强化领导干部法治思维与法治方式的倒逼机制建设

文 徐光超（中共河南省直党校，河南郑州 450002）

党的十八大报告指出：“法治是治国理政的基本方式。”［1］“提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力”。［2］近日，习近平总书记在主持中共中央政治局有关全面推进依法治国专题的第四次集体学习时强调：“各级领导机关和领导干部要提高运用法治思维和法治方式的能力，努力以法治凝聚改革共识、规范发展行为、促进矛盾化解、保障社会和谐。”［3］“法治思维”和“法治方式”这一全新论述的提出和发展，必将对领导干部的执政理念、执政方式和行为准则等产生深刻影响，并促使其发生根本转变。

一、强化领导干部运用法治思维和法治方式是形势所迫大势所趋

依法治国作为我国治国理政的一个基本理念，正在逐渐成为从中央到地方共同遵循的基本规则。十八大报告中提出的法治思维和法治方式，就是要把领导干部早已习惯、根深蒂固的行政思维、领导思维、管理思维和方式转变为法治思维和法治方式，同时也意味着党要依法执政、政府要依法行政，领导干部在工作中要做到法律至上。这是新的时期形势所迫大势所趋。

（一）贯彻依法治国基本方略的具体体现

1993 年3 月，国务院明确提出：“各级政府都要依法行政，严格依法办事”。这是我国政府第一次正式提出依法行政，1997 年9 月，党的十五大将“依法治国”确立为治国基本方略，提出了建设中国特色社会主义法律体系的重大任务，1999 年3 月，“中华人民共和国实行依法治国、建设社会主义法治国家”的表述载入宪法。2002 年11 月，党的十六大将“社会主义民主更加完善、社会主义法制更加完备，依法治国基本方略得到全面落实”作为全面建设小康社会的重要目标。2004 年3 月，国务院制定发布了《全面推进依法行政实施纲要》。2007年10 月，党的十七大明确提出，全面落实依法治国基本方略，加快建设社会主义法治国家，对加强社会主义法治建设作出了全面部署。而党的十八大报告不仅要求“全面推进依法治国”，更强调“法治是治国理政的基本方式”。在这一大背景下，“法治思维”和“法治方式”首次被写进十八大报告，成为全党上下的共同要求。这也意味着党要依法执政、政府要依法行政，领导干部要做到宪法、法律至上。而法治思维和法治方式恰恰是我国依法治国方略理念的具体体现。

（二）提升领导干部执政能力的基本要求

在中国特色社会主义发展道路上，厉行法治已经成为全党和全国人民的共识。众所周知，法治是我们国家进行深化改革和推动发展的强有力保障和坚实支撑，应该成为我们党的基本执政方式，更应该转化为领导干部的基本执政能力。十八大报告将领导干部的基本执政能力集中概括为深化改革的能力、推动发展的能力、化解矛盾的能力和维护稳定的能力。而强化领导干部运用法治思维和法治方式正是提升这四种执政能力的基本要求和基本前提。当前我国正处在社会变革期，一方面面临着继续深化改革、推动科学发展，完善社会主义市场经济体制的迫切要求；另一方面又面临着社会矛盾凸显、利益结构失衡的客观现实。因此，未来中国社会的发展不仅需要持续稳定的改革和发展动力，更迫切需要和谐稳定的社会环境。这些都对领导干部的执政能力提出了更高的要求和更多的期待。如何有效提升深化改革的能力、推动发展的能力、化解矛盾的能力和维护稳定的能力，就需要培育和强化领导干部的法治思维和法治方式，在法治的逻辑和价值判断的指导下，在法治的框架内依法执政、依法行政，既是一种必然选择，也是一个基本要求。

