“基本公共服务均等化”立法恪守的四项原则

文/曾保根（韶关学院，广东韶关 512005）

当前我国基本公共服务均等化领域存在“界定难、执行难和完善难”等三难困局。从法理层面来看，存在上述三难困境的主要根源，在于我国尚未出台专门的法律法规，用以对基本公共服务均等化的范围、标准、运行过程等相关事宜进行权威性界定和规范，结果导致基本公共服务领域的法律制度整体缺位，从而使得基本公共服务均等化工程失去了刚性保障。倘若缺乏与基本公共服务均等化相配套的法制保障，终将无法保证在社会主义市场经济体制不断“做大蛋糕”的同时，如何更好地通过社会主义基本公共服务体制来“分好蛋糕”，从而有效地促进民众共享社会主义现代化建设的改革成果。相比之下，世界上（基本）公共服务均等化践行较为典范的国家，一般都制定了专门的法律法规对此作出明确规范，如加拿大的《宪法》、德国的《基本法》、美国的《联邦国会法案》、俄罗斯的《财政性法规》等。令人欣慰的是，当前国内对基本公共服务均等化进行立法已经达成了高度共识。但是，立法行为是一项十分严谨和科学的行为，它必须遵循特定的立法原则。因为，这些立法原则有助于立法者站在较高的理论高度去认识和把握立法。有助于立法者采取有效方式，将不同群体的意志上升为国家意志；还有助于立法者从整体大局上把握立法，突出地、集中地体现立法者的某些立法意志，等等。立足本国国情、借鉴国际经验，笔者认为，当前我国进行基本公共服务均等化立法应该恪守以下四项特定的立法原则。

一、恪守民主化与法制化相结合的立法原则

民主化原则理应成为当前我国进行基本公共服务均等化立法的基本原则之一。我们知道，立法过程在本质上是利益表达、利益整合以及利益协调的博弈过程。立法行为是对社会资源进行再分配的一种重要手段。在立法过程中，“体现人民意志、贯彻民主精神”是立法的精髓，它有助于保障权力机关通过立法权将有限的国家资源在社会各群体、各群体之间公平正义地进行配置。一般而言，民主化立法原则主要通过两个维度表现出来：其一，立法主体的广泛性；其二，立法内容的民主性。就立法主体而言，当前全国人大代表的代议身份在一定程度上陷入了认同危机。首先，从全国人大代表的数量来看，虽然每年参加全国人民代表大会的代表接近三千人，但是，相对于十三亿多的全国民众来讲，一个人大代表要代表四十多万人民群众的共同意愿。客观说来，人大代表所代表的民众的基数实在太大。其次，从全国人大代表的结构组成来看，这些人大代表主要来源于各行各业的社会精英，尤其以党政机关官员和企事业单位领导为主，而诸如农民、城市务工人员、城市低收入阶层等成为全国人大代表的可能性微乎其微。由此可见，立法主体的民主化陷入了明显的狭隘性。由于基本公共服务均等化立法事关全国所有公民的切身利益，特别直接关系到全国中低阶层民众和弱势群体的生存权与发展权，对该领域进行立法应该更多地重视上述群体的利益表达和聚合。对于腰缠万贯的富豪以及经济条件相当优越的民众来说，他们“不差钱”，他们成为全国人大代表的可能性却远远高于社会底层民众。这些人并不一定能够真正体会到广大贫民的疾苦，他们即便成为各级人大代表，也不一定能够真正扮演好基本公共服务均等化立法的角色，不一定会站在贫苦大众的立场提出一些可行的议案。因而立法主体的狭隘性很有可能导致立法内容的偏颇性。

