论大部委内部权力监督

文/赵 昕（西华师范大学政治与行政学院，四川南充 637009）

自党的十七大提出大部委（大部制）改革以来，经过五年实践，党的十八大再一次将大部委改革作为行政改革之目标，这表明顶层深化行政改革之决心和基本思路。五年来，通过机构重组与整合，减少了政府部门数量，增大了各部门职责范围，因而大部委改革在解决政府机构设置过多、过细、重叠、职能交叉、协调困难等方面收到明显效果，同时在强化监督与问责、提高执行、降低行政成本等方面也做出了努力。尤其是在大部委内部，按照决策权、执行权、监督权分离原则所形成的权力监督制约体系，构成了大部委改革之亮点。但是，大部委改革这一亮点（即内部权力监督）有何特色，存在哪些问题，怎样完善？这些都是深化行政改革需要思考和解决的问题。

因此，本文着眼于大部委内部权力监督，拟阐释大部委内部权力监督的结构与范围、环节与内容，从中分析存在的问题并寻求其对策。这既是对大部委改革五年以来内部实施权力监督的一种反思，也是落实党的十八大精神，深化行政改革、防止权力腐败的一种新认知。

一、大部委内部权力监督的结构与范围

大部委内部权监督，是一个由内部权力主体构成的动态监督体系。大部委权力运行一般要经过决策、执行、反馈三个环节，因而大部委内部权力监督，在结构与范围上涵盖了决策权监督、执行权监督和反馈权监督。

（一）决策权监督

决策权是大部委核心权力，也是大部委管理功能实现的基础。决策权能否合法有效行使，直接关系到大部委活动的方向与成败。决策正确，执行才可能正确，反馈也才能有效。决策权不仅是执行权的依据，而且还是反馈权行使的基础。决策权正确行使主要体现在决策目标合理性，决策内容合法性和决策方式科学性三个方面，因此，大部委内部决策权监督，重点在于监督决策目标、内容和方式。

1.决策目标监督。主要是监督大部委掌控决策的中枢系统（即决策主体）的决策目的。决策目标监督主要体现在两个方面：一是监督决策目标提出的动因，即为何而决策，基于公益还是私益（部门利益），基于全局利益还是局部利益，为人民办好事、办实事，还是以权谋私，徇私舞弊。二是监督决策目标的可行性和效益性。为此，首先要分析决策目标是否符合实际，这关乎决策目标的可行性；其次要预测决策目标达成能否产生效益，能带来多大效益。换言之，即是计算成本与收益之间的差额，若决策成本或投入过大，而产出或收益太少，则将失去决策价值，甚至导致决策的失误。

2.决策内容监督。即是针对决策主体所要解决问题的监督。决策内容监督须从两方面考量：一是要看决策内容是否反映民情民意，是否为社会需求最重要的公共问题。若决策不能反映民情民意，所解决的又不是重要紧迫的公共问题，则决策内容就缺乏合理性；二是要看决策内容是否具有适法性，是否在执政党和国家政策规定范围内。若背离这些，就会导致决策权滥用，造成对公益的侵害。

3.决策方式监督。这是对决策主体怎样决策而进行的监督。决策方式的科学性是决策正确性的技术和制度保障。决策方式监督要在从制度上保障领导者按照现代决策方式和程序进行决策，促使领导者尊重科学、发挥专家在决策中的作用。

（二）执行权监督

执行权是将决策方案付诸实施，达成决策目标的一项重要权力。执行是大部委最实际、最经常、最具体的活动，需要一定人力、物力、财力的投入，它不仅关系决策实现，而且关系行政效益。因此，大部委内部执行权监督在整个权力监督结构中占有重要地位。大部委内部执行权监督主要体现在以下几个方面：

1.执行权监督旨在保证决策内容落实与目标达成，因此，在宏观上的着力点在于促使执行主体对决策的理解和重视，在微观上的着力点则在于执行环节监督。具体而言，执行前的准备阶段在于促使执行主体做好法律文件、组织机构、思想动员、物质技术等方面的工作；执行的实施阶段在于执行主体准确把握决策精神，熟悉决策内容，严格遵循决策的有关规则程序，督促执行主体在组织、指挥、沟通、协调和控制等方面做好工作，以此保证决策内容落实与目标实现。

2.执行权监督须结合执行环境考察执行效果。执行总是在一定环境中的执行，大部委内部环境与外部环境都对执行构成重要的影响。而各项决策所面临的执行环境不尽相同，执行效果也会出现差异性。即使为同一决策，不同机构实施起来也存在执行效果的差别。因此，内部监督主体须适时结合执行主体的具体情况，灵活地实施监督。当然，防止执行监督中的急躁与主观武断判断是十分重要的。我们认为，能否按决策主体意图实施并符合实际，能否带来执行效益，促进公共问题的解决，这应当是执行合理性判断的标准之一。

