国有公司民主管理法律制度的解释论与立法论

肖新喜，刘名权

(1．西北政法大学民商法学院，陕西西安 710063;2．葛洲坝集团第五工程有限公司，湖北宜昌 443002)

一、国有公司民主管理制度的解释论

根据公司法理论的研究目的与研究方法之不同，大致可以区分为两类:解释论与立法论。公司法理论的发展就是遵循“立法论—解释论”周而复始的循环来实现。公司法的解释论是通过运用一定方法、解释现行公司法律规范与制度而形成的理论，其目的在于正确地理解和适用公司法律规范。公司法解释论的研究对象主要是现行公司法规范，其主要关注公司制度的实然状态。解释论是完善公司制度的前提，只有通过解释并适用现行立法，才能发现该制度的不足，并提出合理的完善建议。要完善我国国有公司民主管理法律制度，首先需运用解释论，理解并阐释我国公司民主管理法律制度之现状。

(一)国有公司民主管理的概念

我国宪法第16条对国有企业民主管理制度进行了原则性规定。国有公司是国有企业的典型形态，既然宪法规定国有企业应实行民主管理，则国有公司应实行民主管理是毋庸置疑的。宪法第16条为国有公司实行民主管理制度提供了宪法依据与法治基础。按照基本法与普通法的一般关系原理，我国公司法通过第 18、45、52、68、71、109、118 条等规定，将宪法第16条的规定予以具体化。根据我国宪法与公司法的上述规定，可将国有公司的民主管理制度界定为:在国有公司的自主经营权内，国有公司全体职工通过职工大会、职工代表大会或其他民主形式，参与公司经营管理的一系列法律规范的总和。

(二)公司民主管理制度的特征

首先，实施公司民主管理的主体是全体公司职工。第一，公司民主管理的主体只能是公司职工。就我国国有公司的经营管理而言，享有经营管理权限的机关有国有资产监督管理部门、股东会、董事会、监事会以及经理等。上述公司治理机构的组成部分都对公司行使其权限范围内的经营管理权。然而，上述主体均不是公司民主管理的主体，公司民主管理的主体只能是公司职工。第二，公司民主管理的主体必须是全体公司职工。公司职工个人或公司职工的一部分，均不是公司民主管理的权利主体。第三，工会也不是行使公司民主管理权的主体。虽然我国公司法第18条将工会与公司职工代表大会规定在同一条文中。据此，有学者认为工会也是公司民主管理的主体。但是，通过对该条法律规定进行语义分析可知，公司法是将工会界定为维护作为劳动者的公司职工合法权益的机构，而不是将其作为公司民主管理的机构。

其次，国有公司民主管理的主体是公司职工大会、公司职工代表大会或其他主体。我国宪法第16条、公司法第18条将职工代表大会规定为公司民主管理的基本形式。即作为公司民主管理主体的全体职工，通过民主选举，组成职工代表大会，由其参与公司的管理活动，维护公司权益以及职工合法权益。公司职工大会也是公司民主管理的形式之一。这是对我国公司法第45条、第52条进行文义解释的当然结果。所谓其他形式是公司法关于公司民主管理形式的兜底条款。由于立法者的有限理性以及社会生活实践的发展，立法者无法穷尽所有的民主管理形式。因此，公司法便采用这种兜底条款，以便于对可能新出现的民主管理形式进行法律规范。

再次，公司民主管理的内容主要包括意见建议权以及选举权。所谓意见建议权是指公司职工代表大会可以对公司经营管理中重大事项的决策提出意见与建议。关于重大事项，根据公司法第18条的规定，主要包括:公司改制、制定重要的规章制度以及经营方面的重大问题。据此，公司在进行有关上述事项的决策时，公司职工代表大会有权利对公司提出建议与意见，公司管理机关应当听取公司职工代表大会的意见与建议。所谓选举权是指公司职工大会或职工代表大会有权利选举国有公司董事会、监事会中的董事与监事，这是董事、监事产生的唯一合法途径。国有公司民主管理包括直接管理与间接管理。前者通过行使意见建议权来实现，后者通过选举公司董事会、监事会中的职工董事、监事来实现。