法制化原则理应成为基本公共服务均等化立法的基本原则之一。所谓法制化原则是指将基本公共服务均等化这项伟大民生工程提升到法律层面，通过建立健全《基本公共服务均等化法》这项法律，明确规范基本公共服务的体制和机制，明确规范和界定各级政府基本公共服务的职责分工，使基本公共服务均等化这项政府职能可以由专门法律制度来加以确认、调整、规范和保护，从而促使各级服务主体能够为全体公民提供均等化的基本公共服务。整体看来，目前制约我国推进基本公共服务均等化的法制因素主要来源于三个方面：（1）现有基本公共服务的法律法规不完善、不配套，立法层次较低，法律效力乏力。我国现有基本公共服务法律体系主要包括法律法规和政策政令两大类。除了《中华人民共和国义务教育法》、《中华人民共和国教育法》、《中华人民共和国劳动法》、《中华人民共和国就业促进法》、《中华人民共和国劳动法》和《中华人民共和国水法》等6部为国家正式法律之外，其他用来调整和规范各项基本公共服务的法制规范主要以政府法规和规章的形式出现。这种低层次的法制现状不利于指导基本公共服务均等化的改革实践，离“有法可依”目标还存在很大差距；（2）不少地方政府在基本公共服务均等化推进过程中重视不够，未能贯彻落实党和国家的有关政策方针，“替代性执行”和“上有政策、下有对策”现象屡见不鲜，“有法不依、执法不严”现象比较严重。当前我国基本公共服务均等化主要通过党和国家的政策方针来驱动，这种驱动力是一种软约束动力，刚性约束机制明显不强。党和国家倡导各省市根据自身财政能力“因地制宜”地制定符合省情的均等化标准，这反而造成了全国地区间基本公共服务的非均等化；（3）没有启动相应的基本公共服务问责机制，无法有效约束地方政府及其官员，没能恪守“违法必究”的法制方针。我国尚未有针对性地为实现均等化目标而建立一套全国统一的基本公共服务供给标准，因而无法根据相应的有效标准对各级政府实施均等化的程度和水平进行客观而全面的考核评价，也就无法对均等化执行不力的服务部门或服务人员实施刚性问责。

所以，进行基本公共服务均等化立法应该遵循民主化与法制化相结合的原则。在一定程度上讲，基本公共服务均等化立法是一项扶贫性立法，要使这项扶贫性立法切实起到扶贫效应，必须尽可能将贫困群体的代表吸纳到立法过程中来，至少要保证有非常畅通的利益表达渠道和途径，切实保障参与该项立法的人大代表能够倾听贫困人群的心声和意愿，而且能够切实地将贫困人口和弱势群体的服务需求意愿输送到政府政策议程，从而保证立法主体和立法内容的民主化。同时，要通过立法形式将基本公共服务均等化的相关事项纳入到法制轨道，使其成为权威性和刚性的强制驱动力，而不是依靠各级地方政府及其领导的爱心或善心等软约束力来推进基本公共服务均等化。

二、恪守渐进性与公正性相结合的立法原则

渐进性原则是当前我国基本公共服务均等化立法应该遵循的基本原则之一。所谓渐进性原则是指我国在立法过程中应该充分认识到基本公共服务均等化工程并非一蹴而就，而应该是一个有计划、有步骤、按部就班的渐进过程。这种渐进性原则主要体现在如下三个方面：首先，基本公共服务制度创新是一个渐进性的制度变迁过程。我们知道，我国基本公共服务非均等化主要表现在区域之间、城乡之间以及群体之间。造成以上三者非均等化的根本原因在于建国以来我国非均衡的制度设计。虽然这些制度安排确实阻碍了我国推进基本公共服务均等化。但是，我们还不能在短期内将这些制度全盘否定。从制度变迁角度来看，基本公共服务制度创新是一个渐进性的自我完善和自我修复的制度演进过程。其次，基本公共服务财政能力凸显渐进性。根据国家统计局2011年1月发布的统计数字，2010年我国国内生产总值（GDP）达到397983亿元，已经超越日本，世界排名第二位。根据2010年国际货币基金组织（IMF）公布的世界各国人均GDP数据，2010年我国人均国民生产总值为4382美元，世界排名仅第95位。客观地说，我国暂时尚未具备在区域间、城乡间、群体间全面推进基本公共服务均等化的财政能力。最后，基本公共服务均等化标准有层次高低之分。目前我国只能定位在“低标准、广覆盖”程度。但随着我国经济社会的迅速发展，我国均等化标准势必也会随之提高，逐步从低标准向中等标准，最终向高标准迈进。

