美国公务员财产申报制度及其启示

文 秦舒莹（华东政法大学，上海 200042）

被誉为“阳光法案”的财产申报制度，是一种根据国家法律规定，要求在一定级别之上或担任特定职务的公职人员在担任国家公职期间，将其财产情况向有关主管部门进行如实申报的制度。它在增强政府公信力、强化公务员自我约束、预防遏制腐败方面发挥着不可替代的作用，是当今世界许多国家反腐倡廉的有效手段之一。财产申报制度最早起源于1766 年的瑞典。目前，世界上已有90 多个国家实施了这项制度。其中，美国的财产申报制度较为全面和完善，堪称典型。截至1979年1 月，美国已有近3/4 的州制定了本州的财产申报法。1989 年，美国颁布《政府范围道德法》，提出对立法、行政、司法三个系统中的官员实行统一的财产申报制度，并且对财产申报资料的接受、保管、公开、审查以及对违反申报规定行为的处罚均作了详细的规定。美国现行的财产申报制度是伴随法制的不断发展而历次修订的产物。因此，分析美国的财产申报制度对于构建和完善我国的公务员财产申报制度具有着重要的借鉴意义。

一、美国公务员财产申报制度的特色

（一）申报主体的广泛化

财产申报的主体是指依照法律规定需要履行申报义务的公职人员。在美国根据《政府道德法》的规定，负有申报义务的公务员主要包括三大类：一是包括白宫官员在内的所有政府官员；二是参议院和众议院的议员及雇员；三是法官和司法雇员。考虑到公务员人数众多，岗位情况各不相同，美国将申报主体又划分为公开申报人员和秘密申报人员两种类型。公开申报适用于担负重要决策权、指挥权的官员、高级科技人员、咨询顾问人员等，必须公开申报本人及其配偶和抚养子女的财产状况。而秘密申报则主要适用于中、下级官员或雇员，包括：文职GS-15 级、军人0-6 级及其以下的官员或雇员，主要指那些从事工程合同、物资采购、执照发放、奖金管理、企业监管、行政执法以及对非联邦实体产生经济影响的人员。［1］这些官员的财产报告由各单位内部掌握，不予公开。

（二）申报内容的全面化

美国法律对于财产申报的事项做出了非常细致的规定，申报的范围十分广泛。在实际的申报中，申报人员需要提交由美国政府道德署统一制定的财产申报书，具体内容包括：

第一，劳务所得及投资收益。即个人及其配偶和抚养子女的所有财产、这些财产所带来的收益以及各种服务性收入。其中，劳务所得包括工资、抚恤金、退休金、避税年金、个人储蓄以及除工资之外的各种服务和劳动所得；第二，买卖交易。即本人及其配偶和抚养子女所进行的某些财产的买卖和交换情况。具体包括：上一年度内，申报人所参与的不动产、股票、债券、期货或者其他证券并且价值超过1000 美元的买卖交易。对于申报人的配偶、无独立生活能力的子女在其中占有所有权或合伙权利的各种经济或者商业组织的交易同样应当予以申报；第三，赠予和赔偿情况。即申报本人及其配偶和抚养子女所接受的各种馈赠、款待、补偿和好处等；第四，债务及受雇情况。关于债务问题，申报人需要申报本人及其配偶和抚养子女的任何超过1 万美元的债务，含申报期间从1 万美元降到1 万美元以下的债务，非公经营所负债务也不例外。关于受雇情况，申报人必须对个人在社会上的兼职情况进行报告，兼职一般包括担任私人公司、非营利机构、劳工组织或教育机构中的经理、职员、合伙人、代理、顾问等。

（三）申报管理机构的规范化

根据《政府道德法》的规定，白宫官员的财产申报应由政府道德署负责受理，其他政府官员则由设在本部门的专职道德官负责受理财产申报；参议院和众议院的议员及其雇员，须分别向所在议院的书记官或者秘书长递交财产申报资料；法官和司法雇员，则由联邦法院专门设置的司法道德委员会来负责申报资料的审查和管理。作为美国独立的财产申报监督机构，政府道德署主要负责制定行政部门雇员的道德行为规范，审核和批准各行政部门制定的道德行为附则，监督行政部门官员财产申报的执行情况，审核总统政治任命者是否有经济方面的利益冲突。政府道德署的设立对于保障美国财产申报制度的顺利实施具有极其重要的作用。

