资产社会政策与农村贫困治理

文/刘振杰（河南省社会科学院，河南郑州 450002）

贫困是一种与人类发展进程相伴而生的社会现象，人类社会的历史在某种意义上就是一部与贫困不断抗争的历史。无论是福利资本主义国家还是社会主义国家，贫困都是不容回避的重大问题。党的十七大报告指出，要提高低收入者收入、扶贫标准和最低工资标准，让更多群众拥有财产性收入，更好地保障民生和改善民生。十七届三中全会提出的农村改革发展的基本目标，其中之一便是到2020年基本消除绝对贫困现象。党的十八大提出，要加大对革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区的扶持力度，深入推进集中连片特困地区的扶贫攻坚工作。由此来看，认真研究和解决我国农村的贫困问题具有重要的时代意义。

一、关于贫困及致贫成因的界定

1.早期的贫困定义。早在1901年，英国的企业家、管理学家、行为科学的先驱者之一朗特里为贫困下的定义是：“一个家庭在一定时期内的总收入不能够维持体能所需要的最低水平的生活必需品，那么该家庭就处于贫穷状态。”朗特里还最早提出了影响深远的绝对贫困与相对贫困的概念。《牛津简明社会学词典》把贫困解读为一种缺乏资源的状况，通常是缺乏物质资源，但有时也指缺乏文化资源。国家统计局课题组（1993年）给出的贫困概念，是指物质生活困难，缺乏某些必要的生活资料和服务，达不到社会可接受的最低标准，生活处于一种持续的困难境地，且仅靠贫困者本人的努力短时间内难以摆脱。按照收入状况界定，社会成员可分为六大类：极贫者、赤贫者、贫困者、脆弱者、正常者和富裕者。

2.关于贫困致因的几种观点。关于致贫成因，代表观点有“文化致因论”、“能力贫困论”、“功能贫困论”、“代际传递论”等。舒尔茨的“穷人的经济学”、吉登斯的社会投资型国家建构理论，都分析了“经济、社会和制度的内在依赖性”；纳克斯的“贫困恶性循环”理论、纳尔逊的“低水平均衡陷阱”理论、莱宾斯坦的“临界最小努力”以及缪尔达尔的“循环积累因果关系”理论等则从不同角度揭示了资本不足与贫困恶性循环的关系。当前，较有影响的有关贫困的论断可归结为如下几个：

（1）经济自由论。自由是人类永恒的理想，自由是发展的首要目的，是促进发展必不可少的重要手段，发展则是对自由的拓展。阿马蒂亚·森认为，以人为中心，最高的价值标准就是自由。人类最基本的自由包括免于饥寒、营养不良、病痛、早亡等，其次便是接受教育、异地迁徙、社会参与等。

经济自由是一切自由的基础，经济贫困束缚了人们的社会政治自由。对于那些缺乏经济支撑的穷人及其家庭来讲，自由是一种奢望，更不用说精神文化的享乐。经济不自由带来的后果必然是遭受饥寒、病痛与死亡，必然是因为愚昧、无知、落后而时时处处遭受约束与禁锢。比如，当一个家庭适龄孩子需要接受教育，但由于无力支付教育费用而只能眼睁睁地遭受教育制度的排斥，而延续愚昧、无知、贫穷的生活状态。当家庭成员罹患疾病需要救治，但由于医疗费用的缺失，只能承受病痛折磨。当发展生产、投资经营需要资金，但由于缺乏前期成本，只能困坐愁城，等等。由于贫穷我们变得不自由，又由于不自由我们只好延续贫穷。

（2）人力资本低下论。新自由主义者、英国政治思想家、经济学家霍布森对贫困成因进行了分析，他认为贫困大多是由于个人的无效率造成的。这些人对什么都无所谓、没接受训练、意志薄弱、无能、不节俭等，使得他们无法得到公平的机会。我们认为，虽然一个人的贫穷不能简单地归结为个人或者社会的原因，但总体上讲，应该是个人原因多于社会原因、内因多于外因。因为社会大体上是公正的，它给予每个人各种各样的机会和路径选择，在这种情况下，就要看每一个体能否充分合理地进行把握和运用。对于那些成功人士，与其说是机遇好不如说是把握得好。当然，政府所要做的，就是给予每个人的机会和资源更加公平合理，使资源合理有效配置，形成有效的产业链。比如通过教育培训可以获得更多、更好的就业机会，因为摆脱贫穷、提高生存能力最好的办法就是接受教育和专业技能培训，增加贫困者的自由生存能力，增加他们的免疫力；而不是通过款物一味地给予救济，培养他们的惰性、依赖性。这说明，在社会保障制度中，要尽可能为个人责任的发挥留下空间。

