地方政府有效应对网络参与的对策

文 袁民耀（中共乐山五通桥区委政研室，四川乐山 614800）

网络技术越来越多地影响着公民参与社会公共事务的水平和方式，提升了公民参与率和参与效果。公民网络参与作为传统公民参与的有效补充，在现代中国地方政府治理创新中发挥着越来越重要的作用。如何规范网络参与已成为政府必须面对的挑战，网络参与迫使政府提升治理能力，对政府治理尤其是地方政府治理提出了新的挑战。为了应对挑战，地方政府的角色必须发生转变，需要由控制者转变为议程的安排者，由效率型政府向责任型政府、平民化政府的转变；政府官员要由管理者向协调者、仲裁者与冲突解决者转变。地方政府与网民之间需要确立的是协作与信任关系，通过新形式的公共参与建立起责任共担、利益共享的有效机制。

据中国互联网络信息中心（CNNIC）最新测算数据表明，截至2012 年12 月底，我国网民规模达到5.64 亿，互联网普及率为42.1%，年新增网民5090 万人。随着网络时代的来临，网络在政治、经济、文化和社会生活各个领域全面渗透，其影响力早已超越了任何其他媒介，近几年人们受到的关于食品安全、慈善腐败等问题的冲击，都是由于网民敏锐的觉察力、不懈地挖掘功夫和网络自带的曝光作用下形成的。党的十八大后，一股网络反腐的热潮再次掀起，且得到了相关国家领导人的支持。而“立法保护网络信息”的呼声更是一浪高过一浪，有学者称网络管理的法制化进程是在打造信息安全之“盾”，但网络管理立法的实践才刚刚开始。面对网络时代带来的社会生活方方面面的巨大变化，网络舆论越来越成为影响地方政府执政行为的的重要影响因素，网络参与应对能力也成为当前地方政府官员必备的一项执政能力。

网络参与也被称为网络政治参与，是地方政府决策中的一种新型民主形式，对各级政府决策的影响力越来越大。随着网络的普及，人们能够接受到的资讯大大增加。许多网站在新闻后设跟贴功能，只要在家轻点鼠标，无论是谁都能对任何一个事件发表意见。广大网民通过网络建言、博客评说、在线交流、征集意见、网络投票等形式参与地方政府决策。网络参与行为主要表现为网络支持、网络反对、网络建议等，具有自发性、随机性、扩散性等特点。社会学家艾君在《让网络参政议政成我国民主政治新时尚》一文中认为，网络参政议政作为在中国民主政治、文明政治发展进程中出现的一种新型民主形式，它主要表现为两种方式：一是公民对政治、经济、文化和社会生活中所关心、关注的重要问题，通过网络平台向政策研究者或各级政府机关表达诉求、抒发己见、建言献策或进行讨论，提供给决策者或政府机关作参考；二是各级决策者或政府机关将调研报告、出台政策法规案等通过网络平台广泛征求公民意见和建议，以利于修正完善，做出科学的、民主的决策。如何应对网络参与，已经成为各级地方政府的一项长期的必修课。

一、优化网络参与引导-提升政府战斗力

政府主动作为是要站在宏观层面上，就整个网络发展和网络舆论进行主动引导，优化网络参与的前端。舆论引导必须始终以党和人民的利益为重，以服从服务科学发展为重，着力在引导的前瞻性、针对性、时效性和长效性上下功夫，着力在提高驾驭新兴媒体能力上下功夫，切实发挥舆论引导在引导社会热点、疏导公众情绪、化解利益矛盾等方面的积极作用。党的十八大报告指出，我国当前既处于重要战略机遇期，又处于矛盾凸显期。各级政府面临着的经济发展不平衡，收入分配不公，拆迁征地等矛盾日益凸显；就业、教育、医疗、住房和养老等基本民生问题的解决日趋紧迫；社会管理和协调机制改革滞后引发的利益事件日渐多发，并呈现出利益冲突群体化、解决路径复杂化等特征。化解这些社会利益矛盾、促进和谐社会构建是一项系统工程，既要靠深化改革、加快发展、完善制度、协调利益等手段，也要综合运用思想教育、正面引导等办法，充分发挥网络舆论在化解矛盾、凝聚力量、统一意志中的引领作用。如何发挥各级地方政府引导网络舆论的积极作用，提升地方政府战斗能力正是我们需要思考的问题。