（四）审查与处罚机制的严格化

毋庸置疑，美国公务员财产申报制度的有效实施，离不开严格的审查机制和严厉的处罚机制。一方面，美国法律规定，审查机关在收到官员的财产申报材料后应当进行严格的审查，审查的主要内容包括符合提交规定的官员是否均已提交相关资料、填报的内容是否全面真实、申报书是否符合相关的法律和条例等［2］。当申报者提供的材料不全或是申报行为中存在不符合法律规定的情形时，审查机关有权要求申报者采取必要的纠正措施。另一方面，美国《政府道德法》规定，对拒不申报、谎报、漏报、无故拖延的申报者，各单位可对当事人直接科以处罚。若发现公职人员有非法财产，可以剥夺非法财产，并将其降职、责令辞职或以贪污贿赂罪论处，司法部可对当事人提出民事诉讼，法院可判处1 万美元以下的罚款。对故意提供虚假信息的人，司法部可提出刑事诉讼，判处最高25 万美元的罚款或高达5 年的监禁。违反利益冲突法的规定、参与和其经济利益有关系的事项的行为，判处1 万美元以下的处罚或2年以下的监禁，或两项并处。［3］

（五）相关配套制度的健全化

美国财产申报制度拥有着较为完备的配套制度。其中，个人信用系统的建设就是一项有益于财产申报的重要工程。1935 年，美国建立了社会保障号码。在这个具有唯一性和通用性的保障号下，公民个人的收入、赡养负担、债务与开销、就业、付款记录、甚至婚姻、家庭住址、电话号码等情况都有完整的记录。如今，美国的个人信用系统在不断发展完善的基础上已获得了人民的认同。通过建立个人信用档案，不仅使人们的自律意识得到显著提高，也能够实现对个人信用信息的有效监督。庞大严密的个人信用系统为实现官员个人及家庭财产的审查提供了可能性，是美国财产申报制度得以建立的技术基础。［4］另外，美国也十分注重发挥社会公众对于官员腐败行为的监督作用，采取了良好的监督机制。《政府道德法》规定，财产申报结束的15 日内，申报资料应向公众公开。此后六年内，除出于非法目的查阅或公开申报资料将危害国家利益等情形，任何公众经申请皆可查阅。［5］这样以来，不仅切实保障了公民的知情权，也有利于官员违法腐败行为的及时发现，从而保证了公务员队伍的纯洁。

二、反思与超越：美国公务员财产申报制度对我国的启示

当前，如何有效地防治腐败问题，已经成为我国社会普遍关注的问题。我们应当积极借鉴美国财产申报的相关经验，结合我国近些年在防腐倡廉方面进行的有益尝试，进一步建立和完善我国的公务员财产申报制度。

（一）加快财产申报的法制化进程

1999 年，我国颁布了《关于党政机关县（处）级以上领导干部收入申报的规定》（以下简称《规定》），但此项规定还只是属于政策性文件，其中的部分内容还不完善，执行效果并不理想。为实现公务员财产申报的法制化，首先，政府领导人应当展现出坚定的决心。纵观美国财产申报的历史，从罗斯福到里根、再到布什，历届总统都大力推动公共道德立法，加强对官员必要的法制约束，不仅体现出了他们强大的改革决心，也为美国财产申报的法制化奠定了重要的基础。因此，对于一个国家来说，领导人的决心和行动是公务员财产申报立法的关键。其次，考虑到立法的长期性与复杂性，我们可以借鉴美国的经验，实行分步实施和渐进改革的策略。一方面，可以先采取修改现行法律的方法，对财产申报进行及时的规范。通过修改《公务员法》，在其中增添财产申报制度的有关条文，使得财产申报得以在公务员管理中有效的贯彻落实。等到立法时机成熟时，再制定专门的《公务员财产申报法》。另一方面，可以在《规定》中增加一些强制性的条款，以增强制度的刚性，加大约束力。

