印度传统行政文化对中国特色行政文化构建的方法论启示

文/禚明亮（中国社会科学院研究生院，北京102488）

中国行政管理体制改革与中国特色社会主义行政文化的构建需要吸收和借鉴世界其它国家的有益经验和教训。印度作为前殖民地国家、后起的发展中国家、“金砖四国”之一，在诸多方面与中国有着类似的地方。毛泽东同志曾经说过，印度“过去的命运和将来的道路和中国有许多类似之点”。本文试图对印度传统行政文化弊端和具体措施进行分析，其经验与教训或许能为中国行政文化的构建提供某些启示。

一、何谓“行政文化”

“行政文化”这一概念的提出最早得益于美国著名政治学者加布里埃尔·阿尔蒙德和西德尼·维巴于1963年出版的一本具有划时代历史意义的著作——《公民文化——五国的政治态度和民主》。在书中，阿尔蒙德和维巴不仅给出了政治文化的经典概念，还对政治文化研究领域的基本框架进行了明确界定，这就使得其后的比较政治学者基本上沿用了《公民文化》中的概念定义和研究领域，即使有所改变，也多是在其基础上进行的创新和发展。由于行政文化是政治文化的一个子范畴，因此该书对“行政文化”这一概念的提出和发展产生了巨大的影响。行政文化是与行政管理密切相关的，在行政管理过程中形成的、具有一定稳定性和身特点的一种文化形态，“行政文化是文化的一个组成部分。它与国家行政体系相关，包括人们行政行为的态度、信仰、感情和价值观，以及人们所遵循的行政方式和行政习惯等”［1］，行政文化通过行政行为、行政心理、行政体制对任何特定的社会行政活动都产生着复杂、潜在、多样的影响。

中国共产党历来高度重视行政管理体制改革。在党的十七大报告中，正式将“加快行政管理体制改革，建设服务型政府”确立为未来工作的重点。胡锦涛总书记在中共中央政治局2008年2月23日第四次集体学习时强调，建设服务型政府是坚持党的全心全意为人民服务宗旨的根本要求，是深入贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的必然要求，也是加快行政管理体制改革、加强政府自身建设的重要任务。中国共产党第十七届中央委员会第二次全体会议于2008年2月27日通过了《关于深化行政管理体制改革的意见》，强调深化行政管理体制改革的重要性和紧迫性，提出转变政府职能，推进政府机构改革，加强依法行政和制度建设。党的十八大报告指出，行政体制改革是推动上层建筑适应经济基础的必然要求，要按照建立中国特色行政体制目标，深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。行政文化是政治文化的重要组成部分，研究中国行政管理体制改革与建设必须重视对行政文化的分析和研究，吸收与借鉴世界其它国家的优秀经验，也显得尤为重要。

二、印度传统官僚主义行政体制：弊端与改革

随着殖民体系的瓦解，印度等第三世界国家（包括中国）在国际舞台上逐渐崭露头角，这些国家面临着共同的难题是饥饿、贫穷、失业、文盲、社会不公平等，因此这些国家所面临的首要任务是依靠中央政府的力量来逐步解决这些问题，在这一过程中中央的权力相对加强、地方的权力得到削弱，大多形成了官僚主义的行政体制。随着传统行政体制弊端的逐渐增多、人们权力意识的增强，这种中央统管式的体制不断遭到人们的质疑。1929年,英国高等法院首席法官G·休厄特勋爵所发表的《新专制》一书，就将这种“无所不包、无所不在、无所不知的体制”称为“新专制”。

（一）印度官僚主义行政体制的弊端

印度中央统管式的体制无法有效地回应人民群众的要求、愿望和期盼。将自己视为公众利益的自我钦点的保护人和解释者。虽然这种体制中的成员是拿公共财政去为民做事，但却自我感觉是为人民谋福利。印度这种行政体制的表现不是作为一种服务者，而更像是一个统治阶级，其行为方式充满了贵族气派、孤傲主义和压迫性。这种体制过多第强调“按程序办事”，效率不高。

印度行政机构中的人员逐年增多，严重影响了组织力量和行政效率。1958年，英国历史学家、政治学家西里尔·诺斯古德·帕金森（Cyril Northcote Parkinson）通过长期调查研究，出版了《帕金森定律》(Parkinson's Law)一书。帕金森经过多年调查研究，发现一个人做一件事所耗费的时间差别如此之大。在行政管理中，行政机构会像金字塔一样不断增多，行政人员会不断膨胀，每个人都很忙，但组织效率越来越低下。这条定律又被称为“金字塔上升”现象。

在民主国家里，行政办事人员理应成为人民的公仆，为人民服务。而事实上，印度公务员倒成了人民的主人。他们的工作不是为了满足人民群众的利益和愿望，却藐视或无视人民的意见和利益。在工作中，他们严重脱离群众，忙碌于自我利益、裙带关系和徇私枉法。