一要建立健全舆情收集和研判制度，增强网络引导的前瞻性。各级地方政府要建立健全舆论调查咨询机构，积极开展政策性专题社会舆情调研，对重大事项、重大活动、突发事件等社会敏感问题，特别是对可能引发的社会利益矛盾的内容、范围、程度进行定性定量分析，形成专题性的社会舆情分析报告；主动设置议题，深入研究各类受众群体的心理特点和接受习惯，认真研究舆论引导的现状和趋势，对一些容易激化社会利益矛盾的舆情民意进行定期、全面、准确的前期调查和前瞻性研究；吸收和采纳社会舆情分析报告的成果，制定舆论引导口径库，根据不同时期、不同阶段社会舆情工作的重点和难点，及时调整舆论引导工作和思想政治工作的策略、方法，不断提高舆论引导的前瞻性。

二要坚持“三贴近”原则，增强网络引导的针对性。应科学把握社会舆论的特点及其发展规律，及时掌握新形势下社会结构的新特点、利益格局的新变化、社会矛盾的新走向、群众思想的新趋势，坚持“贴近实际、贴近生活、贴近群众”原则，以百姓喜闻乐见的方式传递党和政府的声音，赋予舆论引导鲜活的生活气息和时代气息；以解决实际问题为出发点和落脚点，敢于、善于介入人民群众普遍关心的重点、热点、难点等重大利益问题；以疏导社会情绪、凝聚发展力量为己任，引导群众正确对待地方发展过程中出现的种种矛盾与问题，增强其对发展变革的承受能力。

三要健全舆论引导快速反应机制，增强网络引导的时效性。深化对社会舆论在社会利益矛盾爆发和解决过程中的角色研究，准确评估舆论苗头、发展阶段和趋势，总结化解社会利益矛盾的经验教训；建立健全突发事件新闻报道应急工作机制，完善化解社会利益矛盾的策划报道和敏感热点问题引导应急预案；主流媒体应把握舆论引导主动权，准确捕捉热点难点，做到快人一步、先声夺人，最大可能地以最快的速度接近和进入第一现场，第一时间迅速发布权威信息；加大对社会热点问题的正面引导，通过摆事实讲道理，纠正人们的片面认识，化解因信息不对称和缺乏正确理解而引起的偏激情绪和逆反心理，引导群众妥善处理各种利益关系。2008 年11 月21 日晚，河南南阳一民警酒后驾车造成重大交通事故后，南阳市公安交警支队事故处理大队第一时间赶赴现场，迅速启动交通肇事逃逸查缉预案。事故发生后的第一时间内，网络中便出现事故目击者的所见记录，消息迅速在网上传播。22 日上午和下午，南阳市公安局两次召开新闻发布会，通报事故调查进展情况，并在下午紧急召开专题会议，通报事故案情。南阳市公安局网监支队于22 日8 时许在互联网上及时公布了案情基本情况，有效杜绝了社会各界的猜疑和谣言的传播。对于公安机关第一时间站出来在网上澄清事实真相，网民的跟帖大多数持赞同和欢迎态度。“南阳民警酒后驾车事件”的网络快速反应和良好社会反应，有力地证实了建立快速反应机制的重要性和正确性。

四要建立健全舆论引导机制，增强网络引导的长效性。完善新闻发言人、新闻发布会制度，及时、如实、充分地反映人民心声；建立健全标本兼治的舆论预警体制机制，建立健全统一指挥、功能齐全、反应灵敏、运转高效的舆情监测技术平台和相关部门舆情研究会商机制、突发事件内外宣传联动处置机制等一系列工作机制，构建定位明确、特色鲜明、功能互补、覆盖广泛的舆论引导新格局，以制度化建设提升舆论引导的科学化水平；树立舆论监督也是弘扬主旋律的观念，坚持民主监督、科学监督、依法监督，对于老百姓关心关注的社会利益问题，给予认真解读、认真回答、认真对待，在有条件的情况下跟踪问效，切实发挥好舆论监督的作用，确保舆论引导的客观、公正、科学、长效。

