市场化改革下高校后勤内部控制问题的研究*

李济江

(湖北科技学院 财务处，湖北 咸宁 437100)

高校后勤作为高校教学、科研以及师生的生活等各方面的保障，对于高校的发展具有非常重要的作用。在高校教育体制改革的背景下，高校后勤逐渐从高校剥离出来，成为独立经营，自负盈亏的主体。高校后勤为了适应市场经济发展规律，建立现代企业的管理制度，在遵循相应的财经法律、法规的前提下，结合自身运营的特点，建立适合自身管理的内部控制体制，以保障后勤集团持续健康的发展，实现高校后勤中国有资产的保值、增值。然而，高校后勤内部控制的不完善以及后勤管理人员的传统意识等原因，使得后勤集团中各种因内部控制体制不健全的犯罪行为时常出现，使得对于高校后勤内部控制方面的研究更加具有现实的意义，健全高校后勤内部控制成为现阶段高校后勤适应市场经济取得健康持续发展的必经之路。

一、高校后勤内部控制的特点

高校后勤为适应市场化改革的要求，需要使原来具有事业单位的属性向现代企业属性转化，在高校后勤中建立产权清晰、责任明确、政企分开以及科学管理的现代企业制度。根据高校后勤经营业务的特点建立与之相适应的高校后勤内部控制制度，成为高校后勤市场化的重中之重，而与之相应的内部控制制度由于高校后勤自身的属性，使高校后勤内部控制表现出不同于社会企业的内部控制的特点。

1.高校后勤内部控制范围具有复杂性

在高校进行社会化改革的同时，高校后勤逐渐从高校中脱离开来成立具有一定自主经营权的经营实体。高校后勤内部控制范围具有复杂性是由于高校后勤经营范围的广泛性。高校后勤经营主体从其经营的目的性，可分为以下三种类型:经营服务性主体，管理服务性主体以及有偿服务性主体。三种业务主体形成三种类型内部控制的主体，并且由于三者经营目标的不同以及本身具有属性不同，使得他们在对要求建立的内部控制体制有所差异。三种类型的经营主体除了包括对校内师生服务的各个中心，如餐饮服务、交通服务、修缮服务、绿化服务、宿舍服务等，还包括对校外提供服务的经营主体，如校医院、学校宾馆、学校驾校等。三种类型的经营主体中，管理服务主体和有偿服务主体是从高校取得财务资源的中心实体，具有事业单位属性;经营服务性主体提供的服务完全对外，独立经营、独自核算、自负盈亏，具有企业属性。经营目的不同，营业形式各异的高校后勤经营实体的管理都要纳入到高校后勤的内部控制体系之中，遵守国家、学校以及不同性质实体的法律、法规，并且接受来自社会各个方面的监督。

2.高校后勤内部控制建设具有随意性

高校后勤是高校社会化市场改革的产物，并且随着高校社会化改革的深入不断的发展变化，因此其内部控制建设是需要经过长期的实践和理论研究来不断的健全和完善。高校后勤在高校市场改革的浪潮下，从1999 年开始成为具有一定独立经营能力的运营主体，但是一直到2001 年才有关于其内部控制法规出台——《内部会计控制规范——基本规范(试行)》和《内部会计控制规范——货币资金(试行)》的财经法规。在将近13 年的实践过程中，全国高校在遵循国家财经法律、法规的基础上结合本学校的具体情况制定了相应的内部控制制度，但是直至今日在全国高校后勤中仍然没有形成统一的适应高校后勤的内部控制制度，给高校后勤在建设内部控制的操作上带来不变，再加上各个高校后勤对国家关于建设内部控制制度的财经法律和制度的认识上的不同，导致高校后勤在建设和制定内部控制制度时具有一定的随意性。

3.高校后勤内部控制具有发展性

高校后勤内部控制具有发展性，主要表现在以下方面:首先，高校后勤在建立内部控制制度之初，其表现为内部牵制，此时的内部控制主要采用的是岗位设置和不同岗位不兼容的方式，内部控制的主要作用是纠错防弊，侧重于事后的控制;其次，随着高校后勤内部控制相关实践和理论的研究的不断深入，内部控制从以事后控制为主变为事前、事中以及事后的全面的控制，控制的方式也在不断的深化，产生了适应高校后勤发展的内部控制的规章制度以及程序的规定，特别是随着会计电算化的应用，使得内部控制从对人的控制转变成对人、对机器的控制。最后，高校后勤的内部控制从自上而下的形式转变成自下而上的形式，从国家规定、国家要求变成集团管理需要，从被动制定和实施内部控制到主动发展和完善自身的内部控制制度，以达到适应高校市场化的进程。