3.监督执行权须将执行过程与执行效果结合起来。监督执行旨在保证执行取得良好效果。在一般情况下，执行状况与执行效果成正比，执行过程得力执行效果则好，二者构成因果关系。但是，执行过程“非理性”的因素较多，其中利益关系是影响执行效果的主要因素。基于利益考量的执行，可能作出损害全局利益或影响其他执行主体的执行行为；基于本系统利益的行政执行，则可能采取上有规则、下有对策，欺上瞒下、弄虚作假、谎报政绩等行为，从而掩盖执行过程与执行效果的反差。因此，只重视执行过程监督而不重视执行效果监督，反之只重视执行效果监督而不重视执行过程监督，都是不可取的。

（三）反馈权监督

大部委内部的反馈是一项重要而不可或缺的活动，也是大部委内部权力监督的组成部分。它主要体现在决策与执行的过程中，并为决策与执行的顺利实现，以及新一轮的决策与执行起着至关重要的作用。反馈权监督范围主要表现在以下三个方面：

1.反馈质量监督。反馈主要是对执行真实、客观、迅速的信息传递，既不能操之过急，又不能拖拉，更不能掺杂个人偏见、歪曲事实反映情况，因而防止反馈误导是反馈质量监督的重心。对因反馈造成严重误导的情节须查处并追究责任。

2.反馈内容监督。反馈内容是围绕决策与执行的各种信息广泛收集、加工与传递，因此，反馈内容监督重点在涉及决策对象信息，包括公众的各类意见的收集、加工与传递过程中，一定要真实、及时地反馈给决策中枢系统。

3.反馈过程监督。反馈是动态的行为过程，既包括决策反馈，又包括执行反馈，反馈过程监督也主要体现在这两个方面。但是，决策失误较之执行不力所造成的损失要大，因此，反馈过程监督更要重视决策信息的反馈。当然，这不是说执行信息反馈就可以轻视。

二、大部委内部权力监督的环节与内容

大部委权力运作环节包括权力的分配、过程与结果，因而大部委内部权力监督在环节与内容上涵盖了权力分配监督、权力过程监督与权力结果监督。

（一）权力分配监督

大部委作为政府处理公共事务的综合职能部门，面对庞杂的公共事务在内部必须将职责分配给各类和不同层次的机构来承担。因此，大部委建构首先要解决内部权力分配问题。权力分配是权力运行的基础，权力分配是否合理、科学，直接关系到权力运行结果。权力分配要受主客观多重因素的影响，权力分配监督须体现适法性与合理性。适法性是权力分配的基本准则，也是权力运行的保证，它要求依照宪法与组织法的规定和程序分配权力。依法分配的权力不仅具有权威性，而且更为权力客体认可与接纳；合理性则在于从整合职能目标出发，按照明确的目标层次进行分配，而不可随心所欲。同时，还必须以事务为基础，兼顾层次与功能两种因素，过大或过小都为权力分配所忌。

在具体操作时，须对每个层次、每类机构权力的限度和深度都作出明确规定。权力限度（权限）划分要注意上级权力主体的控制能力和下级权力主体的承受能力，以及权力客体范围等。权力深度（权能）划分要考虑权力内容以及职能目标的对应性。不仅如此，还须做到职位与职权相统一，职权与职责相一致。有职无权或权大于职，有权无责或有责无权等现象是必须预防的。特别值得注意的是，权力分配过程中要明确权力主体所应承担的责任，并以规范形式体现出来，这样，既可增强责任，又利于问责，这对于防范权力滥用，可谓意义重大。同时还应当注意与经济或资产管理相联系的权力配置，诸如项目或计划审批、银行借贷、财政拨款、进出审批、关税税额决定、土地批租、证券发行、市场管理、税收、财会、出纳等；与检查监督或行政司法相联系的权力，如检查、监督、立案、调解、审批、裁判等；与人事行政相联系的权力，如推荐或选拔、任免、考核、奖惩等，这些权力容易扩张而导致腐败。所以，在分配时既不要过于分散，也不要过于集中，而应将其限制在最小限度内，并制定严格规范。而规范的制定也要随职权的大小由弱到强逐渐加重，使权力主体在拥有职权的同时明确其职责，从而将权力行为置于规范的严格控制中。

