社会福利制度的效益与可持续——欧盟社会投资政策的解读与借鉴

潘 屹

近三十年来，国际社会政策领域就福利制度或者福利国家的议题一直有激烈的讨论。反对福利制度的观点是，福利国家破坏了人们的自由选择，应该放弃国家对国民福利的干预，遵循市场规律的结果——市场的运作最为公正;福利国家造成了官僚主义，政府管理福利体制是低效的并助长了人们的懒惰，福利措施会增加劳动力成本、降低经济竞争力，等等①Vic George and Paul Wilding.Welfare and Ideology，Harvester Wheatsheaf，1994，pp.16-25.。这些新自由主义的观点遭到民主社会主义者的批判。但有一个观点超越左右，比较趋于被多数认同:福利制度带来了高额的社会支出，而社会支出的沉重负担和经济的可持续发展相互矛盾。

在中国的社会科学领域，对福利国家的认知也有一些相同或近似的观点。除了高额的福利支持会导致“公平”和“发展”平衡矛盾的问题外，还有耳熟能详的“做大蛋糕之后再分蛋糕”之说。虽然这些论点都建立在对福利制度认同的基础上，但它们把经济发展和社会发展，特别是福利制度的建设和经济发展断然分开或者分步骤而论。这些观点很典型地基于传统认知，属于把福利国家和福利制度放在了社会福利再分配的范畴和公民权利范围内的讨论。

这些在政治、经济和公共行政各个方面质疑福利国家制度的言论，自20世纪70年代以来，对西方福利制度的发展和变革产生了巨大的影响。这些思潮产生于西方发达国家的基本福利制度普遍设立以后。而这些对福利国家的种种异议，对中国产生的冲击更为深重。因为这些异议最强盛的时期，也是中国进入市场经济转型、最需要社会保障的时刻。在经济社会的变革时期，这些思潮干扰、阻碍了中国社会政策的决策和福利制度的再确立与发展。

在欧洲，最近二十年来，一种新的理论即社会投资理论开始被重视起来。社会投资理论让福利制度和福利国家的讨论超越了权利意识的概念与再分配的范畴。当然，也可以认为该理论缩小了范围，把福利制度的讨论限定在与经济相关的领域。既然矛盾集中在经济的有效性上，就把福利制度和福利国家放在经济的范围讨论思考。这样的讨论看似回避了福利制度的社会和政治意义，在这个层面上讨论此议题看似弱化了福利制度的政治经济层面的深刻内涵。但是，既然政治和社会都绕不开经济这个基础，既然所有的讨论回到经济的焦点上，社会投资不失为一个在此层面上辨清道理的切入点。欧盟就业、社会事务和包容总司新出的重头政策——社会投资，似乎也提供了一个新的契机，给沉寂衰落的欧洲劳动力市场一个具体的、社会政策的动力引擎;当然，社会投资理论也是一个宏观诠释福利制度的新鲜的理论。社会投资引发的理论和实践的意义，对加速中国社会福利制度的发展也有丰富的启示。

一、社会投资政策与实践

(一)欧盟社会投资战略背景

2013年初欧盟启动了社会投资政策。其核心内涵是:以最好的能力积极地参加社会和经济建设发展，创造一个更智能、可持续和包容性增长的欧洲①European Commission.Communication from the Commission to the European Parliament，the council，the European economic and social committee of the region，Towards Social Investment for Growth and Cohesion-Including Implementing the European Social Fund，2014-2020.，2013.。3月20日，欧盟就业、社会事务和包容总司颁布《为了增长和凝聚力，趋向于社会投资的战略》以及“2014—2020年的欧洲社会基金实现完成计划”等一系列社会投资文件。该系列文件提出推进积极包容政策，即吸收被劳动力市场所排斥的人。社会投资战略计划要求欧盟会员国致力于青年保障，以确保所有25岁的年轻人享有有质量的工作;支持无业青年接受学徒培训、继续教育以鼓励就业;吸收被劳动力市场排斥的人，让弱势群体回归社会;支持妇女就业;投资儿童，打破非良性循环;加强各方面的社会服务，特别是老人服务和妇女、儿童的服务等。欧盟同时出台的欧洲社会基金计划也让社会投资成为真正的“投资”。

欧盟是社会投资战略的强大推动者。我们在当年克林顿和布莱尔的“第三条道路”政策中也能发现对社会投资项目的提倡。但是，欧洲社会政策专家认为当年的那些政策侧重于福利的多元化和市场化而弱化了福利国家制度的作用。1998年，欧洲明确地提出社会投资的社会政策作为战略使用;2000年，欧盟的里斯本战略真正明确地强调社会投资政策②European Commission.Report of the High Level Group on the Future of Social Policy in an Enlarged European Union，Report of the High Level Group，2004.，其战略的目标是对个人进行投资、建立积极的福利，让欧洲社会模式现代化③［芬］约尔玛·西皮莱:《社会投资:一个新的社会支出趋势，还是流行的政治演说?》，载中国社会科学院社会政策研究室编《社会政策评论》，社会科学文献出版社2012年冬季刊。。这需要将经济、社会、就业政策整合在一起，并且这些政策之间应该相互加强④European Commission.Report of the High Level Group on the Future of Social Policy in an Enlarged European Union，Report of the High Level Group，2004.。

