农民的制度创新何以可能？——改革初期农民制度创新的成因及启示

李斌

（西北民族大学马克思主义学院，甘肃兰州730030）

一、问题的提出

（一）关于农民制度行为的经典解释范式

关于农民与制度变迁的关系，传统观点几乎都认为农民与现代制度之间存在着一定距离，农民的政治行为很大程度上体现出分散性、传统性和保守性的特点，制度化倾向相对较低，制度创新更是极少谈及。［1］在马克思主义经典作家的语境中，农民作为传统自然经济的主体，当然地处于现代化的边缘位置，是现代化所必须面对和改造的对象。由于其经济关系的简单化及对土地的依附，马克思曾用 “历史的弃儿”一词来指出农民天然的保守性。在论述法国小农经济社会的特点时，马克思认为：“他们不能代表自己，一定要别人来代表他们。他们的代表一定要同时是他们的主宰，是高高站在他们上面的权威，是不受限制的政府权力，这种权力保护他们不受其他阶级侵犯，并从上面赐给他们雨水和阳光。所以，归根到底，小农经济的政治影响表现为行政权支配社会。”［2］对于亚洲的小农社会，马克思更是认为：“这些田园风味的农村公社不管看起来怎样祥和无害，却始终是东方专制制度牢固的基础，它们使人的头脑局限在极小的范围内，成为迷信的驯服工具，成为传统规则的奴隶，表现不出任何伟大的作为和历史首创精神。”［2］毛泽东也从生产力角度指出了改造小农的重要性：“严重的问题在于教育农民。”［3］与此同时，以往的西方学者对农民政治行为的解释框架也大都局限于 “压迫—反抗”、“改造—对抗”的范式，亨廷顿就认为发展中国家的农民，“不是稳定的根源，就是革命的根源”，认为农民并不具备在现代化进程中进行任何制度化创新实践的可能性。然而，与对农民政治行为的经典解释不同的是，在当代中国的改革历程中，作为 “历史弃儿”的中国农民却最先通过制度性的创新实践，直接推动了中国改革的制度变迁进程，并在其中体现出难得的 “首创精神”。

（二）改革开放初期中国农民的制度创新及其特点

中国农民的制度创新典型地反映在改革初期的农村改革进程中。在改革初期的20世纪80年代，中国改革的制度突破几乎都与农民的基层实践有着密切的关系。众所周知，从家庭联产承包责任制，到集市贸易的兴起及乡镇企业的兴办，再到基层民主自治的发育，无一不体现着中国农民在改革中的制度创新精神。邓小平就曾说：“农村搞家庭联产承包，这个发明权是农民的。农村改革中的好多东西，都是基层创造出来，我们把它拿来加工提高作为全国的指导。实践是检验真理的唯一标准。”［4］对于乡镇企业，邓小平更是指出：乡镇企业的发展是 “完全没有意料到的最大的收获”，“异军突起”，“这不是我们中央的功绩”。［4］反观改革初期，这些制度实践不仅展现了相当的农民首创精神，而且体现着中国农民与制度变迁的某种密切关系。同时，这些制度性的实践还具有以下一些独有特点：1.制度的延续性。改革初期的农民制度创新并未割裂与集体化时代的制度联系，反而呈现出相当的延续性和继承性。2.乡土本位。改革初期，农民的所有制度性实践都立足于乡村本身，指向乡村内部问题的解决，不但未突破乡村区域，而且体现出与乡村以外区域的一定距离；3.合作与实践取向。不管是家庭联产承包的推行，还是乡镇企业乃至村民自治的出现，都以村民内部合作为前提并指向现实问题，体现出 “以内部合作为基础，以现实问题为指向”的特点；4.制度化倾向。改革初期的农民政治行为并不是传统中国乡土合作习惯的简单恢复，而是具有制度化因素倾向的现代制度创新。

理论是实践的先导，理论的生命力在于其现实解释力。与对农民政治行为的经典解释范式相比，中国农民的制度性实践确实是个特例，而其在实践中所体现出的特征更是增加了其独有的探讨价值。对这一制度现象的解释，至少应包括以下一系列问题：为什么制度创新首先出现在相对落后的农村？为什么农民自发的合作行为会具有自觉的制度化倾向？又是何种力量在推动着这一制度变迁和制度生成？

