私法上的自然资源利用分析

王利玲

（吕梁学院思政部，山西吕梁033000）

自然资源的有限与人类发展需求的无限，最终导致人类内部之间以及人类和自然之间的矛盾和冲突。出于 “定分止争”和可持续发展的需要，充分发挥有限资源的经济效益，用法律手段规范对自然资源的利用已成为最为重要和有效的方式。我国物权法将部分自然资源例如土地、林地等归入土地承包经营权和建设用地使用权、宅基地使用权之下，而其他种类的自然资源的利用则未加规定。故笔者意欲在用益物权这一 “种”概念下，从其 “属”概念 “用益权”的角度出发，将其他自然资源的利用以用益权的方式与土地承包经营权等并列规定。虽然我国已有部分单行法对这些自然资源的利用加以规定，但是只有将自然资源的利用规范提高到基本法的层面并统一规制，才会从根本上形成良好的资源利用秩序，并为实现可持续发展的战略目标打下坚实的法律基础，提供法律保障。

一、自然资源在法律层面上的界定和统一规制利用的必要性

（一）自然资源在法律层面上的界定

从自然科学和人类社会科学的角度来讲，自然资源就是存在于自然界并通过人类的劳动为人类所利用的物质和能量的总称。因其 “为人类所接触和可以利用”的属性和人类认知能力无限发展性的特点，能为人类所利用并归属于自然资源范畴下的物种越来越多但也越来越有限。在这一庞大的系统里，在现今人类可利用的范围内，主要有土地资源、矿产资源、森林资源、草地资源、海洋资源等诸种生物和非生物资源。［1］然而，人类社会对资源需求的无限膨胀和开发新型资源能力的滞后以及众多可消耗资源的有限性与资源利用过程中的浪费等，造成人类与大自然之间危机四伏。为了缓和资源危机，协调人类社会与大自然之间的矛盾，有必要以法律的强行性规定加强对自然资源的有效利用和合理调控。

一旦要上升到法律规范的层面，成为法律调整的对象，就要在法律意义上对自然资源的内涵和外延进行重新界定。因为毕竟不是所有的自然资源都可以上升到法律的层面来加以规范，特别是本文论证的立足点——私法规范的层面。所以，笔者为了本文论证的需要，依据我国宪法、民法通则和物权法以及有关自然资源利用的单行法例如水法等的规定，将自然资源界定为：用于种植的耕地和林地、用于养殖和放牧的草地以及用于养殖的水域、自然流水、采伐林木的森林、矿产等非生物资源和野生动植物等生物资源。耕地、林地和草地统属于土地的范畴，其中也包括我国农村土地承包法上的 “四荒地”。

（二）统一规制利用的必要性

众所周知，我国自然资源的总量在世界上可谓名列前茅，然而，天文数字的人口使得人均资源占有量排在了最后几位。尤其是由于我国工业起步较晚，原料型粗放型经营模式的施行，为了实现和保持在世界上的贸易顺差，大量原材料和半成品的出口，近几十年来对自然资源无节制的开发和利用，使得资源的承载能力已处于负荷的临界状态，同时也造成资源的巨大浪费和生态的失衡。自然资源公有制和不相适应的资源分配体制以及资源利用主体的多元性，造成所有权实质上的虚置和弱化，用法律规范自然资源的利用势在必行。

受自然规律的支配，自然资源的开发利用正如生物链一样具有整体性和关联性，一种资源的开发利用必将牵涉到其他诸种资源的存在和价值。例如，地下矿产资源的开发利用势必影响到地上权的行使，同时不当开采也会给水资源以及大气、森林等相关资源带来甚至是毁灭性的结果。所以必须由统一的法律规范对自然资源的利用加以规制，以期协调各种资源之间的关系并最大可能的保证资源利用的可持续性和减少资源利用的浪费和带来的负面影响。

在诸单行法中，既有公法的内容，也有私法规范，既有程序性规范也有实体性规范，不但内容规定的混乱，而且深受计划经济体制的影响，不能适应现代市场经济发展的需要。加之我国不同的自然资源归属不同政府部门进行管理和支配的行政模式，在缺失全局利益的观念指引下，往往只从本部门的利益出发，制定相关的单行法，以至于不但没有形成协调统一的保护和开发资源的规范体系，反而成为维护和实现本部门利益的工具。诸种理由表明，制定统一的法律规则才能适应现代市场经济下利用自然资源的需要。

