农村公共产品供给主体多元发展研究

文/李 庚（西安邮电大学人文社科学院，陕西西安 710121）

一、农村公共产品的供给困境

萨缪尔森给出了公共产品的经典定义，公共产品是指“每个人对这种产品的消费，不会导致其他人对该产品消费的减少”，并指出公共产品具有非竞争和非排他的特性。从理论上来讲，农村公共产品在本质上与城市公共产品并无差别，都是具有完全的或一定的非竞争性和非排他性，满足其成员公共需求的产品。但从形式上来讲，由于农村的生活方式和生活环境与城市的生活方式与生活环境大不相同，农村的公共需求与城市的公共需求存在一定程度的差别，例如，水利治理和病虫害防治就是农村居民特有的公共需求。根据非竞争性和非排他性程度的不同，可将农村公共产品分为纯公共产品和准公共产品两大类。纯公共产品包括社会秩序、义务教育、基本医疗卫生服务等；准公共产品包括水利兴修、农技推广等。

总体而言，当前农村公共产品的供给远远落后于农民的公共需求，存在总量少、质量低、绩效差、结构性失衡等问题，具体表现在以下方面：第一，供给总量不足。农村公共产品供给总量远远不能满足农民需求，例如农村义务教育投入不足、农业基础设施投入不足、医疗服务投入不足等。第二，供给绩效较差。本身农村公共产品投入就较少，由于种种原因，很大一部分供给还偏离了农民当下的需求，没有取得预期成果，造成部分资源浪费。第三，供给结构失衡。农村公共产品的供给中重视道路、桥梁等硬件设施，忽视秩序、安全等软件建设。重视公共产品提供、忽视公共产品维护。第四，农村公共产品供给政府权责不对等。在农村公共产品供给过程中，各级政府间事权财权不对等，下级政府如乡镇拥有极少的财权却具有较大的事权，在财政上只能依靠上级的转移支付，但转移支付的效率和公平性却难以保障，造成农村公共产品供给中效率和公平的双重缺失。

农村公共产品供给中存在的上述问题与我国目前农村公共产品供给主体较为单一有很大关系，目前我国农村公共产品供给主要依赖政府，市场和社会组织的作用较为弱小。传统理论认为，因为公共产品具有非竞争性和非排他性，市场是无法通过提供此类产品获利的，因此对此类产品的供给是缺乏动力的。为了克服市场失灵，遏制公共产品供给中存在的搭便车问题，实现公共产品的充分供给，必须由具有征税权的政府来提供公共产品。但由于政府能力不足，官僚机构固有的顽疾，产生了公共产品供给的低效率问题。而且，随着政府征税规模的扩大，公共财政不堪重负，政府越来越缺乏足够的资金来提供公共产品。多中心治理学派突破了“政府中心论”的局限性，认为公共产品的供给不能仅仅依靠政府承担，而应将市场、政府及其他社会组织均视为在公共产品供给中不可或缺的主体，主张建立政府、市场、社会组织三者互相依赖与多元合作的公共事务治理模式。在我国当前阶段，随着公共需求的日益多样化和市场机制、社会组织的逐步成熟，政府应转变职能，从繁琐事务中解脱出来，把一些生产经营活动通过签订合同等方式转移给社会其他组织，如社会组织、私人部门来完成。

二、各公共产品供给主体的特点分析

（一）政府供给农村公共产品的特点

在所有的组织中，政府具有最强的强制性和公益性。它所提供的公共产品能使一定范围内的几乎所有人受益或受害［1］。政府供给农村公共产品是指凭借政府的强制力和公共财政为保证，以权威手段提供农村公共产品。由于纯公共产品具有非排他和非竞争的特性，使得在农村纯公共产品供给过程中“搭便车”现象十分普遍，市场机制无法获利，因此对此类公共产品缺乏足够的生产动力。政府组织的权力和运行经费均来自于人民，自然应该承担此类农村公共产品的供给责任。政府供给的优点是能保证公共产品供给的公平性，同时，其供给产品供给由公共财政支持，经费上比较有保障。但政府供给的缺点也很明显，就是对农民需求缺乏回应，供给形式较为单一，无法满足多样化需求，并且供给的效率低下，此外对政府财政有较大压力。