（二）划定合理的申报主体范围

根据《规定》，我国财产申报的主体仅限于各级党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、审判机关、检察机关的县（处）级以上（含县、处级）领导干部，社会团体、事业单位的县（处）级以上领导干部，以及国有大、中型企业的负责人。然而，我国公务员队伍庞大，党政机构层次较多，在县处级以下还有乡镇一级的基层机构，例如，在县级以下地方设立的工商管理、税务管理等部门中，公务员没有财产申报的压力，但又掌握着强大的行政执法权，就很容易出现“权利滋生腐败”的现象。

针对我国的目前的实际情况，申报主体除县（处）级以上领导职务的公务员外，应当将那些参照公务员标准掌握一定公共权力和利益资源的公职人员也涵盖在其中。包括：各级审判机关和检察机关从事审判、检察工作的法官、检察官；各级公安、工商、税务、证券、国土、海关等特殊部门的公职人员；乡镇党政负责人，如乡(镇)党委书记、乡(镇)长等；各级人民代表大会及其常务委员会、行政机关、政协机关、党务机关中科级以上（包括科级）的公职人员；大中型股份制企业和中外合资企业中由政府委派或批准的负责人。与此同时，申报主体应该延伸至公务员的配偶和未成年子女，并且为防止公务员在离职后产生腐败行为，应规定申报主体在离退休5 年内仍有义务对自身的财产情况进行申报。考虑到我国政府机构层级较多、部门繁杂、公务员人数众多，我们可以学习美国，采用公开申报和秘密申报两种方式，对公务员的财产申报进行分类管理。结合《公务员法》中关于公务员职务的划分，对具有领导职务身份的公务员，采取公开申报的方式；对非领导职务公务员，则实行秘密申报。

（三）扩充并完善财产申报的内容

根据《规定》第三条，我国公务员申报财产的范围包括:工资；各类奖金、津贴、补贴及福利费；从事咨询、讲学、写作、审稿、书画等劳务所得；事业单位领导干部、企事业单位负责人承包、承租经营所得。可见，该规定只是涉及了申报主体的部分收入情况，而并非全部的财产，对于公务员的配偶、子女或亲属的财产状况也没有提及。申报内容的不完整使得一些不法行为有了可趁之机。例如，许多腐败官员的受贿清单中，有相当一部分受贿所得并不是现金，而是各种价值昂贵的礼品。2010 年1 月，公安机关在对重庆市司法局原局长文强进行调查的过程中，查获了其在位时收受的大量礼品，其中包括重庆大足石门山摩崖造像两尊石刻佛头、价值8 万元的象牙工艺品、恐龙蛋化石以及张大千山水画真迹等。

参照美国财产申报制度中的有关规定，我国应该进一步扩大公务员财产申报的范围，使申报的内容既包含公务员的所有动产，也包含不动产；既包括其有形财产，也包括无形财产；既含有本人的财产，也含有申报主体配偶、父母、子女等近亲属的财产。具体来说，除了工资、奖金、津贴、补贴等收入外，财产申报的内容还应当包括：本人与他人共有的著作权、商标权等知识产权；本人所有的具有一定价值的贵重器物、文物、字画等；本人、配偶以及共同生活子女的房产情况；家庭银行存款、现金、汽车等动产情况；一定数额以上的债权、债务、馈赠、补偿；本人、配偶、子女投资或持有的股票、期货、基金等金融理财产品的情况；配偶、子女投资或注册的公司、个体工商户、企业的情况；如发生一定数额的财产剧减情况，也需要进行及时申报。当然，财产申报的范围应随时代发展而不断变化，以期能够全面、准确地反映申报主体的财产状况，达到对公务员的财产进行有效监督的目的。