（3）政策失当论。阿马蒂亚·森认为，贫困的原因不是因为财富的缺乏，更多的是由于财富分配和控制方面的不平等造成的。森还认为，贫穷不仅是指收入低下，更主要是指可行能力短缺。英国经济学家彼得·汤森把贫困看成资源分配不均所导致的一种相对剥夺状态。由此来看，贫穷的产生并不是由于缺钱，而是由于缺乏增加收入的能力、途径以及制度安排。有着“穷人的银行家”美誉的孟加拉国经济学家穆罕默德·尤努斯则认为：贫困是制度失败的结果；通过调整制度设计给穷人提供相对平等的机会，他们同样会创造出一个没有贫困的世界。分析我国农村贫困的致因，除了自然、历史及经济因素外，在社会政策偏差等方面也存在着使贫困者难以脱离困境的因素。张新文认为，长期以来，我国贫困问题产生的根源在于政策失当。不合理的社会政策制约了贫困农民的发展。这其中固然有本身缺乏知识和技能等内因，但诸多社会外因都对贫困产生了重要影响，这些外因主要包括医疗缺乏、保障不足、社会排斥等。（张新文，2011）

（4）权力缺失论。贫困不仅仅是一个经济问题，同时也是一个政治、生态及文化连带综合问题。（蒂莫西·M·马奥尼，2005）如果从政治学角度来考察，贫困则被认为是权利的缺失或者被剥夺。农民政治权利的缺失是导致农村贫困的一个重要因素（张英洪，2007）。目前中国治理贫困的重点还是局限于解决物质和能力不足，而忽视了权利的贫困（洪朝辉，2002）。不过，无论是绝对贫困还是相对贫困，无论是出于资源充足还是权利平等，传统的对贫困概念的界定都是收入过少，而从资产建设的角度来定义贫困的尚为数不多。

（5）影响家庭生活水平的主要因素。家庭成员数量多少、年龄高低、受教育程度、抚养比等参数都会对家庭的贫困状况产生很大的影响。抚养比：主要是指年龄小于15岁、大于65岁的家庭成员占比。检验得知，家庭成员的年龄状况对于该家庭的贫困发生率影响较大，抚养比每提高一个百分点，分别使城乡家庭贫困发生的概率增加23%和22%。

年龄结构：该系数对家庭的贫困影响程度与抚养比有些类似。城乡家庭的平均年龄越大，发生贫困的概率也越大。儿童和老人较多的家庭极易陷入贫困。通过生命周期效应以及家庭成员年龄构成而对贫困产生影响，平均年龄较小的家庭由于扶养儿童的成本越来越高而影响家庭的资产积累；平均年龄很大的家庭虽然可能会有一定的资产积累，但其收入会大幅下降，用于养老、医疗等方面的支出却明显上升，这无疑容易导致家庭陷入贫困状态。

家庭规模：无论城市还是农村，家庭规模越大，贫困发生的概率也就越大。研究显示，每增加一个成员，将使城乡家庭贫困发生的概率分别增加5.1%和3.96%。这也是当前家庭越来越小型化、年轻家庭生育需求日益下降的原因之一。

教育程度：家庭成员平均受教育程度越高，则贫困发生率会随之降低。（如表1）平均受教育程度每提高1个百分点，城乡家庭贫困发生的概率将分别降低4.2%和5.8%。而且，农村居民对人力资本的投资在减缓贫困方面的效果要高于城市。

二、当前我国的贫困状况

作为一个世界性难题，贫困问题象顽疾一样紧紧缠绕着我国发展的脚步。我国地形复杂，自然灾害的发生十分频繁，干旱、洪涝、风雹、病虫害、霜冻、地震、泥石流等灾害常有侵袭。自然灾害的频繁发生导致我国贫困人口十分庞大，贫困程度十分深重。返贫率较高，且贫困的顽固性、潜藏性、持久性一直影响着居民脱贫致富。

1.贫困人口数量庞大。按照国际标准计算，中国贫困人口数仅次于印度在国际上排名第二。截止到2009年底，中国贫穷人口总数为12000万人，占全国人数的0.9%，其中农村贫困人口占中国贫困人口的90%以上，农村贫困成为当代中国一个严峻的现实问题。而且，中国老年贫困人口数量十分庞大，已经超过1800万人，老年贫困发生率超过10%。如何在快速老龄化的情况下完善老年保障体系、缓解老年贫困是当前政府要解决的一个重点问题。根据世界银行确定的日均消费1美元的标准计算，中国目前还有1.5亿农村人口生活在贫困线以下。2012年初，中央政府决定大幅度提高贫困标准，将农村居民人均年收入2300元作为新的扶贫标准，这个标准比2010年的1274元的标准提高了92%，比改革开放初期的100元更是增加了230倍。（如图1）本次提标之后，已经十分接近国际上使用多年的日均消费1.25美元的国际标准，其结果是我国符合标准的贫困人口增加了4倍，近1亿多农村贫困人口受惠于该项制度。