二、改革开放初期中国农民制度创新的成因

对农民制度创新的解释，至少应该考虑以下两个方面的问题：其一是制度创新的可能性及推动力量，其二是农民制度创新的依托和制度化行为倾向的原因。笔者认为，改革初期中国农民的制度创新行为，是在 “现实制度需求的直接推动下，以乡土传统为纽带，以集体化传统为依托，在乡土精英的主导下”实现的，因而，对其制度行为的解释，也应从 “制度需求、乡土传统、集体化传统和乡土精英”四个方面加以分析。

（一）现实制度需求是农民制度创新的直接动因

一般而言，制度变迁是在既有制度空间与现实制度需求的张力中，通过制度的上下互构逐步实现的。其中，既有的制度空间是前提，现实的制度需求是动因，而互构型的制度演进路径则是关键。

1.制度松动为农民制度创新提供了既有的制度空间。作为小生产者的农民，对制度的突破能力有限，其表达行为更多地采取消极和不合作的方式来实现，要推动制度的变迁，只能在既有制度允许的范围内根据现实需求进行试探。以作为农村制度突破口的家庭联产承包责任制的推行为例，1978年，安徽省凤阳县小岗村农民正是在宏观政策环境发生巨大变化、既有制度出现松动基础上，对制度改进空间的有效利用，离开国家宏观政策的默认，制度的突破也将难以实现。实质上，在改革前的集体化时代，中国农民就早已开始了类似的探索，只是由于原有体制的强大压力而未见成效，但探索却从未中断。这表明，农民所进行的制度探索，其形式和程度都受到既有体制所提供的制度空间的规制，并不能像其他阶级和群体一样采取更为激烈和显性的体制内对抗方式。1978 年，对于农民的地方性探索，中央及上级党和政府并未否定，而是更多地表现为默认的态度，这又反过来扩展了基层农民的制度探索空间，因而，关于土地制度的创新实践也才能够顺利展开并推向全国。与此相类似，乡镇企业的发展和村民自治的突破，也都是在既有制度空间之内的探索。

2.改革实践为农民制度创新提出了现实的制度需求。作为规范实践的现实制度，其形式变迁的主要动因自然来自于现实的制度需求。改革初期，随着原有体制的解体和国家权力从农村的部分退出，村民生产生活出现了制度空缺的局面，而新的改革实践又对制度的创设提出了更高的要求。以乡镇企业的发展为例，正是人民公社解体后队社企业发展瓶颈的现实，促使农民突破了原有的队社企业经营模式，实现了制度的突破，从而满足了农村剩余劳动力转移、农民致富和集体经济发展的现实需求。而村民民主自治，则是在人民公社退出后村内事务无人负责的局面下，农民根据农村现实进行的重大制度性创设，也同样以满足现实制度需求为导向，以解决制度缺位为目的。

3.“互构型”制度演进方式为农民制度创新提供了制度成长路径。现代制度变迁是一个多主体共同参与的实践过程，改革初期，农民自下而上的制度创设成功地实现了与国家自上而下的制度供给之间的对接，并形成了上下互动的 “互构型”制度演进路径。在1978年农村探索 “大包干”之后，1982～1984 年之间，中共中央连续发布了三个中央1号文件，对以包产到户为基础的家庭联产承包责任制给予高度肯定和评价，并在其后将其作为一项农村的基本经济制度确立下来。［5］这种由基层进行制度探索，再由中央上层进行确认和进一步制度化的 “互动形式”，不仅有效地鼓励了基层的制度创新，而且也及时引导基层探索向着制度化、规范化的方向推进。在改革初期，包括乡镇企业和村民自治在内的一系列制度探索都沿着这样的演进路径向前发展，成为农民成功开展制度创新实践的关键保障。

（二）乡土传统是农民合作性制度实践的基本纽带

农民制度创新的目的，是为了通过制度化的合作，提高农村社会运转效率、降低农村事务运行成本，进而在实现村民共同利益的基础上，增进个体农民的现实利益。因而，能否实现合作，是农民制度创新必须迈出的关键步伐。其中，基于乡村社会而形成的乡土传统成为可资利用的直接资源，也成为农民制度创新的最初和基本的纽带，而中国农民的制度行为也就更多地体现出对传统的继承性和恢复性。