然而，随后的实践证明，社会投资政策在欧洲国家的发展并非如人所愿，欧盟的社会投资战略并不有力。在一系列的分析文章中，芬兰社会政策教授约尔玛·西皮莱 (Jorma Sipilä)关于欧洲社会的社会支出分析最能说明问题。西皮莱分析了1998年至2003年间的24个经济合作发展组织国家——包括欧盟主要的成员国——的社会支出数据后得出结论:社会支出在家庭、儿童、妇女等以及在教育上的增长比1998年之前要慢很多，儿童照顾投资的不足影响了母亲 (女性)就业。西皮莱认为，这些社会支出统计证明，社会投资政策没有做到对社会足够的投资。他的结论是:社会投资在欧洲，只是一个政治演说，而不是一个积极的战略行动①［芬］约尔玛·西皮莱:《社会投资，一个新的社会支出趋势，还是流行的政治演说?》，载中国社会科学院社会政策研究室编《社会政策评论》，社会科学文献出版社2012年冬季刊。。

欧盟自己的报告仿佛也印证了这一说法。欧盟在2013年初发布的《2012年欧洲就业社会发展报告》②European Commission.Employment and Social Development in Europe，2012，p.22.指出，2008年的经济危机给欧洲的社会和经济发展造成了一个更棘手的挑战。报告阐述了欧洲国家贫困的现状:当前，欧盟国家 (27国)有8000万人，约占全部人口的16%的人生活在其国家的平均家庭收入60%的标准以下;19%的儿童处在贫困之中，或者面临贫困的风险;17%的欧洲人正遭受物质的匮乏，他们的生活处境因为缺少资源而严重地受影响。2012年，欧盟的失业率达到了10.2%;2012年9月失业人数总数接近2580万③European Commission.Employment and Social Development in Europe，2012，p.22.。欧洲失业大军中主要的人口是青年，欧盟青年失业率在2013年1月达到了23.6%④Citizen's summary，EU Commission Proposes Youth Employment Package，2013.，是成年人失业率的两倍多。欧盟认为，这些贫困现象和欧盟“公平与尊严”的社会价值严重相悖。

欧盟在里斯本战略提出了社会投资十多年后，再次强调社会投资。此次欧盟社会投资政策的重启有实质意义，与以前的不同在于多方面:第一，多家联合发通知 (欧洲委员会、欧洲议会等);第二，一定数量的欧洲社会基金的投入;第三，政策内容具体;第四，有执行落实措施;第五，有逐步完成战略的检查评估。目前，欧盟就业、社会事务与包容总司的第一季度工作报告已经开始检查。

(二)欧盟社会投资政策内容

社会投资就是要投入社会基金。欧洲社会基金在减少经济危机的后果方面发挥着重要作用，例如减少危机导致的失业现状和贫困率。欧洲社会基金项目在特征、型号和目标群上多种多样。它资助全欧盟各地区和国家所有与就业相关的项目，小到邻居慈善机构帮助当地残疾人找工作的项目，大到国家范围的促进全部人口的职业培训项目。欧洲社会基金不是一个就业公司，其大部分项目，都是提供给人们新的技术职业培训或终身学习机会。欧洲社会基金有的项目在教育领域，涉及老师和在校学生;有的项目是赋予年轻和年长的劳动者;还有的项目要资助有各种背景的潜在的企业家。但是其核心点是:人是欧洲社会基金的焦点。

欧盟和欧盟成员国家共同合作，决定怎样使用欧洲社会基金以及这个资源使用的优先权。这些优先权包括:首先，公司采取新的工作方法授予工人新的技术，提升其适应能力。其次，改进公司的就业通道，帮助刚从学校毕业的年轻人尽快地向就业转变，在其离开正规的教育四个月内给予学徒或培训等继续教育，或者培训那些技术含量低的求职者，以改进其就业前景。再次，帮助弱势群体得到工作，金融危机的影响使得相关部门必须付多倍努力来帮助他们尽快地找到或返回工作。就业所起的一个重要作用就是提高社会包容度，帮助人们更好地融入社会日常的生活。