表1 不同文化程度对农村贫困的影响（数据来源于国家统计局相关资料）

2.农村社会保障的减贫效果有待提升。近些年，虽然各级政府财政转移支付力度不断加大，农村社会保障体系逐步建立起来，但新农合、新农保等这些保障措施对农村居民的减贫效果十分有限，甚至是微乎其微的。如有效果，也仅仅体现在那些遭遇重大疾患的个人及其家庭身上，因为他们可以由此得到数目可观的经济补偿。对于大部分农村家庭来讲，每月几十元钱的养老金完全可以忽略不计。不管是农村还是城市，疾病仍然是贫穷的重要致因。虽然全民医保基本上做到了制度全覆盖，但由于制度设定的不尽合理，人们的医疗负担并没有明显减低。尤其是对于常规的医疗行为，医疗保险所起的作用可以微乎其微，除非得了大病、重病，医疗保险才能发挥一定的缓解作用。调查显示，当前新农合对于农村居民的减贫效应仅为1%左右，可以这样认为，100个贫困家庭，大约只有1个家庭能够因为发生重大疾病之后获得了医疗保险数量可观的补贴而不至于陷入困境。同等情况出现在城市的几率要远远高于农村，可以达到20%。因此说，当前医疗保险对于贫困尤其是农村贫困的减缓作用并没有预期的那么明显。而且，作为介于公益与市场两者之间的准公共产品，在实际运行中往往会更多地倾向于市场而演变成为准市场化产品。这样，不仅患者的负担没有减轻，国家的医疗资源由于疏于节制也造成极大浪费。

3.反贫困已经进入攻坚阶段。诸多迹象表明，我国已进入贫困治理的后攻坚时期。世界银行研究得出结论，当一个国家或地区的贫困发生率降低到10%左右的水平时，将进入攻坚克难阶段。此时，扶贫的成本也会大大提高，减贫效果会逐步降低，这也是经济学上所称的“边际效应递减规律”。为此，2011年5月颁布的《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》指出：“鼓励和帮助有劳动能力的扶贫对象通过自身努力摆脱贫困”，“更加注重增强扶贫对象自我发展能力，增强贫困地区发展内生动力。”这说明，传统的单纯救济式扶贫办法有待调整，发展型、内涵式的扶贫方式亟待推广实施。

图1 改革开放以来中国扶贫标准变化情况（根据历年数据整理）

4.失地农民的贫困问题不可忽视。由于我国征地制度还有待进一步改革完善，征地居民社会保障制度建设相对滞后。目前，我国有8300多万征地居民，且每年以400万左右的速度在增加。一些政府部门及开发商为了减少麻烦，仍然采取最简单的单纯经济补偿的办法，来解决棘手的征地拆迁安置问题，其所带来的最大问题就是被征地群众的后续养老、医疗及后续生计问题。不少征地居民已经处于困境状态，并成为影响我国社会稳定的庞大群体。在一些资源环境承载力低下、生态环境十分脆弱的地区，当地政府借口扶贫开发、旅游富民，结果不但没有让当地百姓从中获益，反而使生态环境遭到严重破坏，加剧了当地百姓的贫困程度。

5.残疾的发生亦为贫困的重要致因。调查显示，无论是城镇还是农村残疾人家庭，其年均收入均低于正常家庭50~70%不等。许多残疾人家庭平均月收入不足200元，其中多重残疾人家庭几乎没有任何经济来源，生活最为困难。重度残疾人多数生活不能自理，甚至无法移动身体。这部分人虽已大部分纳入低保，但由于生活支出成本高，需要他人进行护理和生活照顾等，因此家庭负担很重。

三、当前我国的反贫战略及反贫工作中存在的问题

由于市场机制的缺陷性和市场竞争的残酷性，社会中总有一部分人会成为脆弱群体。从促进社会进步和稳定发展的大局出发，有必要建立一种社会保护机制，帮助这部分群体摆脱困境。（卢自华，2007）缓解乃至消除贫困尤其是中西部农村地区的贫困，实现城乡统筹协调发展是中国政府的长期奋斗目标。有鉴于此，保护弱者，消除贫困，理所当然地也就成为我国社会保障制度的重要担当。

在当今社会经济快速发展的同时，各级政府及社会各界从未放弃与贫困的斗争，一直没有放松各种形式的贫困治理活动。比如在1986～1993年：将贫困治理列入国民经济发展规划，进行大规模的扶贫开发，特困地区、“三西”地区移民陆续开展。1994～2000年：出台《国家八七扶贫攻坚计划》，开展直接面向农户的反贫困行动，加强教育和卫生事业援助。1995年：世界银行西南扶贫项目开始实施。2000年8月，西部开发助学工程拉开帷幕。2006年10月，雨露计划（阳光工程）希望工程、光彩事业、文化扶贫、母亲水窖等社会性扶贫活动全面启动。《农村扶贫开发纲要(2001—2010年)》以整村推进、劳动力转移培训、产业化扶贫和自愿性移民作为主要的扶贫策略。