公正性原则也应该是我国基本公共服务均等化立法必须遵循的基本原则。所谓公正性原则是指基本公共服务均等化的受益对象应该是全国所有的合法公民，均等化的内容应该具有完全充分的开放性，任何人的受益机会都是平等的。但是，我国在城乡之间和不同群体之间的基本公共服务制度设计仍然存在明显的非国民同等待遇，差异性明显。比如城乡居民享受诸如义务教育、基本医疗保险、基本养老保险、公共就业服务、住房保障等基本公共服务标准是不一样的，所适用的模式也不一样，其受益程度因此也小同大异。以基本医疗保险和基本养老保险为例，当前我国针对城镇职工（包括机关企事业单位职工）、城镇居民以及农村居民分别推行三种不同类型的基本医疗保险和基本养老保险。不同群体分别适用不同的保险模式，不同模式对应着不同的待遇标准。其中，农村居民与城市机关事业单位的工作人员，差距尤为巨大。诚然，与城乡二元社会结构背景下的社会保障制度相比，近年来不断健全完善的基本医疗保险制度和基本养老保险制度不仅扩大了保险对象的范围，还极大提高了民众参保的受益程度，这无疑极具进步意义。但是，这些具有进步意义的不同类型的基本公共服务标准，在制度设计上直接催生了事实上的非均等化现象。除此之外，保障性住房以及公共就业服务等基本公共服务，国家在城市和农村之间也有不同的制度设计，非均等化现象比较明显。

渐进性与公正性相结合的立法原则告诫我们，在基本公共服务均等化立法过程中，既要立足于我国国情，理性承认基本公共服务均等化的法制建设是一个渐进性过程；同时，又要尽可能通过一系列的制度设计，来逐步消除区域间、城乡间以及群体间的非均等化现状。总而言之，我国进行基本公共服务均等化立法应该在恪守渐进性的前提下，同样遵循公正性原则。虽然近几年我国基本公共服务均等化取得了长足发展，不仅在全国范围内推行了免费的义务教育，而且极大地提高了基本医疗保险和基本养老保险的覆盖率。但是我们也应该理性地意识到，当前我国基本公共服务均等化道路仍然困难重重、任重道远。

三、恪守集中化与分权化相结合的立法原则

所谓集中化原则是指我国中央人民政府应该肩负起与中央财权相匹配的基本公共服务事权。虽然我国属于中央集权的单一制国家，然而，在基本公共服务供给责任方面，党和国家出台的很多政策方针，无形中将基本公共服务均等化的供给职能层层下放给了各级地方政府。从有限政府和效率政府的治理理念出发，中央政府将基本公共服务职能下放给地方政府，符合新公共管理改革潮流。但是，中央政府在逐步下放基本公共服务事权以求“瘦身”的同时，却牢牢紧抓着基本公共服务财权。笔者通过查阅近十年《中国统计年鉴》关于中央政府与地方政府之间财政收支比重的相关数据后发现，推行分税制改革以来，各级地方政府的财政收入在国家财政收入中的比重呈现逐年锐减趋势；而中央政府的财政收入在国家财政收入中的比重却逐年上升。以1993年为例，地方政府财政收入的比重占据全国财政收入的78.0%，中央政府只占22.0%；到了2010年，地方政府财政收入只占全国财政收入的47.6%，而中央政府却迅速提高到了52.4%。从中央政府与地方政府之间的主要公共服务经费支出情况来看，以2010年为例，中央政府的主要公共服务经费支出只占全部经费的20%，而地方政府的主要公共服务经费支出高达80.0%。也就是说，中央政府占有52.4%的国家财政收入，却只为社会履行了相当于20.0%财政支出的公共服务职责。可见，中央政府在事权与财权之间形成了十分突出的“倒挂”现象，这种现象明显不符合集中化原则的精髓。这说明，中央政府在下放基本公共服务职能的同时，必须要下放相匹配的基本公共服务财权。与此同时，中央政府在将基本公共服务职能下放的过程中，绝不能将中央政府的基本公共服务职责、特别是监管职责也连带下放。中央政府在这方面应该保持高度的集中性。未来将要出台的基本公共服务均等化法律法规应该对这些方面进行明确界定，不能模棱两可或含糊其辞。