欧盟同时还注重了其他社会资源的投入。社会投资资源来源并不限于公共部门，在社会服务领域，也有来自于个人和家庭的不可忽略的那一部分，以及非营利组织提供的资源，在社会服务范畴，投资的规模也相当庞大。服务范围包括无家可归者收容所，赡养老人、残疾人士的常规社会福利中心，等等。社会企业也可以为补充政府公共部门做出努力，成为开发新市场的先驱，当然它们需要得到更多的支持。欧盟文件指出，对以营利为目的的私营部门，需要进一步发挥它们进行社会投资的潜力:要确保健康和安全的社会和工作环境。这不仅要限定企业对外的社会责任，也要规定诸如在职培训、企业内部托儿设施、促进医疗健康、方便和家庭友好的工作场所等内部责任。欧盟各成员国也要充分利用更多的创新融资方式，包括通过私营部门的参与、小额信贷和社会投资债券等等金融渠道来参与社会投资，进而保障基础政策的实施，并力争节省预算。

欧盟同时强调要促进投资社会政策的有效性。社会投资的支持在原则上是暂时的，取得一个适当的投资项目有前提条件。在简化程序来帮助受助者更容易地接受津贴和服务的同时，也要避免项目重叠和增加成本。社会投资的支持计划还应该包括撤资战略。欧盟的系列社会投资文件同时指出，社会投资强调了预算的更加有效:确保足够的和可持续的社会保护。这能通过简化津贴和服务的管理来完成。无论在财政受到严格限制的国家，还是在有更多的空余资金的成员国，都要确信最好地使用现有的资源，并避免潜在持续的危机的相阻作用。

二、社会投资概念和理念

(一)社会投资概念与内涵

社会投资通常指增加全社会的人力和社会资本，增强人们目前和未来的技术和能力，让人们贮备具有预防或者对抗其人生所经历的风险的能量，使其在需要的时候能够释放出来。社会投资涉及到投资劳动力和社会服务，并且和社会政策的其他一些领域相关。

欧盟在强调社会投资的时候指出:危机带来的经济转型过程是破坏性的和持续不断的，欧盟遭受着政治上的挑战和社会困难。社会投资战略可以促进未来的社会发展和经济竞争力朝向智能的、可持续和包容性的方向前进。

除了扩大就业、为妇女和年轻人提供更好的机会外，欧盟社会投资政策还涉及到成员国需要提高社会转移支付及救助制度的有效性;要改革医疗保健系统，达到确保获得高质量的医疗和更有效地使用公共资源的双重目的;要延长劳动者工作年限和激励工作;还需要加强改革以确保获得高质量的社会服务。欧盟此时已经把关于社会投资的范畴延伸到了就业、教育、医疗健康、住房、养老照顾、儿童抚育服务和其他社会福利制度等多个方面。此刻的社会投资政策超越了保障人的基本收入水平、让人们远离贫困线等就业社会保障的范畴，也超越了仅从风险和危机的角度而谈的社会保护。社会投资政策也涵盖了儿童、妇女、老年人群体，让他们成为社会投资的组成部分。对于对老年人口的投资是否算是社会投资?相关讨论认为，后期的福祉和服务，不仅和早期的投资有关，还激励就业政策①Jorma，Sipilä，“The Social Investment State:a New Trend in Social Expenditure or merely a Popular Political Discourse?”in G.Cohen，B.Ansell，R.Cox and J.Gingrich Eds.:Social Policy in the Smaller European Union States.，2011 pp.81-104.。因而，社会投资政策最终和一个福利制度的整体和具体内涵相关联。

社会投资政策确实和福利国家的制度建设有密切的关系。社会投资有如下功能:第一，确保社会保护系统满足人民的需要。在人们生活危机关头，启动社会投资以回应其需要。这意味着尽可能地早投资，以避免后来可能降临的艰难，帮助他们做好对抗生活风险的准备，而不是简单地事后修复。第二，投资于人们的技术和能力，改进人们可以整合进入社会和劳动力市场的机会。例如，通过教育、健康照护、培训、求职帮助以及康复等等手段②European Commission.Social Investment Package，Commission Staff Working Document，20，02，2013.。因此，投资于儿童和年轻人是重要的。社会投资的全面规划和更加有效的支出能保证社会保护的高效、足够和可持续。第三，促进成功的经济增长。正如欧洲委员会主席巴罗佐 (Jose Manuel Barroso)所说:“恰恰是这些有着最有效的社会保护体系和有着最发达的社会合作关系的欧洲国家，属于在世界上最成功的和最具竞争力的经济体。”③European Commission.Social Investment Package，Commission Staff Working Document，20，02，2013.第四，整合福利体系。社会投资政策保障了社会福利体制的有效和可持续。吉登斯在《欧洲模式》明确强调:“欧洲的共同目标应该是建立发展型和授权型的福利国家，解决因全球化加剧的不平等问题，并将我们的人民用知识武装起来。”④［英］安东尼·吉登斯、帕德里克·戴蒙德、罗杰·里德主编:《欧洲模式:全球欧洲、社会欧洲》，沈晓雷译，社会科学文献出版社2006年版，第3页。