经过建国以来60多年的不懈努力，我国反贫困事业取得了巨大成就，贫困人口大幅减少，贫困程度明显减低。农村贫困人口规模从2000年底的9423万减少到2009年的3597万，贫困发生率从10.2%下降到3.8%，使数亿中国人摆脱了贫困，为全球反贫困事业作出了重要贡献。世界银行公布的数据表明，过去30年里，中国对世界减贫事业的贡献率达70%。

不过，考察发现，我国的扶贫措施更多的是一种在经济制度上的扶贫干预，有些甚至还带有一定的政治色彩。而当扶贫者出于政绩考虑时，扶贫工程往往只注重“输血”而不注重“造血”，注重当前效益，忽略可持续效果，这就难免出现高调炫富与比穷并存的非常态现象。

1.最低生活保障制度需要适当调整。在当前比较典型的城乡救助制度中，最具有代表性的就是居民低保制度。该制度的设计仍是一种基于收入补贴的反贫困政策。该制度对收入低于最低标准的家庭给予一定的现金补贴，虽然能够暂时缓解贫困，但导致贫困的本源性因素却不能消除，只能维持受助者最起码的生活水平而并不能使他们脱贫，因此不仅不能解救穷人，反而促进了贫困的再生产。而且这类制度的成本（包括经济成本和机会成本）也是很高的，往往会耗费大量的人财物力。随着低保制度含金量的与日俱增，使得低保资格比低保金本身更重要，于是逐渐使这部分人产生了“福利依赖”，甚至会以能够享受到低保救济为荣。而另外一部分处于低保标准边缘的人员受到刺激之后，会千方百计地要求进入低保行列。许多实证研究表明：我国近年来快速增长的低保对象中，增量主要是有劳动能力的救助对象及其家庭成员，一些城市中这部分对象的数量已经占低保对象总数的95%。这种政策的负激励性弱化甚至压制了低保享受者的能动性、积极性和创造性。因为按月从政府那里领取救济金的人，不愿意从头自雇谋生做起。许多人认为自雇以后将要损失应得的救济金，谋生的风险太大。

早在中国建立城市低保制度之初，澳大利亚的彼得·桑德斯教授就前瞻性地提出了中国的低保制度所具有的三个先致性缺陷：不能真正帮助救助对象脱贫；需要较高的人工操作管理成本；容易遭受来自各个方面尤其是非穷人以及临界穷人的抱怨。由此来看，将几千万城乡低收入群体庇护在低保制度之下，仅仅是权宜之计，绝对不是社会福利的最终目的。因为他们中至少有一半人是有劳动能力的。因此说目前的低保制度在保障水平、覆盖范围及推进幅度方面都应当逐步趋缓，同时要积极寻求替代措施。

对此，我们可以设想，在低保制度的基本水平下，辅之以能力培养，再加上个人资产账户等这些综合措施同时使用，将能够促进贫困者尽快脱贫致富。我们权且称之为“救助＋个人资产账户”型的脱贫措施，这样既保住了底线，又有利于受助者得到发展。

2.缺乏激励的扶贫措施容易助长依赖思想。长期的“输血”式扶贫不但没有提高贫困人口的“造血”能力，反而助长了他们的等、靠、要思想，所提供的款物救助充其量只能是镇定剂而非治病良药，带来的只有依赖而非自立。许多已经脱贫、被摘掉贫困帽子的地区打心眼里高兴不起来，就像断奶的孩子一样难以适应新的生存方式。从小处着眼，在现实生活中，也确有一部分人，由于多种原因而失去工作，他们便理直气壮地以此为借口向政府讨要救济。事实上救济金不但剥夺了他们干事创业的动力，同时也剥夺了他们的自尊，为他们贴上了贫困的标签。从宏观来看，一个地区、一个县为了得到贫困县的帽子，千方百计往“贫困群体”里面挤，一旦进去就不愿再出来。而且，国家在这方面的退出机制也有缺陷，比如国家级贫困县的核定名单是2001年确定的，到了2012年3月份才得以调整，长达11年时间各地情况会发生多么大的变化。这种情况不但会造成严重的资源分配不公，还会诱发这些地区的“贫困依赖”，甚至还会出现“高调炫穷”的怪事。长此以往，福利制度的刚性对国家财政造成的负担越来越严重。单纯依赖外界救助的话，即使我们的政府会有这种能力，但却不利于穷人本身的进步。因为虽然表面上可能会显得富有，但内心依然是空洞的、贫穷的。如果没有思想观念的进步，以及在先进的思想观念引导下的制度进步，哪怕多么繁华光鲜的地方，也只是表象和浮华而难以持久。如果我们不能凭借先进的理念、科学的思路设计出一套方法，让我们的庞大繁杂的社会福利制度自我延续、更新、升级，仅靠长期制度外输血，那么无论多么富足的财政最后都会被压垮。而适当调整扶贫策略，完善退出机制，通过发展生产，提高贫困地区自我积累与自我发展能力，提升其正能量，则是贫困地区摆脱贫困的根本出路，也是扶贫工作要长期坚持的基本方针。

