1、登记主体不明确，集体土地所有权主体内涵极大虚无化、抽象化。我国现行立法限定一定范围内的农民集体拥有集体土地，一定范围的农民集体外延是毋庸置疑的，包括乡（镇）、村或是组范围内的农民集体，而乡（镇）、村、组的范围也是确定的，其地域范围和人口都是明确的。但这一外延确定的农民集体却没有意见表达、执行和监督机制，机制缺失导致架空了农民的主体意识，上级党组织指派的村党支部书记和村民委员会实际上拥有农村集体土地的所有权、或是直接掌控了土地的所有权。因此要想顺利进行集体土地所有权的登记，必须先进行立法，将集体土地所有权的登记主体进行明确规定，否则集体土地登记便毫无意义。

2、农村土地登记的经费问题

调查、确权、发证三项主要内容组成了农村集体土地所有权登记发证的全过程，在地籍测量及权属调查中权属、地类、面积、界址等都需要精确测量。测算需要大量经费。谁来承担经费成为了重要问题。根据“谁收益、谁投资”的基本原则，农村集体土地所有权的登记所需经费应该存在两个来源：农村集体以及政府。两者都是土地登记受益者，但怎样确定二者间分摊经费的大小比例，并没有相关的法律条文及经验可以借鉴。

3、集体土地登记覆盖面小，执行力不够。登记发证的覆盖面还不能满足保护农民的合法权益需求。根据统计显示，集体土地所有权发证目前覆盖面只占51%，建设用地的使用权（包括乡镇企业、公共事业以及农村宅基地）的发证覆盖面仅为73%，产权不明确的土地流转中常出现矛盾及纠纷。而且在一定区域内，负责土地登记的部门并非只有一个，非常容易造成不同部门间在执行土地登记工作过程中产生互相推诿扯皮的现象，影响土地登记环节的工作效力及效率。

4、农村集体土地登记辅助系统依然存在一些缺陷

土地登记的损害赔偿问题。土地登记过程的损害赔偿归属于行政赔偿，具有一定的行政性质。土地登记实际属于一种明确行政土地权利的审查过程。用以登记申请人依法享有的土地权益权利，从而获得特定范围内土地的所有权益。但是，如果集体土地登记过程未能产生效力，这种推定力就极易对他人造成非常严重的伤害。我国 《土地登记规则》并没有提到土地登记的错登、漏登或者恶意串通等情况，若造成后果后需追究相关责任人责任的相关问题。《物权法》第二章21条中提出“当事人提供虚假材料申请登记，给他人造成损害的，需承担赔偿责任。由于登记错误，给他人造成损害，登记机构需承担赔偿责任。登记机构进行赔偿后，可以进一步向引发登记错误的人进行追偿。”但是具体需要承担什么样的责任，由哪一层级的登记机关来承担责任等问题，仍然还需要进一步去明确规定。另外，登记过程中如涉及登记人员，则必须注意近亲回避，进行土地登记代理等制度仍没有进行界定，在大多数地方，土地登记资料公开查询也未能实行等具体问题，也需要进一步研究解决。

（二）造成的后果

一是土地登记公信力不够高，影响了土地登记效力。《土地管理法》中有规定，土地所有权依法取得、使用权便受法律保护。然而，实际上一些已办理土地登记的土地使用者的权益并非能够得到真正保护。土地的征用、划拨、旧城改造房屋拆迁等过程中，普遍存在将土地证书当做一纸空文废弃的现象，严重影响的土地登记效力。

二是土地登记意识不够强，阻碍了登记工作的顺利开展。很多行政机关、城市居民，尤其是农村村民，物权意识不够，认为土地一直是我在用，别人不会也不敢侵犯我的权力，土地使用几十年，仍不知道需要办理登记或知道但不去办理登记，特别是又没有明确的法律规定，由于这种不依法登记的行为，而导致的法律后果，使得土地登记的工作难以全面推进。

三是土地登记信息化程度低，影响当地经济快速发展。由于很多地方未建立地籍管理信息化系统，先进技术得不到应用，查阅土地登记原始档案往往要翻阅大量的纸质档案，土地登记的办事效率较为低下，错登漏登的情况依然时有发生，公开查询土地登记资料也受到限制，导致国土资源部门效率低下，影响了市场经济发展速度。