有关社会投资以及与社会福利制度关系的相关研究，在欧洲早已经出现。社会投资并不是一个新鲜的词汇和政策，追溯起来，它出现在北欧福利国家的实践中已经有半个多世纪。而社会投资讨论的热起，从艾斯平-安德森 (Esping-Andersen)的研究算起来，也已经有了二十多年。

此后也陆续出现了关于社会投资的研究，比如，一些国家关于社会投资赤字的讨论，其有助于解释当前在欧洲货币联盟国家 (EMU)的经济不平衡的失察。还有芬兰社会政策教授约尔玛·西皮莱近年所做的对于经济合作发展组织国家的社会投资政策的检查评估研究等。

2012年，莫雷尔 (Morel)、帕利尔 (Palier)和帕尔梅 (Palme)等提出，瑞典社会学家阿尔瓦和纲纳·缪达尔 (Alva and Gunnar Myrdal)提出的社会投资作为生产的要素已经在社会保护的领域发挥作用，他们认为，“社会投资根源可以追溯到20世纪30年代的瑞典作为生产因素发展社会保护的工作。北欧福利国家可能带头实行了‘社会投资’的策略”。①Morel，N.，Palier，B.and Palme，J.Towards a Social Investment Welfare State?Ideas，Policies and Challenges，The Policy Press，University of Bristol.2012.

(二)理论与实践溯源:纲纳·缪达尔

社会投资理论并不是新出现的对福利国家的解释。于1974年因为精辟的分析贡献获得了诺贝尔的经济学奖的瑞典经济学家纲纳·缪达尔，较早就以社会投资理论支持了福利制度。

缪达尔早期的经济学贡献在于他的著作《经济理论中的政治因素》(1930年)，他认为大多数主流经济学家犯有哲学错误、实证分析混乱，原因最初是自然法则对经济理论创始人的影响，然后是功利主义的影响。缪达尔的《货币均衡论》(1932年)进一步提出了宏观经济平衡问题。他指出了“自然利率”的偏差，强调了预期的预测和计划。他“发明了预期和实际的概念”，并很快被吸收到了成套宏观经济理论的标准中。他指出在资本主义经济中储蓄的决定和投资的决定大多部分是由不同的人做出的:每一个有收入的人都可以通过控制消费来储蓄;相反，消耗资本货物的决定，是由更小的一部分人来决定的，那就是商人。因此，无法保证公众计划的储蓄量与商人想得到的资本量相一致。缪达尔强调了一个主要的政策手段:中央银行对贴现率的宏观控制。有西方经济学家认为，缪达尔的一系列文章并驾齐驱甚至在某些重要点上领先于英国的凯恩斯，只是因为他使用的是瑞典语言，没有被英国经济学家了解。有专家假设，如果缪达尔在1936年以前出版的“宏观经济不稳定性”著作有英文翻译版，那么在经济理论界，整个世界是否会因此采用缪达尔主义或者是缪达尔-凯恩斯主义呢?

1944年缪达尔发表了其一生中最高的理论成就之一《美国困境:黑人问题和现代民主》一书，追溯了古典自由主义向社会政策的转变过程。过去一个世纪内古典自由主义形态传统根植于政府干预实质上不可信的这样一种信念。人们广泛接受政府应该适当地给那些遭受极端贫困的社会成员提供救济这一观念，实际就是古典自由主义向社会政策演变的过程。缪达尔在失业委员会工作时直接关注公共财政。在经济萧条时政府的收入减少，常规的做法是增加税收，减少政府支出。缪达尔指出，这样的后果只能是让事情变得更糟:降低总支出将会影响到未来的经济恢复;有效的工作雇佣将会对振奋工人的信心有很大的贡献。这个观点实际出自缪达尔的社会投资的基本理论。

作为社会民主主义党人的缪达尔参与并坚定地支持瑞典福利制度的建设。瑞典作为北欧福利国家的领军国，建设了社会民主主义的制度型的福利国家。这个福利模式在今天成为欧盟提倡的社会投资的榜样。

缪达尔1974年和哈耶克共同获得诺贝尔经济学奖，但是其社会投资理论并没有因此成为显学。四十年来，世界弘扬了缪达尔同期获得经济学奖的哈耶克。(哈耶克因继承了古典自由主义反对政府的干预，其新自由主义思想风靡全球并影响了当今世界)一个被高调扬诵，一个被冷落雪藏的不同待遇，在于资本精英政客的有意取舍。世界如同缪达尔所说，少数人——占有强有力的资源与话语权的人——拥有巨大的力量。