3.现行制度不利于增强穷人脱贫能力。传统理论一般会认为贫困是由于收入不足。基于这种认识，政府总是把发展经济作为缓解贫困的主要策略。以收入为本的救助制度设计的初衷是维持贫困居民的基本生活，缺乏发展性功能，所提供的现金、产品和服务都是以满足人们尤其是穷人的最低消费或者基本消费为目的，这都是典型的“救急不救穷”传统思维的延续。而且，长期以来，作为消费的基础来源，收入一直是测量贫困的重要指标，比如“恩格尔系数法”、日均一美元法、“菜篮子法”、“收入比较法”等，并以此为据来制定各项反贫困措施。

“高经济增长、低社会福利”的发展之路虽然带来了暂时的经济腾飞，但由此带来的中低端贫困阶层的大量存在最终还是要拖累经济健康、持续发展的后腿。多年来，虽然我国的扶贫政策做了多次调整，但始终摆脱不了就经济谈贫困、就贫困谈经济的思维定式。其结果是：经济的快速增长并没有完全改变我国农村贫困人口数量庞大、贫困代际恶性循环的局面；绝对贫困虽有所缓和，但相对贫困明显加剧，尤其是贫困代际恶性循环及“穷二代”现象较为普遍；大规模的扶贫之后，农村地区的贫富差距非但没有缩小反而在加大。由于贫困者所拥有的资源很少，且需求是无止境的，一味地款物救济也就强化了贫困的社会基础，形成了贫困的循环与传递，最终导致福利依赖。要打破这种困局，就要转变救助思路，由消极救助转变为积极救助，在实施款物救助的同时，提升受助者自身脱贫能力，尽快回归主流社会。

4.现行救助体制很容易滋生腐败。在市场经济比较活跃的地方，虽然市场使个人得到解放，使人们得以自由地做出个人的选择，但最大的缺憾是，市场总使情况偏向有权势的人，公共资源总是集中于少数人手中。对于一些由政府提供的免费物品，在从政府派发到穷人手里的过程中，有权势的人们排成队去利用这个分配制度，在到达穷人手里时，已经微乎其微了。现实生活中，大部分税收只是为了官僚机构各项支出买单，而能够流进穷人手里的却很少，而且大多数官僚机构没有什么激励机制能够驱使它们提高效率。境外的援助项目又制造出大量的官僚机构，它们很快就变得腐败、低效和亏损累累。在财产调查、救济款物发放的过程中也会导致滥用职权、挪用扶贫资金、夸大虚报扶贫成绩，甚至贪污腐败等现象层出不穷，这些问题的存在严重影响到贫困治理的效果。

5.救助政策瞄准度不够导致扶贫效果并不明显。好的政策也是一种资产。当前，我国农村贫困问题产生的根源主要在于政策失当。收入差距持续拉大，贫困群体规模不降反升，其直接动因也是缺乏资产的公平合理配置。能否进行资产积累，主要取决于社会政策所导致的个人身份、地位、就业及收入等综合因素。由于潜在的制度缺陷，普通民众尤其是边缘群体总是有意无意地被排斥在资产积累的大门之外，即使是《八七扶贫攻坚计划》这样的开发式扶贫项目也轻易地将那些老弱病残等绝对脆弱人口遗漏在外。这些扶贫方式基本上以整村推进、劳动转移培训、产业化项目带动为主，有针对性的瞄准度明显不够。而且，这些所谓的开发式扶贫的前提条件之一便是要求扶贫对象必须有一定的劳动能力，老弱病残群体绝大部分是没有任何劳动能力的，所以也就难以分享开发式扶贫带来的好处。

四、资产社会政策在治贫工作中的角色担当

现代社会保障制度的启蒙渊源乃近代济贫制度，可以说，社会保障制度建立健全的第一位目标，就是减缓贫困。因此，作为社会保障制度范畴之一的个人资产账户制度，在当前以及未来的发展过程中，毫无疑问地要把反贫困作为必然、应然的重要使命之一。

1.资产社会政策的价值所在。纵观国际社会政策走势，以资产为基础的政策正在成为一项重要社会政策，而被大多数西方国家甚至在一些传统的福利国家如瑞典、英国等所接受并从中受惠。理论和实证资料均显示，以资产为本的社会政策在增强人力资本、促进资本形成、帮助积累资产、消除参与障碍、创造发展氛围等方面均有着独特功效。

作为一种制度选择和安排，资产社会政策更多地倾向于从维护人的收入权利转向增进人的发展权利和赋予发展能力，公平合理地进行社会分配和再分配，为困扰社会发展的贫困问题提供新的思路，为社会政策开创了一个新的研究范式。尤其是对于社会发展与缓解贫困这样一对难以融合的社会矛盾方面，资产社会政策给予更多的关注，力促经济社会的协调发展。以资产为基础的社会政策使公民的财产形成权开始向贫困人口倾斜，转变了社会政策的主流意识形态，对社会发展路径和方式具有重要影响。尤其是作为社会政策项目之一的个人资产账户，有可能成为社会政策与管理社会工程的主要工具。