（二）权力过程监督

大部委内部权力过程是权力主体通过强制性与非强制性的手段作用于权力客体，以实现权力目标的过程。实际上是权力主体与客体（包括内部与外部权力客体，外部权力客体主要是社会）互动的过程。权力主体要影响内外客体，同时也要受内外客体的认同与制约。客体认同状况由多种因素决定，其中包括客体意愿能否通过参与管道发生反射作用，以及外部客体即个体或组织能否正常参与行政活动、认同公共政策等。若能满足这些条件则客体的认同程度就高，否则就低。客体认同度是权力过程能否达成目标的表佂。权力目标实现是一个综合性指标系数，它不仅反映大部委的效率，而且也反映大部委能力，二者整合实际上是大部委效能的体现。权力过程监督在于保证权力沿着预先设定的轨道顺向运行，以避免逆向或越轨运行，从而有效达成权力目标。简言之，就是从根本上防止权力滥用。因此，增强大部委效能，须以客体认同程度提升为出发点，其路径选择在于从公开、参与、反馈、协调等方面建构制度。

（三）权力结果监督

大部委权力结果不仅反映大部委权力强度及运行状况，而且也是检验大部委权力目标实现的途径。大部委权力结果监督旨在对权力行使违背公益目标，侵犯或损害权力客体，尤其是对受害者权益给予补救、对权力主体的责任追究。简言之，即行政救济与行政问责。若大部委权力结果背离公益目标，侵犯或损害权力客体的合法权益，就须承担相应的行政法律责任。权力结果监督就在于追究大部委机构及其公务员的行政法律责任。这种责任追究依据是宪法、法律、法规，由有权主体予以确认并实施。大部委实行首长责任制，首长对部委各机构及其公务员的行为后果承担政治责任、行政责任。全面推行首长问责制，是大部委改革的重要举措，也是一大特征。

三、大部委内部权力监督的问题与对策

从本质上说，权力监督功能在于规避权力负效应，因此，大部委内部权力监督是否能有效规避权力的负效应，是考量大部委改革成功与否的一个重要方面。不可否认，大部委内部权力监督在结构与范围、环节与内容上还存在着一定问题，而这些问题只有在深化行政改革的过程中，通过完善大部委制度才能予以解决。

目前，大部委内部权力监督存在的问题主要体现在以下方面：

首先，部门利益关系影响大部委内部权力监督。权力部门化，部门利益化，利益集团化是导致权力运行成本高、效率低的重要因素。基于此，大部委改革是将分散的部门利益积聚为集中的部门利益，还是将分散的部门利益整合为层次更高的公共利益。这是对大部委权力分配的一大考验。如果大部委改革只是将分散的部门积聚为集中的部门利益，则滥用公权力满足部门利益的机率危害性也就愈大。因此，部门利益博弈之关键是能否整合公共利益。即便大部委改革注意解决这一问题，但是，大部委的综合性决定了内部机构间也存在利益博弈，这无疑在技术上增大了决策权、执行权、反馈权的监督难度。

其次，大部委内部权力监督依据模糊，监督主体不明晰。大部委内部因监督依据模糊，监督主体不明晰，而在监督的结构体系与内容范围中出现了某些难以把握的地方。诸如大部委决策权究竟依据何监督，该由谁监督，这在大部委权力配置中不甚明确，一般都笼统规定为上级监督，也意味只有上级能对大部委内部权力实行监督，而在监督的环节与内容方面如何操作则没有具体规定，这难免出现该监督的没有监督，不该监督的却监督了的情形。

其三，大部委内部权力监督重适应、轻均衡，影响监督整体性效应。大部委内部权力运行是一个循环往复的过程，要保证权力合法有效运行，在结构上需要对决策权、执行权、反馈权实行监督，在环节上需要对权力分配、权力过程和权力结果实行监督。行政首长负责制与领导艺术的倾向性，决定了大部委内部权力监督要适应行政首长的领导风格，这难避免在权力监督的结构与范围、环节与内容等方面表现出非均衡。如，某些时候强调执行监督而忽视决策权监督、反馈权监督，某些时候重视权力结果监督而忽视权力分配监督、权力过程监督。这自然会影响权力监督的整体效果。当然，我们并不否定权力监督有重心或侧重点，诸如对一些掌控资源或项目审批的大部委，若在权力分配监督方面有所忽视，则将增大权力过程监督、权力结果监督的难度，甚至留下隐患。