（四）建立独立权威的财产申报管理机构

财产申报法在实践中能否发挥实效，取决于财产申报的受理、审核机构是否具有权威性、是否能够独立客观的开展工作。［6］目前，我国财产申报是由各单位的组织人事部门受理的。组织人事部门作为申报的受理和审查机构，具有方便、灵活、直接的优势，但由于其缺乏相应的职权和手段，在执行中的表现往往缺乏权威性、独立性及公信力，难以真正承担起财产申报的监督职能。

因此，要避免财产申报制度流于形式，使之成为一项行之有效的制度，必须成立一个规范的、全国性的、具有权威性的申报管理机构。目前，我国已经成立了一个专门的预防腐败机构——国家预防腐败局，它直属于国务院，主要负责全国预防腐败工作的组织协调、综合规划、政策制定与检查指导。我们应当在进一步完善国家预防腐败局相关建设的同时，加快设立地方预防腐败局，实行垂直领导，推动机构职能的顺利实现，使其肩负起申报监督和审查的重任。为确保受理机构的独立性和权威性，防止滋生新的腐败，受理机构应限于对低一级别的申报主体进行登记，例如，国家预防腐败局对副部级以上官员的财产状况进行审查，而省级预防腐败局负责审查厅局级官员的财产申报情况。另外，在人事和财政方面赋予申报管理机构适当的权力，建立起相对健全的审查监督机制，使我国的公务员财产申报走上规范化的轨道。

（五）加大违反申报规定的惩处力度

《规定》第6 条指出：申报人不申报或者不如实申报收入的，由所在党组织、行政部门或者纪检监察机关责令其申报、改正，并视情节轻重给予批评教育或者党纪政纪处分。《规定(试行）》第11 条规定:“领导干部无正当理由不报告或者不按时报告的，应责令其限期报告，并根据情节给予批评教育或者党纪政纪处分；对瞒报、伪报的，要从严处理”。由此可见，相比美国严厉的惩罚机制，我国的处罚规定显得较为含糊，对于财产申报制度的实施难以起到保障作用。

当前，我国应加大对违反财产申报规定行为的惩罚力度，确保财产申报制度的严格执行。一方面，可将公务员的申报表现与其个人的职业生涯相挂钩。有关部门应将财产申报的表现以及申报结果作为对拟晋升公务员考察、评价的一项指标。这样不但提高了公职人员依法申报的积极性，也促使他们严格自律，保持自身的廉洁性。另一方面，应通过法律的形式明确规定违反财产申报的法律责任，对于无故延迟申报或是拒绝申报的申报对象，以及故意提供虚假信息、谎报的申报对象应给予严厉的惩戒。可以考虑在我国《刑法》中增设“拒不申报财产罪”、“不如实申报财产罪”等罪名，对贪污腐败行为起到预防和警示的作用，也能够与现行刑法中的“巨额财产来源不明罪”相呼应。另外，如果财产申报管理机关的工作人员在受理、审查期间存在失职、渎职行为，或是利用职务之便包庇腐败分子的也应负有一定的法律责任。

（六）畅通财产申报的社会监督渠道

防治公务员腐败，单单依靠政府的力量是远远不够的，以社会公众和新闻媒体为主体的社会监督也十分重要。

1.充分发挥社会公众监督的积极作用。公务员财产申报制度的一项重要原则就是申报资料的公开。通过公开申报资料，公民能够对国家公务员的财产状况有所了解，保障了公民的知情权和监督权，提高了政府的公信力。实际中，很多腐败行为的曝光都是源于群众的举报、揭发。因此，政府应当采取积极的措施推动社会公众监督的进一步展开，畅通社会公众反映腐败问题的渠道，使公民能够及时地向政府有关部门反映情况，形成政府与公众的良性互动，扩大公民的政治参与。政府还可以实施一些奖励政策，鼓励公民积极举报腐败官员。同时要加强信息安全保护，重视对举报人信息的保密。总之，反腐惩贪必须保护和提高公众大胆举报和参与监督的热情，这样才能使财产申报制度真正成为反腐利器。［7］