从社会角度看，资产社会政策从维护人的收入权利转向增进人的发展权利和发展能力，要求受助者必须履行一定的社会责任才能获得资助，强调将权利与义务相结合，有条件地提供援助。而且，还可以运用专业社会的扶助机制支持低收入者、贫困群体增强就业能力以积累资产。这使得社会保障的内涵得以拓宽，社会保障的直接成本下降，社会团结、社会互助的成效上升（杨团，2002）。

2.贫困治理措施应尽快调整。一味地刺激并增加消费并不能脱离贫困，只有通过资产积累并适度消费才能使贫困者走向脱贫之路。当单纯依靠传统的增加收入方式难以从根本上改变穷人困境的时候，不妨转向以资产积累为基础的救助方式，这应该是帮助穷人脱贫的一种良策。多年来，我国农村贫困的整体变化趋势和贫困发生率的下降趋势呈明显的水平状态，各种类型反贫困政策的成效呈递减之势，反贫困的难度越来越大。尤其是农村的剩余贫困人口已经不能满足开发式扶贫原来预设的基础条件，对于部分贫困者而言，开发式扶贫的边际效益几乎为零。（张秀兰等，2005）这一切表明，由城市先发展再带动农村发展，由东部先发展再带动中西部地区紧跟发展的思路在理论上是成立的，但实践证明依靠发达地区自觉带动落后地区、城市自觉反哺农村、富人自觉帮助穷人的所谓的“涓滴效应”的设想，在实际的扶贫工作中难以取得预期效果。恰恰相反，由于丰满的理想与骨感的现实之间反差甚大，还会遭致很多问题和麻烦。这也说明，现阶段农村的反贫困战略有必要做出相应调整，提倡发展型社会福利政策已成定势。对此，华盛顿大学教授迈克尔·谢若登认为，这需要一种制度化的安排，为低收入群体建立一种资产积累模式，让资产也成为政府转移支付的一部分。比如，我们可以凭借为这些群体建立的资产账户，施行小额贷款，帮助有一定生产能力者进行资产建设，最终实现自雇脱贫。

3.收入加资产的扶贫策略有助于强化治贫效果。贫困是一个动态的现象，贫困发生的原因变化了，治贫的方式也应随之变化。中国新型贫困治理政策的建构需要从资产建设理论中汲取经验并进行反思。

收入与资产有着非常密切的联系，收入能被节余而形成资产，资产也可以用来投资换取更可观的收入。穷人的生活来源仅仅依靠有限的收入，而非穷人则有收入和资产双重来源。穷人一旦拥有了资产，虽然可能会出现暂时的困难，但经过一段时间的积累，会产生意想不到的福利效应。因为穷人的信心之源不仅在于资产增值本身，实现资本积累，还在于通过增值为穷人实现自我价值，带来无穷信心。收入和消费是必要的，但这并不能从根本上改善一个人的经济状况，一个人要获得持续稳定的发展，必须通过资产积累并有效投资来实现。可以说，单凭一时的收入已经很难判定一个家庭贫穷或者富裕，如果一定的收入再加上逐步积累的资产则能够让人们过得更好。城里人富裕主要是拥有资产（如房产、股票、债券、个人账户等）。在我国，农村居民几乎没有可以自己自由支配且能够持续增值的资产，林地、自留地（包括宅基地）虽然价值含量较大但不能随意转卖、抵押，无法转换为资本发挥效益。

4.为中低收入群体建立个人资产账户。对于长期困扰人类发展的贫困问题，个人资产账户应有时代担当。贫困地区或者贫困家庭陷入贫困的根本原因是缺乏内生资本（而非内置资本），因为仅靠外界的帮扶始终是有限的。而储蓄和资本积累是形成内生资本的主要途径。通过为低收入人群建立个人资产账户，在政府等多渠道为该账户注资的同时，要求个人必须通过压缩没必要的消费（自由消费），把结余出来的钱在账户内定期储存，即使多么穷困也不能间断。这就间接地强迫他们通过劳动积累一定的资产，以此循环往复不断积累，自然就会形成一定量的内生资本。这虽然在短期内政府的财政支出会有所增加，但长期成本并不高甚至更低。如果措施得当，个人资产账户有可能开辟人类遏制贫困、遏制资源的无效损失、增进人类社会自我修复能力的新路径。

个人资产账户项目专门瞄准位于或低于贫困线收入水平150%或200%的（贫困线的定义）、收入平均值为贫困线的116%的个人，并要求他们调整消费行为，改变不良的生活方式，鼓励其中有劳动能力的人向账户内定期定额存款，努力寻找工作以获取收入。唐钧先生曾经提出在低保制度中建立“个人发展账户”的设想，即对低保人员的低保金不作任何变动，将范围限定在目前的医疗、住房等配套措施上，最终可考虑将各类社会保险和公积金都纳入这条轨道中。政府可以为所有儿童（首先是特殊儿童）建立起属于他们自己的个人资产账户，并为账户内注资补贴。儿童的家人或者亲属定期在账户内另外定期不定期注资，前提是所有这些积累的资金不得动用，直到儿童年满18岁时方可用于教育、首次购房等发展事项。