众所周知，传统中国是一个上层皇权与下层自治相结合的稳定共同体，乡村内部的合作与自治以绅权和族权为核心，农民在血缘和地缘基础上、以宗族为主要形式进行非制度式的互助与合作，以降低生产劳动和社会运行成本，实现村民之间的共同利益。新中国建立后，中国农村迅速被纳入与现代化相配合的集体化进程，原有的乡土合作传统被瓦解，取而代之的是以集体化组织形式出现的全能型政治权力。然而，在改革初期，乡土传统在一定程度上有了恢复的可能，这主要是基于以下两个方面的条件：

1.乡村共同体的存在。传统中国农村历来是以自然村为基础单元的自然经济共同体，农村社会以血缘和地缘为纽带结合而成，农民间的合作也都基于此，因而，乡村共同体就成了农村社会合作与创造的基石。建国后，农村尽管经历了二十多年的集体化改造，但是直至改革开放初期，其仍然表现为传统的乡村社会，自然村仍然是乡村社会的基本单元，农村内部的血缘和地缘纽带并未被彻底切断，人们的经济文化生活也大多局限于乡村内部，这就为农民之间形成基于乡土传统的合作提供了必备的前提条件。

2.乡村乡土传统的存续。尽管在集体化时代，乡土传统受到冲击并趋于瓦解，但是，乡土传统所依托的文化及村庄环境并未彻底被改造，乡土传统并未中断。改革初期，在农村市场化程度相对较低的情况下，诸如乡镇企业等农民的内部合作多采取同村甚至同族的方式进行，最先恢复的社会组织也是农民的各种传统文化组织和经济互助组织。乡土传统成为改革初期可资利用的社会资本，并在其 “信任、网络、合作”等资源方面具有独特的优势，对于契约精神尚缺的中国农民而言，乡土传统的恢复和弘扬，成为推动内部合作、提高社会效率、实现共同致富的可贵资源。

（三）集体化传统是农民行为制度化倾向的主要依托

对于改革初期中国农民的制度创新，如果其创新动力尚可用 “现实制度需求和乡土传统纽带”来解释，那么其行为中所体现出的 “制度化倾向”就必须从新中国成立之后农民与集体化的关系来解释。诚然，在传统小农经济基础上，中国农民更倾向于依靠血缘和地缘为纽带的传统合作形式，然而，制度一旦生成，便有了对其演进路径的内在规定性，20世纪50年代之后的集体化改造，已经从宏观和微观层面彻底改变了中国农民的生产生活及行为方式，这种改变从根本上弱化了农民政治行为的传统倾向，而更多地显现出与现代化相适应的 “制度化倾向”。

首先，国家权力的下沉造就了一个高度一体化的农村社会。集体化的推行，使国家权力前所未有地下沉到乡村基层，农村社会已不再是一个相对独立的自治社会，而是一个与国家高度统一的一体化社会，农民与国家前所未有地联系到了一起，在整个集体化时代，国家权力渗透到农民生活的方方面面，这成为农民制度化倾向的重要前提。

其次，国家权力的制度化与现代化特征改造着农民的生产生活方式。展现在农民面前的现代国家权力是一系列有别于传统规范的现代制度，诸如党委制度、公社制度等，其科层化及精确化程度远高于农民的传统组织规范，而这套制度的有效性也逐渐打破了农民与制度之间的天然隔膜。作为小生产者的农民，原本与现代制度之间有着相当的距离，然而，面对工业化，小生产者天生的制度及组织缺陷所产生的现代制度需求却拉近了农民与制度的关系，这种关系促使农民逐渐接纳了制度化的合作方式，并在改革初期乐于采用制度来解决现实问题，家庭联产承包责任制的集体行动及自我制度创设、村民自治的制度创设，都无一不体现着农民的现代制度意识及其制度化行为倾向。