五要充分发挥网络自身在利益矛盾化解中的重要作用。随着以互联网为代表的新兴媒体异军突起，人们在选择信息、反馈信息、表达诉求上有了更大的自主权，可以说，互联网已成为思想文化信息的集散地和社会舆论的放大器，由社会利益矛盾所引发的突发事件往往会第一时间出现在网络等新媒体上，短期内就会对大众心理产生强大冲击，极容易引发各种猜测和议论，瞬间就能形成“舆论风波”。但互联网上各种信息良莠不齐，各种思想鱼龙混杂，任何一个事件经过网络议论后都可能被放大和歪曲，为化解社会利益矛盾带来不可忽视的负面效应。近年来出现的宜黄拆迁事件、河北李刚事件、温州钱云会事件等社会热点问题告诉我们，在新兴媒体飞速发展的情况下，如果不高度重视新兴媒体管理，采用现代传媒技术，不断提高网络舆论引导水平，就会受到社会公众更强烈的质疑或批评，甚至呈现出谣言满天飞的无序和非理性状态，引发“舆论审判”，衍生新的社会矛盾。“5·12”汶川大地震发生后，网上出现了一些质疑的声音，通过广大媒体尤其是网络客观、及时、透明、准确的报道，引领了舆论，消除了疑惑，疏导了情绪，凝聚了人心，赢得了国内外各界一致好评。正反两方面的经验告诉我们，一定要把网络等新兴媒体作为舆论引导的重要阵地，切实加强新兴媒体的建设与管理，发挥网络等新兴媒体在化解社会利益矛盾中的积极作用。

二、净化网络传播平台-提升政府形象力

互联网在促进社会进步方面功不可没，但形形色色的网络低俗内容则对世界各国造成了恶劣的影响，年幼单纯的青少年受害尤甚，网上色情、暴力、反动语言盛行，极大地影响到政府形象。早从2009 年起，中国七大政府机构就联手展开整治互联网低俗之风的专项行动，一大批存在低俗、色情内容的网站名单被公布。而各级地方政府的反应同样迅速，净化网络传播环境的地方政策、法规、条例不断，从一定程度上使网络污点大大减少，但值得关注的是，很多不健康的信息依旧改头换面或者通过反监控网站和防屏蔽软件等“暗道”传播。如何净化网络，把握好传播的中间环节，提升政府形象，是当前急需解决的问题。事实上，欧美国家以及中国周边的韩国、日本也都曾经重拳打击网络低俗之风。为净化网络空间，这些国家在法律和技术上采取的措施值得我们各级政府借鉴。

一是通过探索网络实名制防“中毒”。在控制网络色情和保护未成年人方面，韩国政府走在了世界的前面。目前，韩国政府已经建立起了完善的网络监管机制，对于那些含有低俗色情内容的网站进行严格管理。其中，最为有效的措施就是网络实名制的推行。当人们点击网站时，必须进行严格的年龄和身份核实。2008 年年初，韩国几家门户网站发生色情信息暴露事件后，韩国政府发起了为期一年的“扫黄行动”。有关部门迅速切断门户网站同国内外色情网站的链接，政府下属的信息通信伦理委员会则与门户网站、网络恐怖调查机关开辟热线，从实时监控到举报、处理，对网络色情传播进行打击。2008 年7 月，信息通信伦理委员会还用了一个月集中调查成人网站，将8 家散布淫乱信息的网站举报给警察厅。由于政府不断完善网络监管机制，韩国网络色情得到了有效控制，青少年也因此获得了一个健康成长的环境。

二是研发过滤软件设置“防火墙”。“以智斗智”是对付采用高科技“污染”网络的有力做法。就利用科技围剿网络色情，日本10 年前就早有探索。从2003 年9 月13 日起，日本开始实施《交友类网站限制法》。法律规定，利用交友类网站发布希望援助交际的信息，可判处100 万日元以下罚款。交友类网站在做广告时要明示禁止儿童利用，网站也有义务传达儿童不得使用的信息，并采取措施确认使用者不是儿童。家长作为监护人，必须懂得如何使用过滤软件过滤儿童不宜的内容，并和孩子保持良好的交流沟通。日本各级警察部门都公布了举报电话，并实施“网络巡逻”。警局职员在受警方委托的团体协助下，监控网站、论坛上的信息。一旦发现违法或有害信息，警方可要求网络服务供应商或论坛管理者予以删除。广岛市议会还在2008 年特别规定，销售手机的销售商和网吧经营者，在为未成年人提供服务时，必须在手机和电脑上使用过滤软件屏蔽有害信息。