建立个人资产账户除了需要政府财政上的支持外，非政府组织、民间基金组织和个人的辅助也是必不可少的。还可以企业和其它社会组织、经济组织冠名的形式，为青少年儿童提供一定的资金支持，以此让贫困家庭走出贫困陷阱，避免贫困的代际传承。这里有一个主要问题需要我们注意，这就是在设立个人资产账户的初期，尤其是在给予账户配款时，一定要客观、明确区分高、中、低收入群体，如此才能更有针对性，才能实现制度制定的初衷。区分的办法既要民主评议又要家计调查，还包括银行账户等的筛查。如何才能让政府、社会的公共资源真正惠及那些需要扶助的贫困群体，一直是我们感到困惑而关注和研究的重点课题。

5.通过人力资本的提升为贫困人口增权赋能。权利的不平等，以及权力的缺失成为减贫的最大障碍，于是增能赋权便成为减贫的关键环节，通过制度建设增权赋能至关重要。但是，个人能力的获得并不是毫无成本、一蹴而就的，这里所谓的成本即是人力资本投资。台北“家庭发展账户”和苏州沧浪区“圆梦计划”两者个案的成功，均协助项目参与者积累了一定资产，摆脱了长期贫困，提升了个人信念与教育水平，扩大了人际交流与社会参与等。这些脱贫经验，可以说是现代社会救助理念的成功实践，对于我们创新救助思路、转变救助策略有很大的启发意义。

我们常常在思考，那些破产的资本家虽然身无分文，为何经过努力还能够迅速摆脱困境？为何有些穷人再怎样折腾也难以爬出贫困沼泽？事实上道理很简单，穷人与破产者之间的区别是：由于受本身脱贫能力的大小以及外在诸多因素制约，破产是暂时的，而贫穷则可能是持久的。人们似乎更重视有形资本的积累，对于无形的人力资本很容易疏忽。穷人所拥有的仅仅是满足温饱的有限资料，缺乏的则是资产的积累，其中较为重要的一项因素就是无形资产（比如人力资本等），以至于世上那些发财的故事无论多么精彩，也只能像一部武侠小说一样闲来读读，或者像做了一套精神体操一样，仅仅获得了一时的快感和冲动，至于能否因此而改变困境则仍未可知。因此，在对贫困人口实施款物救助的同时，要更加注重这些群体人力资本的提升，从根本上打破贫困的代际相传，增强贫困人口的自我发展能力及抗风险能力。

可以这样认为，资产社会政策的目标是在尽可能大的范围内激励每个人发掘其最大潜力，这不仅体现了人本价值，而且也增进了社会凝聚力、增强了国家竞争力。这是一场社会福利政策、理念的彻底革命，要彻底改变以收入为本的社会政策，尽快扭转单纯依靠增加救助标准，来试图改变穷人贫困状况的做法，可将原来用于救助穷人的转移支付资金通过一定途径转化为资产形式。比如增进人力资本、增加社会交往等。近年社会政策研究结果表明，社会排斥也是产生贫困的重要原因。资产社会政策则提供了一种异于传统的新方式来帮助人们形成并逐步积累个人资产，之后通过资产的管理提高个人理财能力，通过这个途径获得更多参与社会的机会，个人社会资本也随之得到提升。不仅对于低收入群体有如此意义，其他各阶层人群也完全可以通过这些积极的具有发展色彩的资产社会政策提升个人的资产总量和规模，并以此加强与社会的联系。

6.实行“救助渐退”，促进受助者尽快自立。绝对贫困的产生往往是由于自身能力的被剥夺所致，通过引进具有养老、医疗、理财等多种功能的个人资产账户作为新的生产要素，并充分发挥其增权赋能的作用，从而达到使每个社会成员维持基本的体面而又有尊严的生活这样一种目的。我们的制度设计，也要从单纯的补救型向补救型与防范型综合，进而向防范型、发展型转变，从单纯的收入提高向收入与能力共同提高转变。人们在处理眼前利益与未来消费的关系时，通常情况下会偏重于即期而忽视长远。穷人正真需要的是获得资产援助，而不仅仅是获得传统的收入援助。但穷人本身又意识不到这一点，只能由政府通过制度安排来解决。个人资产账户正好可以作为一个有效工具来担当。当前，个人资产账户制度在国内福利政策中的研究和应用已经起步，可以设想，随着资产建设理论可行性的逐步证实，资产对于反贫困的有效性逐步凸现，福利政策的制定也将更加完善。［1］