再次，持续政治运动造就了农民高度政治化的行为特征。自集体化之后，农村社会就再也没有偏离过政治运动的影响，运动中的农民自然地与政治联系起来，并形成了高度政治化的社会，并体现在农民的制度行为上，从小岗村农民私下签订协议并按下血手印，到乡镇企业的逐渐成长，都体现着农民制度化行为中的政治敏锐及政治智慧，这也成为集体化传统带来的重要制度资源。

对于历经近三十年的集体化时代的中国农民而言，已经不再是中国几千年的传统小农，其中所运行的集体制度规范，已经塑造出中国农民新的传统和行为模式。改革初期，在农村市场化程度不高、契约意识尚不发达的情况下，集体化传统带来的制度化因素正好填补了这一制度空缺，从而使农民的制度创新实践从一开始就不是农民传统的简单恢复，而带有现代制度特征，在改革的初始阶段就以制度化的方式加入国家现代化的历史潮流之中。

（四）乡土精英是农民制度创新实践的重要支撑

精英从来就是社会中推动制度变迁的关键力量，对于农村来说，精英尤其是乡土精英更是各种重大制度创设的主导力量。就改革初期的农村社会而言，乡土精英的存在和成长成为农民制度创新的重要支撑，几乎所有的制度创新都有一个精英群体在主导，一时间，“能人经济”、“强人政治”在农村中纷纷出现，在家庭联产承包、乡镇企业等制度创设中，都以精英为主要支撑。［6］可贵的是，与20世纪90年代之后农村精英的大批流失和精英的城市本位相比，这一时期，农村中不仅保留了大批来自实践基层的农村精英，而且还都体现出难得的乡土本位特征。

一方面，改革初期的农村精英大都来自于基层实践。其中，一部分来自于原有的基层干部，他们长期在基层工作，不仅具有实践经验，而且具有 “政策水平”，这对于农民行为的 “制度化倾向”也起着关键的影响作用。同时，由于其本身扎根农村，政治上的成熟及工作的踏实也是农民制度行为的重要引导；另一部分来自于农村中的 “能人”，即具有一定影响力的致富能手、组织能手等，他们大多是最先富裕起来的一群人，由于其实践经验大多立足于本乡本土，因此，对于其他村民而言，具有相当的借鉴性，加之其组织影响力，促进了村民之间的制度性合作，进而实现了基层制度创新的顺利演进。

另一方面，改革初期的农村精英大都具有乡土本位的特征。在我国改革进程中，1978年开启的农村改革先于1984年之后的全面城市改革，乡村的相对繁荣先于城市化浪潮。［7］20 世纪80年代，中国农村的发展很大程度上得益于农村精英的存在及其乡土本位的价值及实践取向。与之后的城市化浪潮相比，这一时期的农村社会有着大批的本土精英，这些人立足农村，将发展的着眼点放在农村，乡镇企业的发展虽然一开始就带有市场化取向，但是其基本立足点仍然是为本土经济的发展，农村剩余劳动力的转移也只局限于小范围之内，即 “离土不离乡”，这就使得很多农村的制度有了精英支撑，将现代化的制度变迁与本土的小农传统有机地结合起来，使各地能够出现一系列取向相同但形式多样的农村制度形式，同时也保证了农村社会的活力。

三、经验及启示：新时期农民制度创新的可行路径

（一）在制度空间与制度供给之间构筑农民与制度的新型互动关系

农民与来自上层的制度之间的有效互动是农民实现制度创新的关键。从改革初期的实践来看，既有制度空间的存在是农民实现制度突破的前提条件，然而，仅有此还不足以推动农民在制度变迁中发挥巨大推动力，还需要及时得到来自上层的制度认可及供给，这成为农民最终推动制度变迁的两个制度性因素。其中可以看出，传统的农民与现代的制度之间形成良好互动的重要性。在当前的新农村建设及新城镇化进程中，如何在二者之间构建新型关系，是关系是否能发挥农民主体性和参与均衡化的关键环节。就目前而言，一方面，需要给农民以足够的制度空间，这不仅需要简政放权，而且需要提供起码的制度基础，必须保证基层权力的正常规范运转，否则，制度创新无从谈起；另一方面，必须重视农民的制度需求及制度突破，及时提供制度认可，以正式制度的形式加以确认，保证制度供给的时效性。