政治腐败是造成印度腐败现象严重的主要原因。印度腐败现象如此之严重，有人甚至戏称“之所以诚实办事，是由于缺少去腐败的机会”。行政人员依附于各政治派别，难以做到公正。按理讲，政府行政人员应当保持政治上的中立，应当按照宪法、人民和国家发展的要求来开展自己的工作，不能依附于任何政党、领袖或意识形态，在政治上保持不偏不倚。而事实上，在印度，出现了所谓的“政治官僚主义”。行政人员严重政治化，为了获得利益，不惜与某些政治领袖结盟。他们完全根据官员们的意愿来调整自己的立场。他们只为那些欣赏自己的官员们提供政策建议，不惜一切代价取悦这些官员，以保证自己的位置。有人指出，这是用“印度调整服务”取代了“印度行政服务”。

官僚主义作风将印度政府的工作撕裂成彼此独立的部分，每个部分追逐自己的需要而没有恰当地处理好与其它部分的关系。可能的结果是，这些分离的部分认为自己就是一个独立的单位，满足在自己的小王国里，最终导致自生自灭。印度官僚主义行政体制很大程度上以现有地位为导向，爱好传统，主张保守主义，抵制改革和创新。

印度官僚主义行政体制形成了印度独特的行政文化，其主要特征包括傲慢、重人情、徇私、自我满足、政策懈怠、受规则与规定的严重束缚、缺乏首创性、无视人性、目光短浅、对民主制度和民主进程冷漠等等。事实上，世界上许多发展中国家的行政体制都或多或少地带有这些弊端，虽然在这些国家里，上述种种弊端不断遭到人们的谴责和批判，但这已经成为它们行政文化的一部分。

（二）印度行政体制改革的目标与主要措施

印度行政体制改革的目标是增强行政体制的责任性、回应性、开放性、透明性、人民性与发展性。自上个世纪90年代以来，印度政府采取了多项措施来实现上述改革目标，其中包括制定公民宪章、保证信息权利、社会审计、电子政务、反腐和净化行政系统、迅速有效的申诉解决制度、赋予地方更多的权力等。

其中最重要的一条措施是落实《信息权利法案》。印度国会通过了《印度信息权利法案(2005）》，此法案通过建立中央信息委员会和州立信息委员会，保障公众对权力部门控制的信息的获取权利，以加强权力机构工作的透明度和可靠性。2005年6月15日起开始实施。该法案保证人们能够容易地查看政府工作的各种信息，有效地避免了腐败和暗箱操作，能够保证行政工作的透明度。正如印度学者所指出的，“所有公民都有权利获得政府掌握的信息，信息对于公民来保护和实现其基本权利是至关重要的。从更广泛的意义上讲，获得信息的权利是一种有力的工具，可以用来打破长期存在于公民与政府之间的秘密城墙。”［2］

另外一项措施是引入“公民宪章”概念。《公民宪章》是英国保守党领袖梅杰于1989年上台执政以来在行政改革方面所采取的重要措施。1991年7月，英国政府以白皮书的形式提出“公民宪章”，要求公共部门明确制定顾客可期得到公共服务的质量和水准的文件，并声明承诺保证达到这些服务标准。目前，制定和执行公共服务的“宪章”，已经成为欧洲国家公共部门改革的共同趋势，印度也引入了这一先进制度。各种机构和服务部门将出版发行它们的宪章。出版这些宪章旨在迅速地提供公共服务、保持服务质量和提供某些服务赔偿。公民宪章的规划一开始就大张旗鼓地进行。公民宪章确定了六项原则：发布服务的规则标准；透明和信息公开；公民的选择与咨询建议；提供服务要对公民友好；当事情出错时可以纠正；提供服务要“物有所值”。联邦政府一些部门、机构和组织当中有115个公民宪章；邦政府的机构和组织也制定了650多个公民宪章［3］。很明显，这一制度的引进将保证信息能够传播到广大人民群众中去，并监督和反馈行政部门的不当影响。根据这一精神要求，印度成立各种各样的公共申诉机制，如“消费者论坛”、“地区申诉委员会”等等。这些组织的设置将促使公务员更加负责任地工作。“印度1997年的改革行动计划要求在每一个政府组织内部建立一个“公众投诉办公室”，这也是改革中的重要机构设置。在印度中央政府层面有两个与投诉有关的机构：一个是人事、公众投诉和退休金部 (Ministry of Personnel，Public Grievances and Pensions)下属的行政改革与公众投诉局，负责制定印度政府部门、机构和组织的投诉体系制度化的指导原则，而不涉及对具体投诉的处理；另一个是中央政府内阁秘书处下设的公众投诉总局，作为一个对冤情和投诉调查的机构，主要针对那些在内部机制和行政当局中没有得到伸冤的投诉者，主要负责保障对冤情处理的公平、客观和公正［4］。

印度政府建立了明确责任、提高效率、功绩评判的一套评价体系，具体制定了一份详细的任务清单，由印度行政服务人员来完成。不仅对于行政人员职位升迁，而且对于他们是否留任的考核都要依靠他们是否提供了满意的服务产品为依据。他们的能力、态度和个人品质都被列为考察的范围之内。