(三)对北欧模式和社会投资理论的新认识

对北欧福利模式特征的认知是有一个发展过程的。丹麦社会学家艾斯平—安德森 (Esping-Andersen)对福利国家做了类型模式的划分①Esping Andersen Gosta.Three Worlds of Welfare Capitalism，Princeton University Press，1990.。他把“去商品化”的程度作为划分国家福利制度的标准或者原则，从而将其划分出三个模式。20世纪80年代，艾斯平-安德森在《政治对抗市场》一书对“去商品化”的功能有过专门的阐述②Esping-Andersen，Gosta.Politics Against Markets，Princeton University Press，1985.:福利国家的商品化的程度低，它成为市场和个人的调停者，保护人民免于遭受从市场带来的破坏。安德森将非商品化作为社会权利出现的必然结果，商品化是市场占主导的体现，而非商品化则是国家保障人民的基本的社会权利。因此划分的三种模式是，盎格鲁-撒克逊国家的自由主义体制、欧洲大部分国家的社会合作主义-保守主义体制和斯堪的纳维亚国家的社会民主主义体制。第一种强调了以市场为原则的福利分配，而其他模式，则越来越多地强调让人们远离市场。但是，“去商品化的原则也正是为什么福利国家始终作为靶子受经济和道德批判的原因”③Jorma，Sipilä.“The Social Investment State:a New Trend in Social Expenditure or Merely a Popular Political Discourse?”in G.Cohen，B.Ansell，R.Cox and J.Gingrich(eds.)，Social Policy in the Smaller European Union States.2011.pp.81-104.。比如福利国家干预了市场、限制了人们的自由选择，国家干预的无效并助长了懒惰等等的批判，均来自于此。

面对对福利制度的批评与质疑，艾斯平-安德森重新挖掘了社会投资对于发展人力资本的作用，强调了社会投资学说。艾斯平-安德森在1992年的著作中对其做了专门的阐述，成为该学说的先锋之一。他指出:“瑞典的福利国家的特征在于其‘生产型’和‘预防型’的社会政策，社会政策投资于成年培训和教育领域、就业、工作流动性和家庭服务，来实现最大化地参与经济。”④Esping Andersen，Gosta.“The Making of a Social Democratic Welfare State”，in K Misgeld，K Molin ＆ K Amark(eds.)，Creating Social Democracy:A century of the Social Democratic Labor Party in Sweden，Pennsylvania State University Press，University Park，Pennsylvania.1992.pp.36-37.1996年，埃斯平-安德森再次比较了欧洲大陆和斯堪的纳维亚模式后说:“斯堪的纳维亚模式中有一个很明显的社会政策，即福利国家的资源将从对最低收入的维持转移到对家庭和失业者的保护。一个公共就业增长的时代已经结束。因此，社会政策要对活跃劳动力市场的目标采取主要措施，比如培训、转移劳动力，补贴工资等。”其后，艾斯平-安德森在他的许多作品中都强调社会服务在扩大劳动力参与中的重要作用。凡·赫什伯格 (Van Kersbergen)和安东·荷默瑞克 (Anton Hemerijck)认为，自20世纪90年代初，社会投资成为社会政策的核心焦点讨论;最近二十年，在欧洲出现了“社会投资国家”的分析⑤Van Kersbergen，K.and Hemerijck，A.“Two decades of Change in Europe:the Emergence of the Social Investment State”，Journal of Social Policy，Vol.41，Issue 03.See also Hemerijck.Changing welfare states，Oxford，2012.。

“投资型国家”这个概念也因为吉登斯《第三条道路》(1998)一书为大家知晓。20世纪90年代，当人们研究劳动力市场的时候，发现追求妇女平等地参与市场竞争、增加劳动力的商品化程度成为投资型国家的主要功能。吉登斯在新时期，重新以社会投资理论阐述其在福利制度国家形成的过程中发挥的作用。吉登斯在《第三条道路》中指出:“老牌福利国家寻求保护人民，使他们免受市场带来的风险，而社会投资型国家则力图使人民在市场中变得强大。”⑥Jorma，Sipilä.“The Social Investment State:a New Trend in Social Expenditure or Merely a Popular Political Discourse?”in G.Cohen，B.Ansell，R.Cox and J.Gingrich(eds.)，Social Policy in the Smaller European Union States.2011.pp.81-104.这导致社会政策内容发生改变，尤其是强调了提升或恢复人的能力的服务。社会投资国家的理论重新阐述了福利国家的政策，特别是社会民主主义模式的福利国家。学者们曾经解释福利国家的政治经济:让人们远离市场⑦Esping-Andersen，Gosta.Politics Against Markets，Princeton University Press，1985.。但是，实际上，也恰恰是那里，社会政策提供给人们更多的机会，赋予人们包括妇女更大的能量，来进入劳动力市场，让享有教育、卫生和其他社会服务等福利的高质量的劳动力成功参与市场的竞争。艾斯平-安德森和吉登斯对社会投资理论的建树和分析，对支持和强化福利国家的发展有一个转折性的变化。

