传统与现代:异质还是中和——多元视野下我国地方政府治理理念的选择

徐 芳

（郑州大学公共管理学院，河南郑州 450001）

地方政府行政理念简言之就是地方政府行政的指导思想，它与国家的行政理念一脉相承。先进的行政理念对政府行为具有能动的导向作用。目前行政理念的发展在我国面临的困境是如何处理传统行政理念和现代行政理念在政府行为尤其是地方政府行为中的关系。

一、我国传统行政理念和现代行政理念的特质

传统行政理念在这里主要指统治的理念，因为封建社会政府的行为模式是以人治和专制为内核的统治。它以“三纲五常”①三纲:君为臣纲，父为子纲，夫为妻纲;五常:仁、义、礼、智、信。和朱熹的“三纲八目”②三纲:明明德、亲民、止于至善;八目:格物、致知、诚意、正心、修身、齐家、治国、平天下。为基础，根植于封建社会，与封建思想文化相通。这种理念培养的是顺从型的臣民，臣民处于政治的边缘。

现代行政理念③行政理念从狭义上理解仅指“管理”的理念，广义的还包括“治理”理念。文章采取了狭义的观点，把“治理”看成一种传统与现代的中和。起源于近代孙中山的“管理思想”，他认为政治就是管理众人的事务。所以，管理的对象是社会公共事务。管理理念以民主、法治为特征，以近代资产阶级民主、自由、平等等进步思想为基石。故而管理的全过程都强调民主化。新中国成立以后，以人为本、为人民服务的思想极大丰富了管理理念。但它的主导者仍然是政府，公民在与政府发生作用时仍然居被动地位。

此外，另一种行政理念“治理”于20世纪70年代被提上日程。它伴随着市场调节和政府干预在配置资源中的失败应运而生，是一种试图从治理的角度寻求解决资源配置问题的新型理念。与管理不同的是，治理在日常公共事务处理中强调多元主体共同参与，而且各主体间倾向于平等。从广义上讲，很多学者认为治理属于现代理念的范畴，但笔者主要从狭义角度考察现代理念，所以本文将治理从现代理念中独立出来。

二、历史追踪:传统与现代的三次交锋

传统行政理念与现代行政理念从中国近代以来一直左右着地方政府的行为，二者出现了三次大的交锋。

清末民初，传统理念④传统行政理念、现代行政理念在题目中分别简称为传统与现代，文章中分别简称为传统理念与现代理念。受到冲击，现代理念萌芽出现。戊戌变法和清末新政是中国近代史上两次重要的政治改革，虽然都以失败告终，但对思想的影响却是深远的。尤其是戊戌变法，它是一次思想启蒙运动，对社会进步和思想文化的发展，起了重要推动作用。新政中的一些措施也在客观上对传播文化和民主革命思想起了一定作用。这些进步思想在当时对传统行政理念是一种挑战，为现代行政理念的产生奠定了思想基础。民国初年，资产阶级建立了资本主义政治体制（尽管这种体制夭折了），为现代理念的形成提供了制度环境。民国12年1月发表的《中国国民党党纲》上写着，“凡国中大规模之实业属于全民，由政府经营管理”，管理的理念由此形成。与此同时，“打倒孔家店”对儒家思想的全盘否定也从理论上颠覆了“人治、专制”型的统治理念。

新中国成立后，《共同纲领》以及1954年出台的国家根本大法——宪法，为“民主、法治”的理念奠定了坚实的制度、法律基础。传统理念在政治生活中从名义上被清除。“文革”时期，现代理念遭受挫折，传统理念的某些因素（如个人专断）抬头。

改革开放以后，现代理念恢复发展，并不断完善。到了21世纪新时期，政府在不断的摸索中发现传统理念也存在着合理因素，因此，儒家文化又得到了提倡。但是一直到目前，现代行政理念在运用中还存在着两难困境，还在不断地发展。

三、传统与现代异质的危害

统治与民主固然是两种不同性质的理念，统治下不可能实现民主，民主社会也会排斥统治，但因此就将传统行政理念和现代行政理念割裂，异质化发展，必然会给社会的进步和发展带来危害。

（一）顽固守旧的后果

传统的行政理念是以“极端的纲常、森严的等级”为支撑，通过牺牲人民和社会的利益，来实现人治和专制的统治秩序的一种思想。这种理念实际上是政府全面干预的理论依据，顽固守候这种理念的后果只能是挫伤劳动人民的积极性，摧毁社会的生长机制，使社会丧失活力。从表面上看统治很稳定，实际上却为政权的长久存在埋下了危机，这正是封建社会多发人民起义的根源。

（二）片面追新的代价

西方民主的发展是建立在理性的基础之上，而我们在学习时只看到了民主的自由、平等两个维度，忽略了理性，同时又丢弃了自己传统中的精华。缺乏理性的民主又缺失了尊重与服从的人们往往“为自己要求的是自由，而为别人要求的却是秩序”［1］（P43），这种状态极易引发自由泛滥、民主暴政，造成秩序危机。然而民主的这个典型弊端被我们运用得“恰到好处”，这就是为什么改革开放后群体事件频发的内在原因。