（二）市场供给农村公共产品的特点

公共产品根据竞争性和排他性的程度可以分为纯公共产品和准公共产品。具有部分竞争性或部分排他性的公共产品可以由市场来提供。一方面，随着社会经济的发展农民的需求日益多样化，单纯的政府供给无法满足；另一方面，部分农民也具有了一定的经济实力，有意愿在市场上购买符合自己需求的产品。而因为这部分产品具有一定的排他性，市场可以通过提供这类产品来获利，也有充足的动机去提供此类产品。市场机制的优点是效率高，能够迅速对这类需求做出反应，并且通过市场竞争提供种类繁多的公共产品，满足农民多种需求，且只要有利可图，资金较有保障。此类模式的缺点是公平性较差，不能用于提供基础性公共产品。

（三）社会组织供给农村公共产品的特点

我国社会组织主要包括社会团体、基金会和民办非企业单位三类，具有民间性、非营利性、公益性等基本特征。社会组织以自愿性或半自愿性的方式实现公共利益，是处于企业自愿性的市场机制和政府强制性的行政机制之外的“第三种制度安排”。社会组织供给公共产品是指社会组织（第三部门）不以盈利为目的，在一些公共产品供给领域发挥职能优势提供公共产品的模式［2］。由于社会组织的成员与草根阶层有较多交往，能够更清楚地知道其真正的需求，因而提供公共产品有较强的针对性，供给的绩效比政府模式好，供给的公平性比市场模式好，可以在很大程度上解决公共产品供给过程中的“政府失灵”和“市场失灵”问题。但其缺陷同样鲜明，即高质量人才募集困难和经费筹措困难，很大程度上束缚了组织运行和提供公共产品的能力。

三、农村公共产品供给主体的多元发展

（一）转变政府职能，明确政府在农村公共产品供给中的基础性作用

在市场和社会组织获得一定程度发展的今天，政府应向“有限型”和“服务型”政府转化，新公共管理学派认为政府的作用是“掌舵而不是划桨”，主张政府应该把执行职能完全交给市场或社会组织去完成。但是重视市场和社会组织的作用并不能否定政府在多中心治理中的地位。由于政府本身具有的组织优势、财政优势和权威性，政府在农村公共产品供给中具有不可替代的地位。

首先，政府是农村基础性公共产品的提供者。基础性公共产品一般具有较强的非排他性和非竞争性，市场缺乏足够的获利动机去提供此类产品。基础性公共产品与农民生活息息相关，从性质上来讲，也不能由追求效率的市场来提供，必须由政府机制提供以保证其公平性。政府直接提供的基本公共产品主要指，第一，底线生存服务，包括基本生活保障、社会救济等，以确保农民的生存权；第二，公众发展服务，包括义务教育、基本公共卫生和基本医疗等，以确保必需的发展权；第三，公共安全服务。政府提供此类公共产品的优点是可以保证社会公平，不因为某些农民的贫困而无法享受此类产品。在此类公共产品的政府直接供给中，要理顺各级政府间的财权事权关系，做到财权事权相对等。

其次，政府是农村公共产品的安排者。多中心治理认为政府不再是公共产品唯一的供给主体，但并不意味着政府责任的缺失。政府的责任不仅体现在直接提供公共产品，而且更重要的责任在于做出一定的制度安排，调动一起社会力量，满足农民的多元化公共需求。

再次，其它供给主体的培育者。目前经济学主流理论认为，私人部门和社会组织是介入公共产品供给的重要一环。但在我国现阶段，私人部门和社会组织介入公共产品供给的程度严重滞后于社会需求，使得我国农村公共产品供给中政府处于垄断的地位，不仅给政府财政造成很大压力，而且因为官僚体制的“供给主导型”模式造成供给与农民需求的脱节，农村公共产品供给的绩效较差。政府应该转变职能，从全能型政府向有限型政府、从统治型政府向服务型政府转变，积极培育包括私人组织和社会组织在内的多重供给主体，既减轻了自身负担又提高了供给效率。

复次，农村公共产品供给的监管者。政府是唯一有法律权威对市场和社会组织进行监督、管理的组织。在引入市场模式和社会组织模式打破政府垄断供给地位，提高公共产品供给效率的同时，要注意防范私人部门的垄断和社会组织的腐败问题。目前有的民间组织以社会公益为旗帜，实际从事不正当的谋利活动，募集的资源往往主要为这些组织成员享有，真正的帮助对象没有获益或获益很少。政府不仅要营造一个透明、公平的供给环境，还要加强对其他组织的监管，在提高农村公共产品供给效率的同时，保证供给的公平性。