（二）在农民传统与市场规范之间发掘农民制度创新的社会资本

农民的制度创新来自于农民内部的合作需求，因此，激发农民在制度变迁中的创造性，离不开对农民合作的制度化引导。改革初期，依靠乡土传统，农民实现了农村内部的合作，而依靠集体化传统，农民将这种合作以制度化的方式确认下来。可以说，正是乡土传统和集体化传统，构成了改革初期农村的社会资本，以此为载体，在相互信任、广泛合作的基础上，提高了农村运行的效率，实现了农民伟大的制度创举。三十多年之后，尽管农村传统因素仍保留下来，但是在现代化尤其是市场经济的冲击下，不可避免地受到一定的削弱，农村中广泛的参与性合作受到一定的抑制，亟需在农民传统和市场规范之间形成能够促进现代合作的新型农村社会资本，这就需要寻求二者之间的平衡点，使农民的制度创新带有乡土性、制度化、市场化的特征。实质上，早在乡镇企业出现之时，农民的制度行为就已经有了市场化倾向，但是随之而来的快速城市化进程，造成了农村的相对弱势，使得这种市场化倾向反过来却削弱了其原有的传统合作，反而抑制了立足乡土的制度创新。就当前而言，一方面，必须继续保护基于地缘和血缘的乡土信任，使之能够继续发挥作用，同时继续保证其集体化和制度化倾向；另一方面，引导农民制度行为与现代市场规范相衔接。而这一切，不仅需要有政策依托，还需要能够改变农村相对弱势地位的新型组织依托。

（三）在农民组织化进程中培育农民制度创新的组织依托

如前所述，作为小生产者的农民，其制度性行为及制度创新很大程度上需要突破其小生产者弱势地位带来的行为风险，改革初期，这种风险的化解是通过乡土精英来实现的，因此，乡土精英也就成了那个时代农民制度创新的支撑，“强人”、 “能人”的引导起到了核心作用。［8］然而，当前的农村发展，已经不可能再有所谓的 “乡土精英”来一手推动，这主要来自于乡土精英的流失和农村相对于城市的依附地位，农村人才的大规模流失是20世纪90年代之后出现并不断加速的，农村的致富渠道也与城市化息息相关，打工收入成为主要的致富源泉。［9］因而，当前为维护农民主体地位的制度创新必须寻找能够改变农民相对弱势的新的支撑力量，发展现代的农民组织成为必然选择。

近年来，在中央的倡导下，基于经济合作而建立农民合作组织有所发展，截至2012 年底，全国基于合作社基础上的各类联合社达5600多个。［10］然而，其企业化倾向也很明显。要发挥农民的主体作用，必须建立起相对独立的现代合作组织，不仅以经济利益为取向，更要以改变农民整体弱势地位和维护个体农民权益为目标，增强其内部的合作性与互助性。只有这样，基于农民本位的制度创新才能够找到新的组织依托，摆脱对原有的乡土精英的依赖，实现制度创新支撑力量的重塑。

［1］徐勇.农民改变中国：基层社会与创造性政治——对农民政治行为经典模式的超越 ［J］.学术月刊，2009 （5）：5－14.

［2］马克思，恩格斯.马克思恩格斯选集 （第一卷）［M］.北京：人民出版社，1995：678，765.

［3］毛泽东.毛泽东选集 （第四卷）［M］.北京：人民出版社，1991：1477.

［4］邓小平.邓小平文选 （第三卷）［M］.北京：人民出版社，1993：382，238.

［5］应小丽.农民自主行为与制度创新 ［J］.政治学研究，2009 （2）：75－82.

［6］刘奇，刘见君.农村基层组织与 “农民精英”［J］.理论与改革，2004 （5）：75－77.

［7］王俊栓.政治制度创新视角中的农民创举 ［J］.陕西师范大学学报 （哲学社会科学版），2000 （3）：141－145.

［8］符钢战，韦振煜，黄荣贵.农村能人与农村发展 ［J］.中国农村经济，2007 （3）：38－47.

［9］何杨.中国农村精英研究的问题域及其整合 ［J］.河南社会科学，2006 （1）：11－15.

［10］程鸿飞，彭丹梅.大力发展合作社，提高农民组织化程度 ［N］.农民日报，2013－04－18 （3）.