二、高校后勤内部控制的问题及原因分析

高校后勤内部控制贯穿于其经营管理活动的各个方面，是高校后勤实施管理的各种规章制度和工作程序的有机组合。高校后勤内部控制包含:内部控制环境、风险评估、控制活动、信息交流与沟通以及监督控制等五个相互联系、相互影响的因素，然而由于各方面的原因，使高校后勤内部控制五个因素存在着缺陷，不能发挥高校后勤内部控制应有的效果，使得高校后勤的持续健康的发展受到危害，不能为高校教学、科研以及师生的生产生活提供充分的保障。

1.高校后勤内部控制环境欠佳，控制风险加大

内部控制环境是内部控制发挥有效作用的基础，它的好坏直接影响着高校后勤在经营中面临的风险的大小以及内控目标的实现。它包括:高校后勤管理者的观念和经营理念，管理者的职业道德，企业文化，员工的素质以及人力资源政策等。目前，影响高校后勤内部控制环境欠佳的原因可以概括以下方面:(1)历史遗留的因素。比如高校后勤并没有充分的人事权、商品定价权以及资产处置权等，使得高校后勤名义上脱离高校，实质上仍属于高校，高校后勤的独立性没有得到很好的解决。(2)管理者的管理观念落后。管理者的管理观念的落后主要表现在管理者的管理知识的落后以及管理者内部控制意识的薄弱两个方面。此外，高校后勤的管理者和领导对内部控制的认识不足，对内部控制的认识停留在查错纠弊上，忽视了内部控制全面控制的本质，把内部控制看作繁文缛节的文件、记录和手册。(3)员工的因素。高校后勤的员工整体综合素质偏低，员工老龄化结构明显，员工的知识结构不尽合理与高校后勤市场化的进程不符。(4)组织结构和法人治理结构因素。我国高校后勤与高校的产权不清晰、责任不明确，从高校分离出来大多未取得独立的法人资格，两者之间存在比较混乱的分权和制衡关系，无法构建独立的、完整的内部控制框架，使得一系列连贯、协调、内在一致的规则、实施手段和组织形式无法有效的实施，增加内部控制的风险，又严重阻碍高校后勤组织结构和法人治理结构的完善。

2.高校后勤风险意识不强

高校后勤从高校独立出来以后，就成为一个独立经营、自负盈亏的经济实体，在参与市场化的交易之中为自身的经营行为负责。它的发展正在经历着从事业单位的运营模式向现代企业经营模式转换，对于市场经济条件下企业的经营所面临的风险缺乏足够的重视，在高校后勤内未建立相应的风险管理机制，对于对外的投资、筹资以及基建工程的可行性缺乏或者不充分的分析，对于实体内三重事项未进行集体决策，使得高校后勤在进行筹资、投资，基建工程建设以及资产处置等重要经济事项的决策表现为冒进性和随意性。

3.高校后勤内部控制不健全，风险评估和控制力不高

高校后勤在高校进行市场化改革的进程中，逐渐的从事业单位性的经济实体转化为具有企业法人性质的经济实体，目前正处于介于两者之间的过渡状态，在其具有的事业单位性质的管理体制未发生根本的变化之前，高校后勤的内部控制就不可能健全，与此相应的激励机制、监督机制、约束机制、风险评估和控制机制也就不可能完全的建立起来，使得高校后勤的风险评估能力和控制能力不能得到完全的发挥。高校后勤中无章可循、有章不遵、违章不究的现象严重。

4.高校后勤内部控制的监督力度不强

对高校后勤内部控制的监督主要来自两个方面:高校后勤内部以及高校集团外部。高校后勤内部的监督主要是高校后勤内部的审计部门，但是审计部门的权利有限。内部审计由内部人控制的现象严重，其独立性有限，从而也是其监督有限。高校集团外部的监督主要是政府监督、社会的监督以及高校的监督。高校集团外部监督对与高校后勤的监督没有落到实处，各监督主体执行各自监督功能，使其监督功能交叉，三者监督的标准不同，不同的监督主体之间缺乏相应的信息沟通，不同监督主体的监督目标不同使监督问题弱化，再加上不当竞争和不规则执业环境使发挥监督作用的事务所监督乏力，不能形成有效的监督合力，发挥本应该发挥的监督效用。