三是加大对网络色情传播等的处罚力度善用“灭火器”。早在1998 年6 月，法国对《未成年人保护法》中有关制作、销售、传播淫秽物品的定罪量刑作了部分修改，从严从重处罚利用网络手段腐蚀青少年的犯罪行为。根据修订后的法律，向未成年人展示淫秽物品者可判5 年监禁和7.5 万欧元罚款。如果上述行为发生在网上、面对的是身份不确定的未成年受众，量刑加重至7 年监禁和10 万欧元罚款。而以上述两种方式录制、传播未成年人色情图像者，分别可判3 年监禁和4.5 万欧元罚款、5 年监禁和7.5 万欧元罚款。另外，法国非营利组织“电子——儿童”协会负责向学校和家长免费提供家庭网络管理软件，指导学校和家长对儿童进行防毒保护。同样，德国对网络色情内容的管理是非常严格的。德国最高刑事法庭早已宣布，在互联网上散播儿童色情内容同交换类似内容的印刷品没有区别，都将面临最高达15 年监禁的处罚。在德国，“传播和拥有儿童色情信息”一直就是联邦内政部打击网络犯罪的重点。为此，德国联邦内政部和德国联邦警察局决定24 小时跟踪分析网上疑情，并调集色情犯罪专家和技术力量成立了“网上巡警”调查机构。而一向被世人看来网络开放的美国在这方面同样严厉。美国国会制定过许多专门的法律。《通讯内容端庄法》规定，未满18 岁的未成年人接触的网络交互服务和电子装置上，有制作、教唆、传播或允许传播任何具有猥亵、低俗的内容，均被视为犯罪。2003 年起，美国司法部加强了反网络色情运动。当年6 月底，美国最高法院通过投票决定，允许国会要求全国公共图书馆为联网计算机安装色情过滤系统。

以上做法其实在我国很多地方已经有了探索，特别是很多地方政府和部门网站就率先开始安装“绿坝”等净化软件，有的地方还就网络传播网吧等所应承担的责任进行了严格规定，但是仍然不够。我们还需要进一步探索和实践，利用科技、社会管理、法规等多种手段为净化互联网创造条件。

三、强化网络监管机制-提升网络控制力

由于互联网的崛起，网络论坛、博客、微博、微信等，作为中国目前大众化平民化的话语场所，其发展规模势不可档。网络等作为新兴媒体，其传播速度、普及程度、传输成本都是传统媒体无法比拟的，在这种情况下，用监管传统媒体那种手段去监管网络论坛是无效的，甚至会产生反作用。举一例：某市（县）的论坛，市（县）级政府部门可以采取措控制言论，但这种做法只在本市（县）论坛有效，因为网友可以把同样的信息（帖子）发往上一级的或邻近一级的市县论坛，这样就可以摆脱本县控制，造成更大的影响。互联网环境之下，政府需要更进一步提高执政水平，很多矛盾问题，想通过“捂”的形式消除是不行的。因此，针对区域性的网络论坛，各级地方政府在监管时，应以疏导为主，一味地阻塞，只会引起普通民众更大的思想混乱和糊乱猜测，结果反而引起各种不实的传言（谣言）到处传播，影响政府形象和社会安定团结，不利于和谐社会的构建。

一是要通过建立有效机制，推行政务信息公开，完善公民参与方式，提高公民政治参与的生机和活力。同时，互联网的开放性和平等性为政府和公民之间的信息互动提供了一个良好的平台，网络政治参与推动了公民与政府之间的直接对话，大大缩减了中间管理层，简化了政府行政运作程序和环节，提高了各级政府的行政效率，减少了政府的行政成本。地方政府官员以往多在舆论面前扮演主导者、控制者的角色，但随着经济和社会的发展，这种高高在上的角色面临着转换的任务。近年来，一些地方政府官员通过主动参与舆论，扮演舆论“参与者”角色，例如，一些地方政府“自揭弊政”就是一类颇具技巧性的参与策略，政府官员参与舆论过程并扮演非官方的“揭批者”角色，一方面彰显了地方严惩腐败的决心，另一方面则体现了民主行政的理念，迅速赢得了网民的信任和支持。又如。官员开办博客(Blog)、微博也是一种参与行为。当前有代表性的“博主”官员有江苏省宿迁市委书记张新实、江苏省苏州市副市长朱永新、山西省吕梁市副市长成锡锋以及广东省卫生厅副厅长廖新波等。他们的博客点击率高，与网民交流互动良好，起到了较好的公关效果。这恰恰是政务、政风公开的一种新的表现形式。