欧盟在理论和实践上肯定了福利制度和福利国家的方向和实践，积极提倡北欧福利国家的经验，例举诸多社会投资的范例来阐述社会投资的理论。欧盟文件称，斯堪的纳维亚福利国家已经实现了社会平等与经济效益之间奇妙的结合①J.D.Stephen.The Scandinavian Welfare States:Achievements，Crisis，and Prospects，in G Espong-Andersen，(eds.)，Welfare in Transition，1996，pp.85-89.。欧盟指出:福利体系非常好地集合并体现着社会投资、社会保护 (分配功能，特别是更广义地覆盖整个生命跨度的收入分配)和经济稳定三个功能②European Commission，Social Investment Package，Commission Staff Working Document，2013.。社会政策的这些功能是相辅相成的。精心设计的福利体系把一个强大的社会投资维度和其他两个功能:保护和稳定结合起来，提高了社会政策的有效性和效率，同时确保了支持一个更公平和更包容的、可持续的社会。福利制度的保护功让人们在逆境时期，启动以前投资储存的人力资本能量，转危为安。因为北欧国家有很友好的家庭就业政策，并伴有慷慨的父母假期，以及普遍提供的儿童抚育的投资，因此，瑞典等隶属欧洲女性就业比例最高国家的行列。儿童抚养不仅起到保护的作用，如果设计好了同样具有重大的投资维度。现代化的社会政策承担的激活措施的作用则更加突出，把每个人包容进入社会。这使得人民提高了技能，奉献最好的能力本领来积极参加到社会和经济发展中。因此，北欧一直位于GDP持续增长、最具经济竞争力的国家之列。欧盟认为，北欧国家的成功的福利制度最好地解释了社会投资政策，实践证明了社会福利制度的有效和可持续。

三、社会投资理论对社会福利制度的新诠释

社会投资理论把福利制度和经济政策结合，从经济角度诠释了社会福利制度。

(一)社会政策和经济政策结合

作为社会投资的社会政策已经和经济政策不可截然区分，社会投资把社会政策和经济发展二者结合起来。社会投资计划是作为一项刺激经济的政策提出的，欧盟指出，社会投资计划目的之一是为了提高经济的竞争力。未来的经济增长和竞争需要投资于人力资本，这为提高生产率和技术革新打下了基础。

对于社会投资，马斯格雷夫 (Musgrave)早就给出了经典的框架③Musgrave，R.A.The Theory of Public Finance:A Study in Public Economy，Mcgraw-Hill Book Company，1959.。他说，限定公共投资于经济的三个主要的功能:首先是稳定，目的在于确保经济稳定，特别是GDP，还有就业和价格水平;其次是分配，不仅合理的收入分配，还在于保障收入分配和调配财富;再次是资源配置，以确保调整资源分配，特别是有效地使用资源。

而对于福利体系社会投资、社会保护和经济稳定等三个功能，社会政策过去一直强调其社会保护即福利功能，而忽视了社会投资的功能。因此，社会政策一度被放在经济政策的对立面。欧盟的社会投资政策强调了社会政策作用的全面发挥。

欧盟成员国之间存在很大不同，但共同面对社会和人口结构的改变。欧盟委员会强烈要求成员国更加强调社会投资，并将社会投资称为现代化的社会政策。在经济危机面前，欧盟的改革必须着眼于提高效率、提高生产率和促进经济增长、提高人口的健康和社会的凝聚力、避免产生有负面影响的贫困。在公共预算的压力下，在劳工市场结构短缺的危机下，需要让现代化社会政策来优化结构，促进社会政策的有效性和效率。社会投资和就业回馈关系密切，保持了经济的发展④European Commission，Social Investment Package，Commission Staff Working Document，2013.。社会政策聚焦在社会投资，着眼于投资人力资本，开发和提升个人的素质，投资在就业就是为了最大的回报。社会投资意味着提高人民的能力，改进人们的机会，支持他们参与社会和整合进入劳动力市场。这将有利于个人的成功，促进经济增长，帮助欧盟摆脱危机，使其变得更强大、更有凝聚力和竞争力。

(二)社会政策促进经济利益

社会投资战略说明，社会政策对经济的长远投资是可持续的。

第一，社会投资是风险预防，早期干预和预防是必要的、更高效的社会政策，因为预测和准备比修复更好。早期投资不仅可以造就有质量的劳动者，而且早期的预防手段节约了后期的解决问题的投入。成功的干预政策措施降低弊端并防止困境陷阱，避免问题变得更加复杂棘手。欧盟指出，人们将面对生命历程的不同阶段。如果在当前经历着生命的某一段困难时期，后来还可能面临更加险峻的困境。社会政策干预处理了贯穿整个生命过程中的不利因素的影响，这一认知是在儿童早期教育和保健等积极包容措施的基础上构建的。早期儿童教育已经证明，优质的儿童抚养教育有力影响并改进了儿童完成学业和就业的机会，避免了比如像违法行为和滥用毒品等极端的风险。预防性保健以及工作的健康安全帮助人们避免疾病和保持其高昂的生产力。促进老年人健康的生活方式，改进和接受康复辅助设施，在他们变得虚弱和身体发展功能受到局限时仍能独立生活。社会政策给个人、家庭和社会以能量储备，来应对不同的危机 (职业变更、陌生工作环境或者老龄化等)，并且在危机中变革，从而降低那些在不良情况下需要的匆忙应对。社会投资是帮助人有准备去面对生活的风险，而不是简单地“修复”结果。