所谓分权化原则是指权力机关在进行基本公共服务均等化立法的时候，应该尽可能考虑到各级地方政府的主动性、积极性和灵活性，合理而恰当地赋予各级地方政府相应的基本公共服务事权与财权。从我国基本公共服务供给实情来看，除了国防、外交、海关、公共安全等基本公共服务被列为中央政府专有供给职责以外，其余诸如义务教育、基本医疗保险、基本养老保险、公共就业服务与培训等基本公共服务都是由各级地方政府直接或间接地进行供给，各级地方政府和企事业单位是基本公共服务的主要提供者或生产者。用“政府再造大师”奥斯本（Osborne）的话来讲，各级地方政府是“基本公共服务均等化”这艘大船的划桨者。很明显，如果“基本公共服务均等化”这艘大船没有统一的航行线路，没有统一的“划桨”节奏，不同的划桨者势必会在不同的时间抵达“均等化”的彼岸。换句话说，如果没有全国统一的基本公共服务均等化标准，如果各级地方政府缺乏与提供基本公共服务事权相匹配的财权，它们只能“因地制宜”地出台地方性的均等化目标、任务和标准，最终反而加剧地区之间的非均等化程度。国务院发展研究中心会调查得出：“农村义务教育资金的投资比例中，中央政府负担的部分占2%，省和地区负担11%，县和县级市负担9.8%，乡镇负担了全部的78.2%，县乡级财政负担合计为87%。”［1］这种财权事权结构处于相当严重的非均衡结构状态，最终造成各级地方政府、特别是县乡政府根本没有充足财力用于保障基本公共服务支出，从而无法有效推进基本公共服务均等化。

综上所述，集中化与分权化相结合的立法原则要求我国在基本公共服务均等化立法的过程中，既要明确界定中央政府的基本公共服务职责、特别应该界定中央政府对地方各级政府的监管职责，绝不能在下放基本公共服务职能的同时连同自身应该恪守的服务职责也一并下放。同时又要规范和调整各级地方政府提供基本公共服务均等化的相关行为。在基本公共服务均等化供给过程中，中央政府相当于“掌舵者”，而地方政府相当于“划桨者”，正如有学者指出：“在实现全国性基本公共服务均等化的过程中，中央政府主要负责服务范围划定、服务标准制定、财政转移支付、服务监督评估；地方政府主要负责服务规划、服务组织、服务实施、服务改进。 ”［2］只有扮演“掌舵者”的中央政府和扮演“划桨者”的地方政府群策群力、通力合作、相得益彰，才能共同完成基本公共服务均等化目标。

四、恪守国际化与本土化相结合的立法原则

国际化原则是指在基本公共服务均等化的立法过程中应该积极借鉴和吸取国际经验教训，为我国的立法活动提供有益帮助。国际经验告诉我们，国外公共服务均等化标准主要有低、中、高三类：第一类是低标准，亦即保底标准。保底标准规定凡是本国合法公民，不论其种族、地位、文化程度、地域等是否存在差别，都能享受国家规定的最低标准的、均等化的基本公共服务，比如德国；第二类是中等标准，亦即政府提供的基本公共服务应该达到该国中等收入阶层的平均水平，如加拿大；第三类是高等标准，亦即全国各地居民享有基本公共服务的水平一致、结果均等，如英国。当然，三种不同的标准各有所长，也各有所短。“选择全国一致水平均衡的国家，是假设人口差异是公共服务差异的最近似指标，且国家面积较小，其制度相对简化，但绝对平均的弊端难以避免。选择中等收人水平均衡的国家，适当兼顾了大国地区间差异和财政均衡对中央政府财力的压力，也是一种相对简化的制度。选择最低水平均衡的国家更注重保护最贫困州的政府财政能力基本不低于全国平均水平、是一种保底均衡的方式。”［4］国际经验还告诉我们，推进基本公共服务均等化，必须先从消除地区之间的基本公共服务非均等化入手，“第一，国家根据各省人均财政收入水平，对财政收入低的省份实行财政转移支付；第二，建立基本公共服务的国家标准，确定各地区公共服务可比较性和平均水平；第三，通过立法确定基本公共服务是公民的基本权利，必须得到保障。这样就可以使居民在国内自由流动，包括跨省流动，甚至跨省分享财富。也只有这样，才能消除基本公共服务领域的城乡差别。”［5］