最后，无论是国有公司还是私有公司，都应当实行民主管理，但民主管理的内容有所不同。其一，公司不论何种所有制形式，都应实行民主管理。我国宪法第16条规定国有企业应该实行民主管理。但公司法第18条却并未规定只有国有公司应该实行民主管理，只是笼统地规定公司应当实行民主管理。根据公司法，无论是国有公司还是私有公司，都应当实行民主管理。公司法实际上突破了宪法的规定，扩大了应实行民主管理的公司类型。其二，国有公司与私有公司民主管理的内容不同。根据我国公司法的规定，私有公司主要实行直接民主管理，即公司在进行重大事项的决策时，应该听取职工代表大会的意见与建议。而国有公司除实行直接民主管理外，还实行间接民主管理。公司法规定国有公司的董事会、监事会必须要有一定人数的由职工代表大会选举的职工董事、职工监事。但公司法仅规定私有制公司的董事会、监事会中可以有职工代表，并未对私有制公司中的职工董事、监事做强行规定。由此可见，公司法既规定公司应当实行民主管理，又对国有公司与私有公司民主管理的形式与内容予以了不同的规定。其三，公司法对国有全资有限公司与国家参股的股份有限公司的民主管理进行区别规范。我国公司法明确规定国有有限责任公司(包括不同国有投资主体投资成立的有限公司与国有独资公司)的董事会、监事会必须有职工代表。而公司法规定，股份有限公司的董事会中可以有职工代表，监事会中必须有职工代表。由此可见，公司法对于国家参股或控股的股份有限公司中是否应有职工董事，采取的是任意法规定。据此，国家投资入股的股份有限公司董事会中可以有职工董事，也可以没有职工董事。这和国有有限公司董事会中必须要有职工董事截然不同。

二、现行国有公司民主管理制度之不足

(一)扩大了实行民主管理的公司种类，不利于公司法规范目的的实现

我国宪法第16条规定国有企业必须实行民主管理制度，并未规定私营企业应实行民主管理制度。国有公司属于国有企业的范畴，按照宪法规定，应当实行民主管理制度。而私营公司不属于国有企业范畴，不应强制性实行民主管理。然而，公司法第18条扩大了应实行民主管理的公司范围。该条规定，公司通过职工代表大会等形式实行民主管理。对第18条进行文义解释，其并未将私营企业排除在应实行民主管理的公司类型之外。也就是说，根据该条规定，无论是国有公司还是私人公司，都应当实行民主管理。公司法规定私营公司也应实行民主管理存在以下问题:首先，违背了法治的基本要求。按照法治要求，宪法在一国的法律体系中居于至上地位，任何法律都不能违背宪法。在法律体系中，宪法具有至高效力，任何违反宪法的法律都是无效的，不应当得到实施。我国宪法明确规定只有国有企业才应当实行民主管理，而公司法却规定无论是国有公司还是私有公司，都必须实行民主管理。公司法扩大应实行民主管理的公司范围违背了法治的根本要求。其次，不符合私有公司经营的基本原理。公司是营利性社团法人。营利性是公司区别于其他法人的本质特征。据此而言，无论是国有公司还是私有公司，其特征均在于营利。具体言之，私营公司是为私人营利的手段，因此，私人公司的根本目的在于为股东营利，实现公司股东的私权。然而，国有公司的营利性只是实现社会主义共同富裕的手段，其最终目的在于公共利益。国有公司目的的公益性必然要求国有公司实行民主管理。作为以营利为目的的私营公司必然遵循“谁投资，谁管理，谁受益”的基本原理。公司治理结构的建构只能实行私有资本决定论，即拥有资本的私人投资者对于公司经营拥有最终决定权。由此可知，公司民主管理与私营公司的基本要求存在严重冲突。因此，私营公司不宜实行民主管理。否则，将会极大削弱私人投资的积极性，使我国的社会主义市场经济发展丧失活力和动力。