第二，社会投资是资本和能力的储备。福利制度的大量证据显示，某些重点在预防和发展人力资本的政策，可以导致稍后相当大的积累。社会政策不仅仅展现了立刻、即时就能看得见的效果，也包括持续的影响:伴随着投资得到回报。例如，由于公共支出做早期干预投入，提前解决了儿童贫困和社会排斥等后果问题，同时也是对未来的投资。欧盟的研究结果证明，在一些早期儿童教育和养育比较低的水平的成员国家，总体技术发展也很低。提高就业或者劳动者收入，相应地就提高了经济增长。因为这些高质量和健康的劳动力促进了经济的可持续增长。投入产生了最高的回报，再培训和终身教育帮助人们维持就业能力，并让他们保持在职业生涯里取得更好的成果。如果一个人短期不能找到工作，核心问题是改进他们的能力，让他们回到劳动力市场。

因此，社会投资不是破坏性的发展，不是一时一地的眼前的发展，不是硬件的开发，而是对人力资本的开发。这种开发发展了生产力，提高了生产力质量，保障了经济的良性循环和可持续发展。

(三)社会投资政策对社会和经济的双赢

社会投资使用经济的手段投资社会，来达到经济、社会共同发展的目的。欧盟认为，面临着生产结构和社会结构问题的长期挑战，成员国需要嵌入适当和持续性的社会体系，使其服务于经济的稳定。社会投资政策让更多的人进入劳动力市场，增强了社会包容;加强社会的凝聚力和稳定，兼顾经济和社会的长远利益。人力资本的投资改进和提高了劳动力的质量和福祉，带来社会经济发展的长期利益。

社会投资涉及加强人们当前和未来的能力，随着时间的推移，社会投资也有持续深远的影响，特别是在就业前景或劳动收入方面所提供的经济效益和社会效益。如前所说，儿童抚养的维度是双重的:既是儿童福祉，也是未来的人力资本的投资。根据欧洲经济和欧元区的观察，可以得出结论，检视不同的成员国之间的不同的经济竞争和当前的失衡，落后的教育和技术总是导致了一个更低质量和更少生产率的劳动力。如果成员国经济竞争能力降低，会导致高技术人才流失，他们会离开故土去他国寻找工作，生产潜力则进一步每况愈下。

(四)社会投资是现代化社会政策的战略整合

现代社会政策发展到今天，早已超越孤立的救助，而是一个战略整合。它是预测、预防、预算等综合措施达到最有效的结果。现代社会政策要对融资决策导向做系统地结果预测分析。社会政策是一个系统的管理方法，在人生的不同的阶段发挥着不同作用，包括从教育，经历工作/失业，到疾病和老年。社会投资可以处理好工作、老龄化和新的“性别平衡”等之间的关系。例如儿童的福利涉及到诸多因素，包括支持家长进入劳动力市场，给家庭足够的收入保障，给儿童提供必要的服务，例如高质量的教育 (包括学前)、卫生健康、住房等社会服务;以及开创让他们参加和使用权利的全部的机会:启迪他们的应变能力、焕发他们的全部潜能。这需要全方位的社会政策的支持。增加社会投资是回应现代化社会政策的主要策略。

四、理论和实践探讨的意义

社会投资这一社会政策的讨论有理论和实践探索的意义。就其理论特征而言，首先，社会投资社会政策讨论不同于常规的限定于再分配领域内的讨论。丹尼尔·珀金斯 (Daniel Perkins)等学者认为，“社会投资的目标是超越以再分配和基于消耗形式的、以利益和权利为中心的社会福利，通过对人力资本的投资，实现增强人们参与能力的社会福利”①Daniel Perkins，Lucy Nelms，and Paul Smyth.Beyond Neo-liberalism:the Social Investment State?Social Policy Working Paper No.3.Fitzroy:Brotherhood of St Laurence，2004.http://www.bsl.org.au/pdfs/beyond_neoliberalism_social_investment_state.pdf.。社会投资理论超越了传统的福利制度设置的基本前提:即社会福利是国家在第一次分配的基础上，对国民财富二次分配所制定的干预政策。而强调社会投资是激发和培育更多的公民拥有更大的能力，积极投入劳动力的竞争市场，获取最大的收益。