（三）发挥领导干部引领示范作用的需要

我们国家的领导干部既是决策者和组织者，又是执行者和实践者。一方面领导干部以身作则带头具备和运用法治思维、法治方式，能够作出合法决策，带领本地方、本单位、本部门的工作人员规范履责，使本地方、本单位、本部门的工作顺利开展，使自己与本地方、本单位、本部门的工作人员以及本地方、本单位、本部门的法治状况形成良性互动；另一方面领导干部以身作则带头具备和运用法治思维还能发挥良好的示范作用，引领社会各界形成依法行事的共识与合力，使自己与全社会的法治状况形成良性互动。这是由于党的各级领导干部在建设社会主义法治国家、法治政府的过程中的引领和示范作用决定的。毛泽东同志曾经说过：“政治路线确定之后，干部就是决定的因素。”［4］2010 年10 月15 日国务院印发的《关于加强法治政府建设的意见》中明确规定“行政机关工作人员特别是领导干部要带头学法、遵法、守法、用法，牢固树立以依法治国、执法为民、公平正义、服务大局、党的领导为基本内容的社会主义法治理念，自觉养成依法办事的习惯，切实提高运用法治思维和法律手段解决经济社会发展中突出矛盾和问题的能力。要重视提拔使用依法行政意识强，善于用法律手段解决问题、推动发展的优秀干部”。

二、逆法治型思维和领导方式的主要表现及其危害

尽管近年来中国在依法治国方面取得了长足的进步，领导干部的法治观念和法律意识有所增强和提高，但人治思维及其领导方式在某些官员身上仍根深蒂固，逆法治型思维及领导方式即是其突出表现。

1.“特权意识”和行为。领导干部的特权意识在社会中广泛存在，“官本位”思想仍然根深蒂固。何谓特权意识？何谓特权行为？言外之意，就是某些掌握权力的领导干部逾越现行法律、规则、制度，获取或获得某些特殊利益的观念和行为。现实中，某些领导干部常常成为法律法规、规章制度、原则规则的超脱者、逾越者甚至是违反者、破坏者，成为在法律法规、规章制度、原则规则面前的特殊人群，使严肃的法律法规、规章制度、原则规则失去公信力、约束力和执行力。这是非常危险，也是为人民群众和社会广为诟病的思想和行为。

2.“法律只是手段”。突出的表现为一些领导干部在实际工作中有选择地适用法律，有利于自己的就办，不利于自己的就不执行。在某些领导干部的观念和行为中，法律仅仅是作为一种予取予求的手段而已。当需要法律法规时，就拿来当作金牌令箭，冠冕堂皇，言之凿凿；当觉得法律法规成为障碍时，就束之高阁，弃之如敝履。中共中央机关报《人民日报》在去年一篇评论中曾列举了种种带有此种色彩的官员执政陋习，诸如“谁耽误嘉禾发展一阵子，就让他难受一辈子”的雷人口号，“没有强拆就没有新中国”的怪论，用政府“红头文件”否决生效司法裁定的奇闻等等。

3.“权大于法”。往往表现为以言代法、以权压法，徇私枉法。这是中国法治建设的“老大难”问题。本来法律应当处于至高无上的地位，但在现实生活和实际运用中，总是“一把手”的批示、指示最管用。凡事只要领导发了话，有了领导的条子，就有了尚方宝剑，就能一路“绿灯”，畅通无阻。反之，如果没有领导的点头、默许、明示等，即使有法律的明文规定和授权，有明确的纪律要求，有明明白白的制度，有清清楚楚的规定，也无济于事。人们都习惯于找关系、求熟人、走后门，认人不认法，求人不求法，长此以往，社会风气必定趋于恶化。

三、构建强化领导干部法治思维与法治方式的倒逼机制

实践证明，仅仅依靠领导干部通过自觉自愿来实现以身作则带头具备和运用法治思维和法治方式是不够的，还必须强化领导干部法治思维与法治方式的倒逼机制建设，积极营造一个有利于领导干部带头具备和运用法治思维、法治方式的良好外部环境。