2.进一步提高新闻舆论监督的作用。当今社会已经进入了信息时代，新闻舆论大量充斥在人们的生活之中，深刻影响着人们的行为方式。媒体对腐败事件的报道对政府形成了巨大的压力，它迫使政府采取积极的措施抑制腐败，其中就包括建立财产登记制度，要求公职人员向政府部门申报私人财产。［8］政府对于现实中的新闻舆论，一方面，应当采取积极的措施鼓励其充分发挥监督作用、宣传廉洁勤政，以利于在全社会形成反腐倡廉的舆论氛围。另一方面，也要加强对新闻舆论的引导，努力实现新闻监督的法制化、规范化，避免社会中一些别有用心的人通过发布虚假信息来诬陷官员受贿，在社会中造成不良的影响。

（七）完善财产申报的配套制度建设

公务员的财产申报是一项系统工程，需要各个部分相辅相成，才能发挥出抑制腐败的积极效果。因此，相关配套制度的支撑对于财产申报来说不可或缺。

1.建立个人信用制度。在借鉴美国信用系统建设经验的基础上，注意结合我国的具体国情，加强国家政策上的引导，积极构建个人信用体系。一方面，应建立个人信用信息网，为公民设立个人信息档案，为个人财产的核实提供便捷的途径，从而降低审查的成本，增强信用系统的实用性和可操作性。另一方面，政府还应制定相关惩戒制度，对于一些不遵守信用的行为予以惩处，形成一种威慑力，在一定程度上保证公务员申报财产的真实性。

2.完善金融实名制。金融实名制的实行对公务员财产申报制度具有着深远的意义。公民以个人真实身份进行金融交易，能够使政府依照法定程序查询到公务员的现金交易记录，对财产申报进行有效核实，必要时可作为揭露腐败行为的有力证据。加快完善我国金融实名制，首先，应进一步推动我国金融系统的网络建设，提升金融机构利用互联网进行公民资产记录的能力。其次，逐步实现支付手段的支票化和个人收入的账户化，最终将个人的主要收支情况置于金融机构的监控之下。［9］再次，应制定相关规定，明确金融机构在防治腐败方面的义务和责任，使其积极参与到打击非法交易活动的行动之中。

三、小结

如今，我国的反腐败斗争形势严峻，原有的收入申报规定已经不能对防腐治腐发挥有效的作用，尽快制定《国家公务员财产申报法》 成为我国反腐建设的当务之急，政府应当积极弥补现行规定的不足，合理确定申报主体，科学设计申报内容，明确申报受理机构的权责，执行严厉的惩处机制，加强相关配套制度建设。只有这样，才能够对我国公务员实行有效的廉政监督，达到积极的反腐效果。然而，我们也必须看到，公务员财产申报制度的建立需要经历一个漫长的、渐进的过程。惩治腐败是一项系统工程，既艰巨又复杂，必须坚持多管齐下，多项措施全面推进。［10］我们又不能操之过急，盲目移植美国的财产申报法，应该注意结合我国的国情，根据现实的需要和社会的发展程度来进行立法，进而为我国的反腐倡廉建设提供良好的法律支撑，使反腐败走上法制化的道路。

［1］孔祥仁.美国财产申报制度简介［J］.中国监察，2001（08）

［2］朱向东，朱永胜.美国的财产申报制度及其启示［N］.中国改革报，2006 -11-24

［3］周振雄.美国司法制度概览［M］.上海三联书店，199：145

［4］郇天莹.美国官员财产申报制度构建的路径分析与启示［J］.中国行政管理，2009（02）

［5］黎慈.美国公务员财产申报制度及其启示——从萨默斯的财产申报风波说起［J］.云南行政学院学报.2009（05）

［6］刘再春.发达国家官员财产申报制度及其启示［J］.理论探索.2011（03）

［7］沈瑞英.财产申报制度的经验借鉴与有效构建［J］.探索与争鸣.2010（04）

［8］Seppo Tiihonen.The history of corruption in central government［M］.IOS Press，Amsterdam 2003，pp.28-29

［9］刘桂兰，郝继明.国外官员财产申报制度的典型特征及对我国的启示［J］.行政与法，2011（03）

［10］黎慈.阿勒泰官员财产申报的辩证反思及其启示［J］.政治学研究，2009（05）