其次，它超越了公民社会权利福利理论的解释。公民的社会权利是指每个公民享有社会福利资源的权利，它奠定了普遍主义即制度型福利国家的基础。传统的公民权利限制在分配资源领域，而社会投资理论则让公民增长能量、创造资源。

第三，社会投资政策强调了社会价值。社会投资战略的内涵超越了再分配和社会权利两个领域，但是它并不背离这两者体现的社会公正原则。社会政策学者曾经以“去商品化”解释福利制度，一直遭到抨击。因此，社会福利制度被认为是远离资本市场、无经济效益的政策。社会投资理论在明确了社会政策积极投入经济的同时强调了社会价值。这不仅对新自由主义从经济角度抨击福利制度无效做出了回答，并且促进经济与社会综合发展，在更广泛的领域实现社会公正。

最后，它回答了社会政策的核心问题:社会福利制度的有效与可持续。该理论从几个方面讨论社会福利制度，试图帮助人们走出误区。它回答了以下问题:第一，所谓福利国家的无效。社会投资政策是福利国家的一项智能的、有效的社会政策，其在人力资源上的投入提高了竞争力，有经济上的长远效益。第二，回应了所谓福利国家仅仅是投入的片面认识。针对福利国家社会支出高、国家债务高，因此要缩减的舆论，社会投资理论和实践表明，人力资本的投资会有长远的回报。而这些对社会福利制度的有效和可持续的质疑一直是社会政策的核心问题。

社会投资理论对于中国的社会建设还有着特殊的现实意义。我们需要借鉴社会投资政策的理论及欧盟的实践，具体要在以下几个关键领域加速发展。

1.继续完善中国福利体系

社会投资理论不仅可破解对社会发展的思想认识困境，同时也可解开实践的困境。我国要继续扩大社会投资的幅度，大力建设发展社会福利制度。这不仅包括福利体制的制度设计、政策规划，还包括建设改善公共基础设施。

我们应该以社会投资带动经济增长，在社会服务、住房、医疗、教育、救助上强调和加大社会投资的比重。目前我国的社会支出仅占GDP的10%左右，和位居世界第二的经济大国地位不符。社会投资应该是我国经济进一步发展的新的增长点。例如，我国要扩大农村基础建设、西部基础建设、农民工教育、儿童教育等方面的投资等。

社会投资将带来巨大的社会效益，因为它直接面对人民教育、住房、医疗等福利保障体系中存在的问题。扩大在教育、住房、医疗卫生和社会服务等方面的公共支出比例，可以缩小直线上升的收入差距，缓解0.5左右的基尼系数带来的社会问题，减缓两级分化和因此造成的社会分裂和社会矛盾;让社会更加公正包容，全面提高改善人民福祉。

社会投资可以解决社会经济的综合问题，其带来社会经济效益是持久的，符合科学发展观。社会投资政策在促进社会福利制度的发展、改善民生问题后，其带来的社会效益不可估量。目前我国社会出现诸多问题，诸如利益的驱使导致权力至上、腐败增长、社会价值观缺失、道德滑坡、社会成员间信任度下降等。社会投资强调了社会价值，它弘扬的社会公正，体现的社会包容和社会团结，将抵御和防范如此社会问题，促进社会的和谐与凝聚。社会投资在改进社会质量的同时，将削弱因单纯追求经济效益、急速发展对环境、生态造成破坏的现象。

2.发展社会服务事业

目前我国社会服务缺乏，许多基本社会服务没有到位。例如，65岁老年人口超过了1亿，而福利机构设施、资金和人员都不够。因此，国家需要投资于社会服务事业，满足人们对社会服务的需求。社会服务业是一个产业，加强就意味着增加就业人口，因此就要把劳动力向服务业转移。同时，社会服务业是一个专业技术领域，提供人性化的高水平的服务人员，包括社会工作者、护理员、服务员及管理者都应该是有专业技能和社会能力的劳动者。目前我国社会服务业的人力资源在数量和质量上都欠缺。因此，国家要培育具有专业素养的一定数量的社会服务者，使其具有现代服务技术和知识水平，满足社会需要，推动社会的发展和经济的转型。

3.提高全体劳动者素质与能力

我国要普遍改善劳动者的生存环境和服务供给，全面培训劳动者，提高我国劳动力的素质。要加强对农民工培训，也要培养高智能、技能的劳动者。同时，要投资儿童，培养有素养、道德能力的未来国家的建设者。期待在社会投资政策指导下，国家从低水平的集约密集型生产向技术创新型生产的方式转变，以提高国际竞争力。社会投资事关全体劳动者素质的提高，而全体劳动者素质的提高关系到整个国民综合素质的提高，这些是相辅相成的。服务和福利的改变提高了公民的素质，高素质的公民才能科技创新，而创新又改进了公民的福祉。改善人们的健康水平和基本的生活保障、提高道德和知识水平，才可以保障全体公民的拥有尊严和有品质的生活。