（二）发展各类农民合作组织，促进供给主体的多元化

在我国现阶段，政府具备了一定的财力对农村公共产品进行必要的建设，但由于我国地域广大、地区发展不均衡，农民的公共需求多种多样，单纯依靠政府负担不仅加大了财政负担，在经济方面较为困难，而且政府供给体制是一种从上到下的“供给主导”体制，所供给的物品很可能与农民真正需求产生偏差。可以通过农民合作的方式来生产某些公共产品。农民们自己建立合作组织，以合作的方法提供农村公共产品曾经在我国农村公共产品供给中贡献过巨大的作用，这种供给方式不仅更为经济，而且从“供给主导”变为“需求主导”，供给的公共产品具有很强的针对性，能够满足农民的真正需求。

要建立农民合作组织，需要做到以下几个方面。首先，转变政府职能，使其承担必要的社会职能。农民合作组织要想自我发展，关键是完成其“造血”功能，即落实这些组织的相应职能。这就要求政府进行职能转变，凡农民合作组织能够有效调节，能够自律管理的事项，政府都要退出，为农民合作组织的发展提供空间。这样使农民合作组织成为农村公共产品供给的一个重要组成，切实起到履行公共责任、提供公共服务的责任。其次，改善农民合作组织的运行环境。改变现行对社会组织的双重管理体制为“备案制”，为农民合作组织的发展松绑。此外在资金、税收方面给予必要的支持，以促进其发展。第三，进一步推进农村基层民主制度建设，强化村民自治。通过形式多样的民主制度，由全体农民或农民代表对本区域的公益事业建设项目进行投票表决，实现农村公共产品供给决策程序由“供给导向”向“需求导向”的转变，使农村公共产品供给具有很强的针对性。

（三）进行多种形式的市场化运营

部分的农村公共产品具有一定的排他性或竞争性。有些物品只符合非排他性和一定的竞争性，这种物品实际上是“公有私益物品”，也就是常说的“公有池塘物品”。有些物品具有非排他性的特点，在消费上不具有竞争性，但这种特点到一定程度就会消失，出现竞争性和排他性的问题，这就是“俱乐部物品”。这些产品可以由市场机制来提供，首先，此类物品具有一定的排他性和竞争性，市场可以从供给此类物品中获利，因而有供给的动力。其次，一般来说，此类物品不是不可或缺的基础性公共产品，在公平与效率的选择中，可以适当向效率倾斜。

根据安排者、生产者和消费者之间的动态关系，可以将公共产品提供的方式分为四大类，如下表所示［3］。

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市场化运营可以采取如下方式：

政府间协议，一个政府可以付费给其他政府以购买其服务。例如一个未设高中的地方学区把自己学区的学生送到临近学区的高中接受教育并向该学区支付费用。

合同承包，指政府通过签订合同雇佣私有部门提供公共服务，费用由政府支出。如乡村道路维修、垃圾收集、路灯维修等。

特许经营，政府授予企业在一定时间和范围提供某项公共服务进行经营的权利，并准许其通过向用户收费或出售产品以回收投资并赚取一定利润，这种方式适合诸如电力、天然气、污水处理等。与合同承包一样，政府是安排者，私人企业是生产者。两者的区别是合同承包是政府付费给生产者，特许经营是消费者付费给生产者。

补助，为了避免由于收费将社会弱势群体排除在服务之外，在实行收费的同时，可以采取补助和凭单的办法对有关人群进行补贴。补助一般是将补贴发放给政府职能部门，由其免费或低价提供服务，补贴的形式可能是资金或其他低息贷款等。

凭单是围绕特定物品而对特定消费者群体实施的补贴。与补贴不同的是，补贴把资助给了生产者，而凭单是补助消费者，使其在市场上自由选择物品。

通过上面这些手段和方式，将原来主要由政府直接提供的具有一定竞争性和排他性的公共产品转由市场提供，实现了提高农村公共产品供给效率和质量的目标，也实现了市场对公共资源的优化配置。而用者付费制度的实施能够吸引市场主体参与公共产品的生产，以实现供给中的竞争态势，达到供给均衡，在一定程度上实现了效率和公平的有效结合。

［1］席恒.公与私：公共事务运行机制研究［M］.北京：商务印书馆，2003:34.

［2］董明涛，孙珏.我国农村公共产品供给模式选择研究［J］.农村经济，2010（07）.

［3］E.S.萨瓦斯.民营化与公私部门的伙伴关系［M］.周志忍等译，中国人民大学出版社，2002，69-70.