本土化原则是指我国基本公共服务均等化的立法活动在借鉴国际经验和吸取国际教训的同时，更应该在立足于本国现实国情的情况下制定和出台一系列相关的法律法规。如果均等化范围过宽或者标准过高的话，将直接导致各级政府的基本公共服务供给能力“心有余而力不足”，从而无法完成均等化目标和任务；但是，如果均等化范围过窄或标准过低的话，又无法实现保障公民基本生存权与发展权的底线责任。很多学者非常期望我国基本公共服务均等化能够像加拿大、澳大利亚、美国等发达国家那样，不仅奢望基本公共服务实行全民覆盖，而且设想均等化标准能达到一个相当高的程度。事实上，这些想法在短期内是不切实际的。客观地说，基本公共服务均等化应该与我国经济社会发展程度紧密联系，超越当前经济社会发展阶段和发展程度而提出超前性的均等化目标，只会有害无益。我国现阶段主要强调以“目标和结果导向”的均等化模式，因此，其标准不可能太高，应该定位在保底的均等化标准水平，中国（海南）改革发展研究院指出：“我国目前建立公共服务体制，必须从现实国情出发，在保证制度公平的前提下，低起点，广覆盖”［6］。

国际化与本土化相结合的立法原则要求我国在进行基本公共服务均等化立法的过程中，既要吸取国际经验又要重视本国国情。既要重点考虑均等化的范围与标准，做到“尽力而为”；同时，又千万不能脱离我国经济社会发展程度而提出一些好高骛远的均等化目标，要力求“量力而行”。但是有一点必须警惕，各级政府绝对不能以所谓的人口多、底子薄等“客观国情”为借口，从而推卸基本公共服务均等化供给的政府责任。虽然世界上很多国家根据各国的实际情况，设计出了不同的（基本）公共服务均等化模式。但是，有一点我们必须铭记，世界上不存在“放之四海而皆准”的基本公共服务均等化标准和模式。所以，“这些都需要我们在建立中国基本公共服务均等化体制和机制时认真研究，全面考虑现阶段中国基本公共服务的内涵和范围是什么，如何划定，在技术上如何计量中国的基本公共服务均等化，中国在建立基本公共服务均等化过程中如何避免福利国家的道路，这些问题不仅不能回避，而且必须回答。 ”［8］

［1］连玉明.中国数字报告［M］.北京:中国时代经济出版社,2004.385.

［2］丁元竹.准确理解和把握基本公共服务均等化［J］.行政管理改革，2009（03）.

［3］［5］国家发展改革委宏观经济研究院课题组.促进我国的基本公共服务均等化［J］.宏观经济研究，2008（05）.

［4］［6］中国（海南）改革发展研究院课题组.实现人的全面发展——人类发展与基本公共服务观点综述［A］.中国（海南）改革发展研究院.基本公共服务与中国人类发展［C］.北京：中国经济出版社，2010.3-29.

［7］国家发展改革委宏观经济研究院课题组.促进我国的基本公共服务均等化［J］.宏观经济研究，2008（05）.

［8］丁元竹.基本公共服务均等化的国际视角［J］.浙江经济，2008（08）.