1.加强培训机制建设，通过开展培训弥补我国领导干部法治素质、法治能力的短板。从“法治思维”和“法治方式”的内涵来看，“法治思维”首先表现为一种法治理念，它的核心是对于依法治国、依法行政等基本理念的认同和坚守；其次表现为一种法律意识，一种有关法律规则的意识，这种意识要求坚持法律至上，坚持对法律规则的运用，坚持公平、公正、公开等法治精神和原则。“法治方式”则更多的表现为一种行为选择方式，即当领导干部在工作中面临多种解决方式、手段的选择时，能够精准判断处理方式是否符合法律规定和法治精神。

很显然，在法治成为当前治国理政方式的大背景下，运用“法治思维”、学习“法治方式”，势必成为今后一个时期对领导干部的基本要求。我们很难想象，一个平时没有法律知识、法律信仰、法治理念的领导干部，遇到问题会突然形成法治思维，按照法治方式作出正确选择。正如习近平同志在主持中共中央政治局就全面推进依法治国进行第四次集体学习时所说：“要深入开展法制宣传教育，在全社会弘扬社会主义法治精神。”［5］因此，需要通过更多的法律知识的普及、法律知识的培训来让领导干部了解法律、理解法律，逐步确立法律意识、法律信仰、法律理念，进而形成法治思维，按法治方式开展工作。为此，一要在党校、行政学院及高校举办培育和强化领导干部“法治思维”和“法治方式”的培训班。特别是各级党校、行政学院作为培养党政领导干部的主渠道和主阵地，引入和增加法治思维、法治方式培训的相关内容，强化培训效果等方面责无旁贷。二要坚持对领导干部法治思维、法治方式培训的长期、连贯和常态化。要改变以前对领导干部进行法律知识培训碎片化的现象，建立一个长期的、具有整体性的法治培训规划，包括对新入职、新调任的领导干部在内。

2.健全权力运行和监督机制，使决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调。党的十八大报告指出：“坚持用制度管权管事管人，保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权，是权力正确运行的重要保证。要确保决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调，确保国家机关按照法定权限和程序行使权力。”［6］

党的十八大报告提出的“提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力”，就是要摆脱以“人治”来解决问题的旧思维、旧方式，使得领导干部切实做到“法无明文授权即禁止”，依法行使公权力。“要加强对执法活动的监督，坚决排除对执法活动的非法干预，坚决防止和克服地方保护主义和部门保护主义，坚决惩治腐败现象，做到有权必有责、用权受监督、违法必追究。”［7］规范领导干部的权力运行和监督机制，使决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调。如对环境保护、资源利用以及对社会公共利益可能产生重大影响的决策和执行，不能仅仅由领导干部几个人或主要领导一个人“说了算”，或者搞所谓的“三拍式”（拍脑袋、拍胸脯、拍屁股）决策，应当通过座谈会、论证会、听证会等形式广泛听取社会公众和专家的意见，并向社会公众公开，防止决策失误和执行“变异”给国家利益、社会公共利益和公民权益造成重大损失。近年来，有的地方政府违反土地规划法律法规规章，违反物权法和征收补偿条例，违法征地、违法拆建，任意侵犯公众财产权和人身权，引发多起自焚、自杀等惨剧或者暴力对抗致人死亡的恶性事件；一些地方政府违反环境保护法律法规规章、大肆兴建高污染、高耗能企业，以致造成严重生态灾难事件。之所以一再出现这些问题，其根本原因，就在于某些领导干部在做决策何执行时没有依照法律法规规章规定的程序办事，缺乏有效的监督和制约，没有认真听取社会公众和专家的意见，并向社会公开，导致决策和执行缺乏法律基础和群众基础。

3.强化决策问责和纠错机制，倒逼领导干部在工作中自觉运用法治思维和法治方式。决策问责和纠错机制作为决策失误后的补救性机制，能有效防止或减少因决策失误造成的损失和负面影响。建立和完善决策问责和纠错制度，是推进决策科学化、民主化、法治化的一项重要举措，对于强化领导责任、减少决策失误、及时纠正错误决策和挽回损失，具有十分重要的意义，有利于防止决策权力的滥用，有利于推进法治政府建设。