针对低收入或者边缘群体，通过为其设立资产账户，采取“救助渐退”措施，鼓励积极就业，摆脱贫困陷阱。比如，在“圆梦计划”方案中，苏州市为了鼓励低保家庭中有劳动能力的人积极就业，规定如果家庭人均收入超出低保标准且已经办理了退出低保手续的一段时期内，并不马上停止其低保补助，而是实行“救助渐退”办法加以缓冲。据苏州市有关部门统计显示，2007年全市符合这项政策的低保家庭有490户，2008年全市进入“救助渐退”名单的低保家庭有2376户。至2009年上半年，全市有近3000户低保家庭退出低保。［2］

对于没有劳动能力的低保对象，政府应该继续为他们提供切实的保障，使他们的各种基本需要进一步得到满足。而那些有一定劳动能力的低保享受者，政府一方面应该从政策设计上鼓励他们积累资产，另一方面应该促进他们积极就业。运用更积极的贫困治理政策，逐渐引导他们重拾自力更生的信心和手段，帮助他们积累财富而使个人和家庭得以发展。即使他们依靠工作获得了除低保之外的额外收入、或者一定程度上改善了家庭生活状况，也不应因此而随即取消其享受救济的资格。因为现有制度设计是不鼓励也不允许穷人拥有额外收入的，他们面临着被取消福利资格的危险，才造成了福利养“懒汉”的结果。在这一点上政府应该实现福利理念的转变：以工作代福利，以福利促工作。“渐退”原则在很大程度上可以打消低保家庭的后顾之忧，提升勇于就业和创业的积极性。由此来看，“款物救助、能力建设、个人资产账户”相结合的反贫困综合措施，其效果或许更加明显。

在这方面，国外早在多前年就已经进行了深度调整。比如，对于纯粹救助性质的最低生活保障，英国政府自1997年以来进行了大幅度地改革，从原来的普享型调整为补救型，大大提高准入门槛，缩小给付范围，减轻给付压力。事实证明，通过改革，救助成本节约了一倍以上。在2003年又将这一制度改造为养老信贷储蓄保障，国家对这一制度给于税收优惠。多年来，美国的失业率始终低于欧洲及其他地区，主要原因就在于其相对较低的养老金、失业金和救助金。

7.经济政策与社会政策融合治贫。贫穷不是经由穷人自身创造出来的，它是由社会结构与社会政策失效或者不合理创造出来的。改变了这一政策结构，也就为改变穷人的生活提供了政策出路。须知工资收入大多体现的是效率，而社会保障则要更多地体现公平。经济政策往往只关注保障水平的高低、覆盖范围的大小，社会政策会在此基础上从更加宏观的视角，更多地关注这些政策所产生的社会效果，多途径整合社会资源，确保有效供给，最终实现经济发展和缓解贫困的双重目标，实现国民福利与国民经济同步增长，民生质量与国家发展同步提升。合理的做法应当是将经济政策包容进社会政策之中，以经济政策促进社会政策，提升劳动者的“去商品化”程度，减少人们对市场的依赖。（图2）

图2 经济政策与社会政策叠加的治贫效应

经济领域奉行等价交换，公共领域提倡社会补偿。经济运行的法则是公平竞争、优胜劣汰，社会政策的目标则是社会补偿和互济互利。在现代社会，尽管经济增长的速度越来越快，但贫困与不公现象依然严重。那种希望通过单纯的经济增长来消除贫困和不公的做法是错误的。（卢自华，2007）过度强调市场经济往往导致财富向极少数人手里进一步集中，当前的城乡贫困正是在市场化改革过程中日趋凸显的社会问题。由于经济增长与人民生活水平的提高，二者之间不具有必然的正相关关系，以至于在中国经济高速发展的同时，中国的穷人尤其是农村贫困群体更加贫穷了。对此，阿玛蒂亚·森曾经说过，你不能仅凭富裕和繁华程度来判断一个社会的幸福程度，你必须真正了解贫困阶层的生活状况。

五、研究结论

致贫的原因是多样的，脱贫的手段却可以相互借鉴。为了让贫困群体尽快脱离困境，给他们以款物资助未必上策，真正的上策乃是在先进的思想理念引导下各项能力的提升。在贫困治理进入后攻坚时期，传统的贫困救助措施均难以凑效的情况下，适时适度调整现有的社会政策。比如，可以考虑将资产建设理念嵌入当前正在全面推行的养老保险账户而形成的个人资产账户，不但可以增强养老保障的效果，而且在医疗、教育、住房、投资理财等方面均会产生意想不到的积极效应。尤其在贫困治理方面，作为资产社会政策重要内容之一的个人资产账户更应该有所担当。通过个人资产账户的设立，改变账户所有者的思想观念，增加其社会资本，激励其进行资产积累储备，对于缓解当事人的贫困状况具有无可替代的作用。

［1］赵祁,曾国平.基于资产建设理论的中国反贫困政策研究［J］.重庆大学学报(社会科学版)，2008，14（05）.

［2］郑德香.基于资产建设理论的城市反贫困政策分析［G］.苏州大学硕士论文，2009-05-01.