综观大部委内部权力监督存在的上述问题，我们认为在深化行政改革中应从以下几个方面予以解决。

第一，明确大部委内部权力监督依据，厘清监督主体及职责。宪法、法律、法规以及执政党政策是大部委权力监督的基本依据，以此厘清部委内部监督主体与职责。就权力监督结构而言，在决策阶段，因决策覆盖一定范围的民情、民意，并针对一定地域实际情况制定政策，所以决策权监督的主体包括该级政府所有的专门监督与一般监督机关以及上级政府部门；在执行阶段，除了按基本依据实施监督之外，主要还是依据决策目标、内容和决策规定等，因此，执行权监督的主体应当包括决策者及执行对象；反馈阶段除了按照基本依据实施监督之外，还要依据执行效果与决策的作用对象，因此，反馈权监督的主体应当包括决策者、执行者及相应的作用对象。就权力监督环节而言，由于宪法、组织法和其他法律、法规赋予了国家权力机关、上级行政机关的监督权，这些监督主体可以自主地按照基本依据实施权力分配监督，以保证权力分配的合理性，从而为权力运行奠定良好的基础；权力结果监督则视情况而论，除了按照基本依据外，还有直接具体的法律依据，诸如《行政复议法》《行政诉讼法》、《国家赔偿法》和《刑法》等，因此，权力结果监督的主体包括国家权力机关和司法机关以及公民、法人或其他组织。

第二，加强大部委内部权力监督的制度建设，实现监督常态化、专门化。大部委职能属性决定其运作的程式化与技术化，囿于专业性、技术性而对监督的客观排斥，容易使大部委权力监督走过场或流于形式。因此，强化大部委内部权力监督的制度建设，实现监督常态化、专门化至关重要。为此，一是从法制上保证大部委内部监督的相对独立性和监督的权威性，任何权力主体都不能随意剥夺、干涉和阻挠监督权的行使，情节严重者将受到查处；二是严格按大部委改革规则即决策权、执行权、监督权分离，大部委内部依法设立专门监督机构和人员，并且有主管专司监察的行政首长，从而实现大部委内部权力监督常态化、专业化；三是监督主体的行为选择应当适应大部委职能运作程式化与技术化这一特点，增大在运作程式中的监督量，并防止技术操作中的监督缺失；四是强化监督责任意识，使权力监督与监督责任并存，对错监、漏监或不敢监、不想监的监督主体，应当依法予以惩处。

第三，切割监督者与被监督者的利益联系。人性对利益的贪念是影响权力监督的因素，大部委内部权力监督也要规避利益贪念可能对监督带来的负面影响。意识教化固然对规避利益贪念有着重要的作用，但是，意识教化毕竟还是一种软规制、软约束，不能从根本上解决权力监督问题，更为重要的还在于从硬规制、硬约束上构建制度。然而，这种制度的生成根基在于切割监督者与被监督者的利益联系。因此，切割监督主体与经济、人事的直接联系，应成为大部委内部权力监督制度生成的准则。大部委内部实施决策、执行、反馈权力监督时，监督者一般不受经济利益、人事安排的影响，但是在出现部门利益保护情形时，监督者能否对纵容包庇违法、不合理的行为进行有效处置，监督者能否对内部掌控经济、人事权者实施有效监督，在很大程度上都取决于与之的关系。因此，冲破保护主义或解决不敢监督的问题，关键在于切割监督者与被监督者之间的经济、人事联系。至少可以从下三个方面考虑：一是在大部委年度总支出的预算中划定监督活动的资金标准，从而使内部监督主体不依赖权力主体和下级部门就可以得到自己的活动经费；二是在大部委内部推行严格考核制度和晋升制度，使监督人员也能体现公正、公平、绩优的晋升；三是在大部委内部维持监督机构和监督人员的地位稳定性，无过错不受降职、免职的处分，变动工作须佂得监督主管机关同意。

第四，实现大部委内部权力监督的综合性。监督从本质上说是一种行为控制，但是它比控制富有更深刻的内涵。从管理科学的控制原理看，监督涵盖了事前监督、事中监督和事后监督，因此，大部委内部权力监督是一种全方位的监督。既要监督大部委内部权力分配，又要监督大部委内部权力过程和权力结果，既要监督决策权、执行权，又要监督反馈权；既要监督权力的有效性，又要监督权力的合理性；既要重视权力监督过程中的各种心理诱因，又要注意分析权力监督中的环境因素。舍此，就不能保证大部委内部权力监督的有效性。

［1］［美］尼古拉斯·亨利﹒项龙 译：公共行政学［M］﹒华夏出版社，2002﹒

［2］［澳］欧文·E·休斯﹒彭和平 译：公共管理导论［M］﹒中国人民大学出版社，2001﹒

［3］［美］詹姆斯·W·费斯勒、唐纳德·F·凯特尔﹒陈振明 译﹒行政过程的政治——公共行政学新论［M］﹒中国人民大学出版社，2002﹒

［4］张金马.公共政策分析：概念、过程、方法［M］﹒人民出版社，2004﹒

［5］赵永行.行政与行政权及其规制机制研究［M］﹒四川人民出版社，2002﹒