印度政府还建立了一套社会审计制度。印度政府认为印度是一个民主国家，人民是国家的主人。行政机构的设置就是为了为民众服务。因此，每一位国家的主人查阅公务员的账目、维持公务员的责任心就是一项基本义务。社会审计或公共审计制度的制定就是以此为目标的。民众使用信息权利法案获得行政人员工作的具体细节，将这些信息记录与他们的现实表现相比对。这就给行政人员带来了极大的公共压力，使他们不敢做出错误的政策。

印度政府还成立了“第二届行政改革委员会”以规范国内的公共行政改革，其中公民服务改革占有优先位置。印度第二届行政改革委员会针对政府中的无效率、回应性低、公共服务较差等问题，关注行政改革的很多领域。这一届行政改革委员会到目前共提交了15个改革报告，提出了许多行政改革的重要建议，内容涉及到落实和保障公民信息权利、促进农村就业、公共伦理、地方治理、人事管理、电子政务建设、组织机构调整等。其中提出的很多较为重要的建议都被政府采纳，对于改善行政系统、提高行政能力、加强政府治理等方面都发挥了重要作用。

此外，印度政府还积极推广电子政务的应用和发展。印度政府在第十个五年计划中拨出4．92亿美元的预算用来发展电子政务。在此基础上，印度制定了国家电子政务计划(2003—2007)，不过该计划直到2006年5月才得到内阁批准。政府推行的国家电子政务计划试图全面奠定电子政务建设的基础并为印度电子政务长期快速发展提供推动力。为执行这个计划，要求每个政府部门把预算的2%用于发展电子政务。在行政管理中应用计算机和互联网将有利于提高行政者的透明性、责任性、开放性、回应性和发展性，有可能改变印度的行政文化，将使得“善治”的概念演变为“电子优秀”、“电子有效”和“电子有力”的政府。

三、印度行政文化构建给中国的方法论启示

（一）依据中国国情、政情，建立中国特色行政文化

虽然印度和中国有很多相似之处，本文也对自上个世纪90年代以来印度的行政制度改革和行政文化构建的弊端和改革措施进行了简要梳理，目的不是将这些经验或教训生搬硬套到中国，而是要启发我们从自身国情出发，探讨和研究一套符合中国国情的行政文化，这是我们从事中国特色行政文化研究的基本指导方针。但绝不拒绝从优秀做法中汲取有益经验，为我所用。如完善申诉机制、推进政务公开和电子政务的发展等。本文认为中国特色行政文化的构建需要坚持三个原则：第一，马克思主义实事求是的方法论原则，即要把中国特殊的国情和政情，作为我们观察和思考中国特色行政文化构建的基础；第二，从群众中来到群众中去的群众路线。马克思认为人民群众是历史的创造者，是物质财富和精神财富的创造者，中国特色行政文化的构建离不开广大人民群众的历史主体性和实践首创性；第三，要有宏大广阔的国际视野，甄别借鉴的敏锐眼光。印度传统的官僚主义行政体制的某些弊端在中国的表现亦比较明显，我们在构建中国特色行政文化的过程中要采取措施有效地规避这些弊端带来的风险，尝试从根本制度上铲除这些弊端产生的根源。由于长期受传统文化的影响以及现实制度的不完善，这应当是一个漫长的过程，我们绝不能期望毕其功于一役。

（二）丰富中国行政管理实践、完善行政制度体系建设是建构中国特色社会主义行政文化的理论基础和制度根基

中国特色社会主义行政文化的建构必须以中国特色社会主义政治建设实践为根本理论来源，且是唯一的来源。这里就牵扯一个如何丰富实践，如何进行制度建设的问题。我们认为要解决这个问题，必须首先解决包括中国特色行政文化如何真实地反映中国行政实践、中国特色行政文化如何体现一个社会主义国家的行政特质、中国特色行政文化是否先进，是否成熟的评价标准是什么等问题。本文着重从方法论原则谈点启示，至于具体丰富和完善的措施，还需要学术界进一步研究。

（三）坚持人民主体地位是建构中国特色社会主义行政文化的价值论原则

科学发展观的核心是以人为本，中国的政治、经济、文化、社会和生态“五位一体”的建设都要坚持以人为本的价值尺度和方法论原则。在庆祝中国共产党成立90周年大会上的讲话中,胡锦涛要求:“每一个共产党员都要把人民放在心中最高位置,尊重人民主体地位,尊重人民首创精神”。胡锦涛在党的十八大报告中再次强调坚持人民主体地位。由此看出，坚持人民主体地位是我们党和国家今后政治、经济和文化生活的重点，这为中国特色社会主义行政文化的构建提出了价值方面的目标。因此，不管未来中国特色行政文化怎么建，路子怎么走，坚持人民主体地位应当是我们坚持贯彻始终的价值论原则。

［1］李炳炎.当代中国行政文化亟待重构［J］.学习月刊，2009（12下）

［2］加布里埃尔·阿尔蒙德和西德尼·维巴.公民文化——五国的政治态度和民主［M］.浙江人民出版社，1989.

［3］西里尔·诺斯古德·帕金森.帕金森定律.甘肃文化出版社，2004.

［4］M．Mohanty:India:Social Development Report 2010，Delhi:Oxford University Press，2010，160．

［5］孙彩红.印度行政改革的主要举措及启示［J］.政治学研究，2011（06）