5.高校后勤内部控制的信息交流和沟通不畅

高校后勤内部对信息沟通渠道未做出相应的制度安排，使信息不能准确、完整、及时传递给需要的部门，也不能使组织活动置于动态的监控之中，不变有及时发现风险、评估风险、控制风险，从而达到降低风险的目的。此外，由于高校后勤内部对信息沟通渠道未做出相应的制度安排，使信息的交流和沟通只存在纵向上，缺乏横向的交流和沟通，不能形成高校后勤内部中信息的共享使各个部门在信息充分下做出最有利的决策，达到资源配置的最优状态。

三、完善高校后勤内部控制的措施

1.积极主动的改善内部控制环境，塑造良好的内部控制氛围

内部控制环境对于完善内部控制具有重要的作用。改善高校后勤内部控制环境，可以从以下方面进行:(1)深化高校后勤内部的改革，使高校后勤真正的从高校中独立出来，成为独立经营的经营实体，赋予高校后勤更多的权利，如商品定价权、人事独立权以及资产处置权;(2)通过职业教育，提升管理者和员工的综合素质。在高校后勤内形成科学管理企业文化，并且使科学管理成为企业的自觉行动，为高校后勤的深化改革打下良好的思想基础;(3)完善高校后勤组织结构和健全企业法人治理结构，完善的组织结构和健全的企业法人治理结构都有利于改善其内部控制环境，为内部控制的建立和有效的实施提供有利的条件。

2.构建合理的内部控制体系，健全内部控制制度

高校后勤从本校的实际情况，构建合理的控制体系，健全内部控制制度，使其对所有经营活动都能做到事前控制、事中控制以及事后控制。事前控制是指在进行具体的经济业务前的控制活动，包括拟定经济业务的实施计划，成本控制指标和预期利润指标等。事中控制是指经济业务进行的过程的控制，要求经济业务流程融入到责任明确的岗位设置之中，使量化管理等级岗位完成量化的岗位管理目标，使内部控制在经营活动中不至于流于形式，与此同时形成记录便于事后的审查;事后控制是在会计核算的基础上对各个岗位、各项业务活动进行的控制，将其控制的机构反馈给经营者，以减少经济案件的发生。合理的控制体系、健全的内部控制制度使高校后勤的业务活动有章可循。

3.增强高校后勤内外的监督力度，促使其不断完善内部控制制度

首先，增强高校后勤内部审计部门的独立性，使其内部审计部门只对高校后勤最高的权利机构负责，充分发挥内部审计部门的审计监督作用;其次，高校后勤外部的监督部门，应根据相关的财经法律、法规及其规章制度对高校后勤的会计资料实施监督检查;再次，对高校后勤的会计从业人员进行职业教育，培养其职业道德感，严守会计职业操守，使会计人员以相关法律、法规为指导规范自己的日常工作，自觉做到记录真实、可靠，账目清晰，勇于接受外部监督，同时对高校后勤财会人员进行业务指导，使高校后勤的财务管理与社会企业接轨;最后，动员全社会的力量通过合适的渠道对于高校后勤中财会人员进行监督，增强财会人员的守法意识。

4.为信息的交流和沟通做好制度安排，建立和优化高校后勤的信息系统

信息的交流与沟通是内部控制五大因素之一，是内部控制建立和实施有效的重要条件。在高校后勤中，信息交流与沟通需要有相应的制度安排作为前提条件，其质量取决于高校后勤信息系统的状况。高校后勤的信息系统可分为财务信息系统和管理信息系统，两者的状况在一定程度上影响这内部控制环境建设。高校后勤应根据自身管理和内部控制的需要，建立一个高质量、高效率的信息系统，以实现信息在高校后勤内各个部门之间纵向和横向的交流与沟通，使高校后勤管理者对高校后勤经济运行的状况和发生的事件进行实时掌握，实施控制，将高校后勤的活动置于动态的监控之下，降低组织风险。

四、结论

高校后勤是高校实现其为社会服务的保障，而高校后勤内部控制是高校后勤管理制度的重要组成部分。本文从高校后勤内部控制的特点，探讨其存在的问题，对其原因进行深入的分析，并且结合高校后勤状况以及相关的理论，对高校后勤内部控制的完善提出可行的建议，以达到发展和完善高校后勤内部控制体制的目的，以促进高校后勤的发展，使其在市场经济的浪潮下健康且持续的经营下去，为高校教育事业的长远发展做出应有的贡献。

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