(二)没有明确地将公司民主管理纳入国有公司治理结构的范畴

公司治理结构是指建立在出资人所有权与法人财产权分离的基础上，由股东会、董事会、监事会、经理层这四个“物理层次”的组织架构，构建公司的权力机构、决策机构、监督机构、执行机构，形成各司其职、协调运转、有效制衡的公司治理体制和运行机制［1］。公司民主管理不属于公司治理结构的范畴。这种对于公司治理结构的界定是建立在以私有制为基础的市场经济体制之上的，反映了这种体制中商事生活实践对于法人化的交易主体的要求，是对私有制下市场主体经营管理实践的科学提取与概括。基于社会主义全民所有制的本质要求，国有公司必须实行民主管理。正确处理民主管理与公司治理结构的关系，是公司法有效规范国有公司经营管理的前提。但我国公司法并未明确公司民主管理与公司治理结构的关系。公司法规定国有公司通过公司职工代表大会实行民主管理。据此，公司法须赋予职工代表大会切实的经营管理权限，并合理界定职工代表大会与公司其他治理机关之间的权限划分以及相互关系。上述任务的完成，都以合理界定公司民主管理与公司治理结构的关系为前提。公司法第18条并未赋予公司职工代表大会切实的经营管理权，并未将公司民主管理纳入国有公司治理结构的范畴。这不仅会导致公司法不能有效地规范国有公司的经营管理活动，而且会使公司民主管理的目的落空。

(三)公司法关于民主管理的内容过于原则，缺乏应有的明确性

我国宪法第16条对于国有企业实行民主管理进行了原则性规定。因宪法是国家的根本大法，其对国有企业民主管理制度进行原则性规定是无可厚非的。基于根本法和普通法的一般关系原理，我国公司法应该将宪法关于国有企业进行民主管理的原则性规定予以具体化，使其具有可操作性。我国公司法对于宪法规定的具体化存在以下问题。首先，公司法未规定职工代表大会的组织制度。职工代表大会作为公司民主管理的基本形式，要使其切实肩负起民主管理的重任，科学合理的组织制度必不可少。这包括职工代表的选举条件与方式、职工代表大会的产生、召集条件与程序、所设部门与议事规则等，但我国公司法仅原则性地规定公司通过职工代表大会实行民主管理。公司法关于职工代表大会组织制度的缺失会导致职工代表大会无法有效运行，使公司民主管理制度无法实施。其次，公司法关于职工代表大会权限的规定不完整。公司法仅仅规定了职工代表大会的两项职权:意见建议权与选举职工董事、监事权。根据民主管理的本质，我国公司法关于职工代表大会的职权很不完整。权限的残缺不全使公司的民主管理仅仅成为一句口号。再次，对于公司职代会有权提出意见与建议的事项，公司法也缺乏明确界定。公司法第18条规定，公司研究改制以及经营方面的重大问题、制定重要的规章制度时，应该听取职工代表大会的意见。但对何谓“重大问题”与“重要的规章制度”，其并未明确界定。据此，国有公司的负责人就可以其研究的事项不重大、所制定的规章制度不重要为由，逃避公司职工代表大会的监督。最后，公司法缺乏对职工代表大会意见建议权救济手段的相应规定。有权利必有救济，否则，权利就成为华而不实的噱头。公司法虽然规定公司在进行重大事项的决策时，应听取职工代表大会的意见与建议。但是，对不听取意见与建议的行为并未规定任何责任。责任的缺乏，无疑导致职工代表大会的意见建议权无法有效实现。

(四)公司法并未赋予职工代表大会切实的经营管理权限，使公司民主管理制度名存实亡

公司法规定职工代表大会是实行民主管理的基本形式，它拥有意见建议权以及选举权。这样的规定存在以下不足:首先，职工代表大会的意见建议权使公司职工代表大会形同虚设。既然职工代表大会只享有意见建议权，对其所提出的意见或建议，公司可以采纳也可以不采纳。只要公司在进行重大决策时听取了职代会的意见或建议就算履行了其义务。至于采纳与否，决定权完全在公司。公司民主管理的目的在于防止国有资产流失，维护职工合法权益，形同虚设的职工代表大会无法实现上述目的。其次，公司法并未明确赋予职工代表大会监督职工董事、监事的权利，导致职工代表大会无法制约职工董事和监事。我国公司法仅仅规定了公司职工代表大会选举职工董事、监事，却未规定职工代表大会对于职工董事、监事的监督权与罢免权。由于公司职工都是劳动者，人数众多且分散，他们相对于公司及其管理者而言，处于弱势地位。若公司管理层以利益相诱，职工董事与监事完全可能为了更大的利益与其他公司管理层合谋，损害公司职工利益与国家利益。由此可知，公司法欠缺职代会监督职工董事、监事的规定存在问题，这会导致公司间接民主管理无法有效进行。