四、善意推定

顽固沿袭传统行政理念，让政府全面干预会危害社会的发展;片面追求民主、自由、平等又易于引发秩序危机。面对这样的困局，我们可以做一个善意的推定，假设存在一种理念，这种理念可以把传统行政理念中有利于维持政治秩序的因素与现代行政理念中有利于照顾人民利益的因素相融合在一起，那么我们就可以摆脱上述的困局，达到善治的目标。

那么，这种理念有没有理论依据呢?通过寻求发现，阿尔蒙德的公民文化正好符合这种理念的要求。“公民文化不是现代文化，而是现代与传统的混合文化”［2］（P6），这种文化“既能够使过高的参与热情与政治冷漠之间达成平衡，又能使对权威的服从和尊重与主动和参与之间形成融合”［2］（P5）。沿着阿尔蒙德“公民文化”的足迹，我们不难发现与其同一时期形成的治理理念。治理理念或许受到“公民文化”理论的影响而产生，或许二者是巧合，但它们都认为传统理念与现代理念不应该互相排斥，而应该互相融合，相互弥补对方的缺陷与不足。基于以上两点，我们的善意推定是可行的，而且是有必要的、有意义的。

五、如何构建传统与现代多元理念的复合机体——治理理念

根据我们的善意推定，我们找到了传统与现代多元理念的复合机体——治理理念。全球治理委员会的报告《我们的全球之家》中对“治理”做出了界定:治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。根据这一概念我们可以得知治理理念的本质特征是多元化，它的多元化主要体现在以下几个方面。

一是治理主体的多元化。在治理理念下，社会可以和政府平等地参与社会管理。这相对于“统治”是一个重大突破。“它强调市场、层级、网络等不同机制和角色在社会管理中的重要作用，强调政府、中介组织、基层社会与个人相互合作对于社会治理的重要意义。治理理论提出了社会管理的新模式——自上而下的政府管制+自下而上的社会自治”［3］（P302）。

二是治理对象的多元化。治理的内容不但包括公共领域的事务，也包括私人领域的事务;不仅仅囿于解决政治领域的问题，还囊括了经济、文化几乎所有领域的问题。此外，它除了治理现实社会的问题外，还处理一些历史遗留问题。

三是治理方式的多元化。治理采取的手段既有现代化的也有传统的。治理是一种兼收并蓄的方式。“治理意味着，办好事情的能力不仅限于政府的权力，不限于政府的发号施令或运用权威。在公共事务的管理中，还存在着更好的管理方法和技术”［4］（P5）。

四是指导思想的多样化。治理的思想既有现代的进步思想，比如民主法治的思想;也有传统的积极思想，比如“己所不欲勿施于人”的宽容待人的思想，“老吾老以及人之老，幼吾幼以及人之幼”的思想，这些思想是有利于当今和谐社会的构建的。

多元化的治理理念并不是一种排斥传统思想的完全的现代化理念，而是传统理念与现代理念的一种中和。治理理念的精髓可以概括为“参与、互动、合作、服务”八个字［5］（P20）。从它的精髓中可以看出，治理是一个超越了传统理念和现代理念的中和型理念。

那么，如何实现二者的中和呢?首先，破除官本位的消极思想。“在我国，要确立地方政府的服务行政理念，首先必须破除当前地方政府官员身上的官本位思想”［6］（P232）。其次，允许其他主体参与治理，并为其提供一个平等参与的途径，以此来弥补政府在治理中的能力欠缺。再次，提升理性，注重民主多维度的共同发展，防止制度不健全时民主过热发展带来的危害。

六、结束语

治理理念并不是万能的，也不是完美无缺的。治理理念存在着一个不可忽略的悖论:治理理念虽然主张吸取传统的精华来中和现代理念，但在这一过程中由于人为因素的存在，它往往易于沿袭传统思想的糟粕（例如官本位思想、宗法制思想、裙带思想），在碰撞到过激地发展现代的自由平等思想时便会引发社会的动乱。因此，如何克服人为因素的影响，更好地发展完善治理理念，实现社会的善治，将是政治学领域的一项长期而艰巨的任务，还有待于我们的加倍努力。

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［1］［法］米歇尔·克罗齐，［日］绵贯让治，［美］塞缪尔·亨廷顿．民主的危机［M］．马殿军，黄素娟，邓梅，译．北京:求实出版社，1989．

［2］［美］阿尔蒙德GA，维巴S．公民文化——五个国家的政治态度和民主制［M］．徐湘林，等，译．北京:东方出版社，2008．

［3］王浦劬．中国高校哲学社会科学发展报告（1978—2008年，政治学卷）［R］．湖南:广西师范大学出版社，2008．

［4］俞可平．全球化:全球治理［M］．北京:社会科学文献出版社，2003．

［5］刘圣中．公共管理学:结构、要素与环境［M］．武汉:武汉大学出版社，2011．

［6］方雷．地方政府行政能力研究［M］．济南:山东大学出版社，2010．