10 年来，随着依法行政的全面推进，各级政府主动听取民意、科学决策，使重大民生问题得到较好解决，彰显了法治的进步。但现实中，随意盲目决策、追求政绩的决策、以权谋私的决策等现象不断发生，对政府形象造成严重损害，给公共资源造成巨大损失。2009 年，中办、国办出台了《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》。但在一些地方，问责制并没有真正落实到位。

为此，尽快建立健全决策问责和纠错机制，对于倒逼领导干部运用法治思维和法治方式就显得尤为必要和迫切。结合我国现行体制和工作实际，须从以下几个方面来着力：一是必须遵循一定的原则，包括问责法治原则、决策权和决策责任相统一原则、公众参与原则、问责与纠错相结合原则、责任追究与防范相结合原则等。二是不断健全质询、问责、经济责任审计、引咎辞职、罢免等制度，保证对各级领导干部的监督有力有效。三是加强政府自身建设，建立以行政首长为重点的行政问责制度。凡发生有令不行、有禁不止、行政不作为或乱作为等违法违纪行为的，按照“谁决策、谁负责”的原则，严肃追究行政首长及相关人员的责任。

4.完善考核评价机制，在领导干部绩效考核和选拔任用标准中充分体现对法治思维、运用法治方式解决问题的能力考察。2 月23 日，习近平总书记在主持中共中央政治局就全面推进依法治国进行第四次集体学习时指出：“各级领导干部要带头依法办事，带头遵守法律。各级组织部门要把能不能依法办事、遵守法律作为考察识别干部的重要条件。”［8］

党的领导干部绩效考核的目的在于了解和掌握干部的基本情况，为提拔使用、降职免职、交流轮岗、奖惩教育干部提供真实可靠的参考，因此，如果像考核GDP 和其他重要经济指标一样，把依法执政、依法行政、依法决策纳入对领导干部的考核内容，将会对强化领导干部在工作中自觉运用法治思维和法治方式产生积极影响和促进作用。

时下，一些干部在领导地方经济社会发展的过程中，对经济发展与法治建设的关系仍然存在着严重的认识误区，缺乏最基本的法治思维和法治方式，往往做出无视法治甚至践踏法治以谋求地方的经济发展的事情。据此，如果从实际出发，结合我国一贯依靠自上而下行政主导促发展的特点，按照《关于加强法治政府建设的意见》和十八大报告的要求，寻找一个可以有效推进领导干部法治思维、法治方式的动力机制。只有将“法治状况”引入领导干部绩效考核和选拔任用标准之中，并且应该占很大的分量，用一些具体量化、可操作、可测量的指标(如组织学习法律的次数，法制机构的健全情况、行政复议和诉讼案件的受理数量及裁决状况等等)来评价政府的工作和考核领导干部的工作实绩，从而形成一种领导干部的全新的考核机制，才有可能能让法治思维成为领导干部主动、自觉的惯性思维方式。

进一步完善领导干部绩效考核和评价机制，通过鼓励、奖励、晋职、晋级等形式，引导领导干部自觉运用法治思维、法治方式去思考和解决问题，重视提拔使用法治思维意识强、善于用法治方式解决问题、推动发展的优秀干部；同时按照有权就有责、滥权应担责、侵权要赔偿的要求，强化领导干部的责任意识和担当意识。对那些不依法办事的领导干部要严肃进行批评教育；对给国家利益、社会公共利益和公民权益带来重大损失，并造成严重社会影响的领导干部，要严格追究行政责任；构成犯罪的，要依法追究刑事责任。

［1］［2］［6］坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会而奋斗［N］.人民日报，2012-11-18

［3］［5］［7］［8］习近平.依法治国依法执政依法行政共同推进法治国家法治政府法治社会一体建设［N］.人民日报，2012-02-24

［4］毛泽东选集（第2 卷）［M］.北京：人民出版社，1991.526