三、公司民主管理法律制度的立法论

公司法立法论的目的在于设计科学合理的公司法律规范与制度，是围绕着如何设计出合理的公司法规范或者如何改进既有的公司法规范与制度而发表的见解、观点和理论。公司法的立法论则不仅研究现行公司法且还关注其他国家或地区的立法与理论，其主要关注的是公司法的应然状态。公司法的立法论以公司法的解释论为基础。只有通过解释论，才能发现公司法解释适用中存在的问题，进而才需通过立法论予以完善。关于如何完善我国公司管理制度的立法论，有以下几点。

(一)理顺国有公司民主管理与公司治理结构的关系

如前所述，理顺公司民主管理与公司治理结构的关系是完善我国国有公司经营管理制度的前提。我国现行公司法并未理顺公司民主管理与公司治理结构之间的关系。未来的立法必须明确公司民主管理与公司治理结构的关系，将公司民主管理纳入公司治理的范畴。只有这样，公司法才能合理划分职工代表大会与其他公司组织之间的权限与关系，将国有公司的经营管理纳入科学化、法制化的轨道。

(二)制定国有公司民主管理实施条例

由于国有公司民主管理的内容较多，为了维持宪法的原则性以及公司法的逻辑体系，有必要制定单独的公司民主管理实施条例作为公司法的特别法，以适用于国有公司的民主管理。国有公司民主管理实施条例的内容应包括:职工代表的选举条件与方式，职工代表大会的产生、召集条件与程序、所设部门与议事规则，职工代表大会的职权以及争议解决机制等。该条例应着重解决以下几个方面的问题。

1．明确规定公司民主管理制度只能适用于国有公司

国有公司实行民主管理是社会主义全民所有制的必然要求，但私营公司并不适合民主管理。我国公司法规定私营公司必须实行民主管理违背了私营公司的本质要求，又违反了宪法的规定。因此，未来我国公司法必须明确规定只有国有公司才应当实行民主管理。

2．区分全资国有公司与国家参股公司，使其适用不同的民主管理规范

由于国有全资公司的股东是全体国民，其职工自然是公司股东的组成部分。作为股东的公司职工无需通过国家代理，就可以直接行使其股权。因此，国有全资公司的民主管理应着重于对公司重大决策与重大经营事项进行监督。对于国家参股的公司而言，公司民主管理应着重解决国家股权的合理性使并防止国有股权的滥用，保证国有资产不流失。由此可知，全资国有公司与国家参股公司对于公司民主管理的要求存在很大差别。基于法律的相同事项相同处理、不同事项不同处理的调整机理，我国国有公司民主管理实施条例应对上述两种公司的民主管理做出不同的规定。

3．明确规定完整的公司民主管理内容，赋予职工代表大会切实有效的管理权

公司民主管理条例应主要明确以下几个方面的内容:首先，赋予职工代表大会知情权、意见建议权。知情权是意见建议权的前提，若公司职工代表大会不享有知情权，则无法对公司的重大经营事项提出意见或建议。因此，除赋予公司职工代表大会意见建议权外，公司法与民主管理实施条例还必须明确规定职工代表大会享有重大事项知情权。根据国有公司的目的以及产权特点，可以将以下事项界定为公司经营中的重大事项:公司改制、公司组织形式变更、公司解散清算、公司合并或分立、国有股权处分、企业收购、公司章程变更与公司大规模裁员等。其次，应规定职代会对于其民主管理范围内的事项享有否决权和异议权。前已述及，将职代会的权限仅限于意见建议权存在巨大弊端。欲克服该弊端，就需赋予职代会对于其权限范围内的事项拥有异议权与否决权。其一，职代会并不参加属于其民主管理范围内事项的决策。其二，对于其民主管理职权内的前述重大经营事项，拥有异议权。其三，公司职工代表大会对于公司的重大不当行为，拥有否决权。但公司法应该明确界定行使否决权的具体情形。当因职代会行使异议权或否决权同公司发生纠纷时，可以通过国有资产监督管理部门裁决或通过司法途径予以解决。若职代会行使异议权，则由职代会向国资委提起复议或直接起诉。若职代会行使否决权，则由公司向国资委提起复议或直接起诉。但是，复议程序不是纠纷解决的最终程序。纠纷的最终解决，必须通过司法程序。最后，明确赋予职代会建议罢免权。即建议国家罢免违法、违规行为以及不合格的国有公司高层管理人员的权利。

［1］谭安萍．国有企业完善公司治理结构浅议［J］．企业经济，2007，(5)．