三、农村集体土地登记的新构思

农村集体土地登记工作关系到广大农民切身利益。农村存在广大的集体土地，因而，开展农村集体土地所有权登记需要对政策和技术方面做全面认真的工作准备，从而更好地协助农村集体土地登记顺利健康开展。

（一）明确农村集体土地登记的主体地位，确立农村土地登记的合法效力

我国现阶段中，尚未明确农村集体土地的所有权权利主体，进行相关法律的修订，进行农村集体土地产权制度的明确规定，并对农村土地权利人所拥有的相应权利义务以及土地权利流转等过程作出明确而又具体的规定，从而真正对于广大农民主体的合法权益进行有力保障。《土地登记办法》着重点出了《物权法》关于土地登记物权公示在民事方面的作用。从而我们可以看出，农村土地登记已经不再只是行政管理的某种手段，而是必须严格依据《土地登记办法》来实施的土地物权的公示行为。民事方面登记最重要的功能就是建立公示的公信力。因为登记机关展开登记工作只是进行了行政确认，并非行政许可，只有通过物权公示才真正具有法律效力。

（二）扩大先进技术的应用范围，搞好培训，造就一流的专业技术队伍

地籍测量或者权属调查中，相关的技术问题，应该依据不同地区互有差异的经济发展水平，采取因地制宜的技术手段。经济条件相对较优越的地区，可适当运用航片和土地利用现状图进行双重叠加的数字化技术，经济条件相对一般地区，可利用其原有的土地利用现状调查图，对发生变化的地块进行进一步补充测量。对于工作人员队伍，无论是从事图件更新的外业调查专业队伍，或是国土资源部门专职从事地籍工作的从业人员，都必须进行系统培训。主要培训内容应该定位在：土地登记发证方面的法律法规知识，土地确权方面的相关规定，外业调绘技术的要求以及工作要求，土地利用现状调查建库资料成果的应用，内业整理清绘上图标准，土地利用现状的调查技术规程以及实施细则等。总之，通过培训改善土地登记发证知识的普遍匮乏，外业的调绘技术相对并不熟练，无法进行计算机的操作，从而生成制图等问题，通过培训造就一流的专业技术队伍。

（三）农村户籍土地登记的信息化数字化

农村土地登记的过程中，必须加强其与村民个人户籍信息的相关联系。作为个人附带信息，可建立细化到个人的土地档案。特别是在如今的市场经济体制下，男女差别正逐步降低，人口的迁徙频繁，土地信息相对不流通，一定程度上使农村土地登记问题的混乱更加严重。人口流动过程中，应对土地档案进行同步迁移，附带的土地信息也应进行注销、变更、再次登记。特别是青年男女结婚引发的户口迁移，其从属土地、房屋也应在两地村委会间进行信息交换和对接。原居住地有土地的，在新居住地分有土地，则原居住地土地承包份额应予注销；两处均无土地的，原居住地应予补地，并按照下一次合同期满时间，中止承包合同，进行土地承包时间的对接。同时原居住地房屋宅基地应予收回，保证一户一地、一户一房。

四、结论

农村集体土地登记影响深远，涉及范围广，更关系到广大农民群众的根本利益，努力做好农村集体土地的登记发证工作，是依法维护农村集体土地权利人合法权益的一项重要措施，是改善农村集体土地管理状况的重要手段，是社会主义市场经济发展的基本要求，也是土地统一登记和农村土地使用制度改革的重要保障。做好集体土地登记发证工作，关系到以人为本、科学发展的大局，是科学发展观最直接、最具体的体现。关于如何真正改变农村和城镇二元体制、改变现有征地制度“损农肥城”现象、宅基地是否可以继承等问题还需要进行深层次的探讨和解决。

土地不仅是农业最重要的生产资料,也是农民最基本的生活保障。农村集体土地登记是土地管理的基本工作，是依法保护农民土地合法权益的重要手段，我们必须树立科学的发展观念，以“三个代表”重要思想作为指导，努力建立健全土地的登记制度，从而使土地权益人的合法权利得到法律的切实保护。

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