二是要通过网络参与体系的建立，进一步加强社会监督，制定法律法规保障公民网络政治参与的权利和自由。要加大地方政府网络基础设施建设，健全电子政务体系，推进政府网站绩效评估，提升地方政府的决策效能，提高广大公民政治参与的热情。与此同时，要更新思想观念，提高公民素质，加强网络政治参与意识，普及网络知识，对政府公务员进行网络技能的培训。一方面是要完善网络舆情信息收集和监控，这也是是地方政府对舆情做出快速反应的基本前提条件。当前，中国政府有三套自上而下的网络舆情收集和监控体系：党委宣传部门的舆情信息机构；公安系统的公共信息网络安全监察部门；其他行政机构(电信管理局、广播电视部门的网络传播监管机构、以及文化管理等部门的违法和不良信息举报中心等)。总体上，各级政府目前基本上建立了针对网络舆情的信息收集和监测组织体系和工作机制，甚至还在技术上采用了互联网舆情监控分析系统”等强化信息监测能力。这为地方政府及时了解民意和做出应急反应提供了支持和保障。另一方面也是最重要的方面是要完善网络管理方面的法律、法规、条例、制度、规章，特别要注重现实性和可操作性。湖北省早在2007 年就颁布了 《关于加强互联网行业管理的实施细则》，其中对行业监管、企业管理、协调联动、行业自律、法律责任等分章节进行了详细规定。而四川省也在2009 年由省通信管理局、省公安厅、省文化厅、省工商行政管理局联合颁布了 《互联网上网服务营业场所清理整顿实施方案》，对互联网经营企业和责任单位进行监管，这些做法是必要的，同时需要加快推进步伐。

三是地方政府要根据网络政治参与的快速发展调整治理结构，改变以往旧的管理模式，使政府利用信息化手段和网络参与方式更好地主动为公众服务。就此而言，网络新闻发言人制度不失为一个很好的探索。2009 年9 月1日，贵州省贵阳市率先宣布建立网络新闻发言人制度。贵阳市专门出台《贵阳市政府系统网络新闻发言人工作方案（试行）》，规定“中国·贵阳”政府门户网站为贵阳市网络新闻发布第一平台，开设“贵阳市新闻网络发布平台”和“舆论监督回复专栏”，整合传统新闻发布会的信息资源，集中以视频、文字、图片等多种形式，在互联网上发布新闻、信息，并以“网络新闻发言人”名义，采取发帖、跟帖的形式对网络舆论进行回复。贵阳市政府成立由常务副市长为组长的贵阳市政府系统网络新闻发言人工作小组，统筹全市政府系统网络新闻发布工作，并要求各区、市、县及市政府各部门也要建立相应的网络新闻发布机构，相应的子网站也要设立网络新闻发布和舆论监督回复栏目，建立政府与网络新闻媒体、人民群众之间快捷的信息沟通渠道。贵阳市政府承诺，将进一步加大重大突发事件及全市经济社会发展、重点项目建设、重大决策部署、与群众生活密切相关信息的网络新闻发布力度，充分保障群众的知情权，同时及时收集网民反映涉及贵阳的热点评论，对反映的突出问题提交相关单位解决。贵阳市政府副秘书长曹毅表示，贵阳建立网络新闻发言人制度，体现了政府主动面对社会、公众的开放态度，旨在通过网络及时、主动、准确地发布权威信息，尽快澄清虚假、不完整信息，消除误解，化解矛盾，正确引导网络舆论，进一步凝聚网民、凝聚网力，为贵阳市树立改革开放和经济发展的良好形象，打造“中国避暑之都”城市品牌，建设生态文明城市营造良好舆论环境。在这之后，各地政府的网络新闻发言人纷纷亮相，截至目前，几乎全国所有地级以上市人民政府和绝大部分县级人民政府都设立了网络新闻发言人，很多地方的下设部门也建立了网络新闻发言人制度。网络新闻发言人在全国各地的集中出现绝非偶然，而是新的媒介生态下催生的政府行为的新形态。此外，目前在全国各地方广泛使用的网上征集意见、政府网上公示制度等都不失为有效的利用互联网服务群众的具体表现。