二、我国自然资源所有制的特殊性和以私法完成公共任务的可行性

依据物权法的规定，我国的自然资源归属于国家或集体所有，即自然资源的公有制，这一所有归属的定性决定在我国不可能实现自然资源所有权的自由流转，也不会出现伴随着市场的供需发生资源合理分配的状态，毕竟政府的机动性没有市场的灵活性大。即便例如城市内属于国家所有的土地能够以土地出让金的对价进行出让和流转，但也只不过以土地使用权为标的而已，其所有权的最终归属并没有发生变化。所以，相应的土地等自然资源利用权也就成为我国市场经济体制下法律规制的核心内容。然而又不得不面临另一个问题：在所有权归属不可变更的前提下，自然资源的公有制是否决定只能由公法对其利用加以规定？是否只能利用行政手段或者公共权力对其加以调控和分配？因为从目前的法律规则和实践来看，规范自然资源利用权的法律都是从所谓的社会公共利益出发，以保证资源的合理利用和可持续发展为目标，内容更多具有公法的性质。同时，自然资源利用权的取得又与自然资源各个主管部门相联系，国家对取得国有资源利用权进行许可的根据，并不是出于自然资源所有者的身份，而是出于社会公共事务管理者的身份，造成许可方与被许可方地位上的不平等，丧失了私法上的平等基础，也就没有了私法规范在这方面进行使用的余地。

这种看似合理的分析事实上是站不住脚的。在我国，虽然自然资源利用权的获得必须经由行政许可，然而，并不能否认在行政许可的过程中双方地位实质上的平等性。我国 《行政许可法》和 《政府采购法》规定：除了一些确实有关国计民生的资源外，其他自然资源的利用一般采取公开招标的方式进行，《物权法》明确规定城市国有土地除公益用地外一般采用出让制，也鲜明地体现了被许可方在获得自然资源利用权中的主动性和双方就资源利用的自由协议。因为其协议的过程本身就蕴含了自由意志在里面。只不过由于国家作为协议的一方当事人，其本身的强大和被许可方的相对弱小所形成的巨大差异，加之我国自古即存在的政府至上的地位优越性和浓厚的行政气氛，以及计划经济体制的潜在影响，使这一协议或多或少的带有行政管理的色彩。然而其民事主体的平等性并没有被泯灭。这是其一。

其二，自然资源的利用权一旦取得后，利用权人可以根据市场行情等情势的变更对其利用权加以处分，虽然在单行法中基于公共利益的考量对这种处分权进行了诸多限制，但这种限制并不能否定权力本身的可自由转让，只是权力的利用总是有一定的限度的。如果说自然资源利用权第一取得人为第一层次的权利取得，还具有较为浓厚的公法性的话，那么，基于市场的流转，第二层次的权利取得甚至以后各个后手 （此处引进的为票据法上的概念即类似票据权利取得的前手和后手）的权利取得，则更多的是基于自由意志的合意而致。

其三，仅仅依靠公共手段对自然资源的利用进行调配，不仅不适应市场经济发展的需要，而且会造成社会成本的巨大浪费。价格市场理论认为，如果完全自由市场竞争得以实现，消费者在一定收入的基础上进行最大满足的消费，生产和生活的商品和服务将按照生产者和消费者的需求得到供给，使这种需求和供给得以平衡的即为价格机制。在价格机制的作用下，通过市场的自发选择，资源能够得到最有效率的分配。而国家权力机构只有在市场失衡的情况下发挥作用。在这一自由竞争的市场中，国家只不过是参与市场的一方主体而已，它和其他主体并无实质上的差异，因为，市场经济下，参与者都是经济理性人，人们依靠自由意志与他人进行交往来满足自己的需求和追求利益的最大化，国家不可能也不能将自己的意志强加在他人身上，否则就会破坏市场经济的基本理念——自由竞争。平等主体和经济理性人的参与，人们不仅可以进行意志自由的表达，而且会考量所需要的成本，通过平等主体之间的直接对话，也达到了减少交易成本的目的。如此，通过个性主体对交往成本的最小化追求，自然达到社会成本的降低目的。如果仅仅凭借国家主体一方的力量而忽视众多的市场参与者，势必会增加社会成本而造成资源的浪费。事实上，在实行土地私有制的国家，也多数规定了对自然资源的用益权，如《瑞士民法典》对用益权的标的物在第745条作了明确规定，对动产、土地、权利及财产，可以设定用益权。［2］

总之，在自由竞争的大市场环境下，利用私法规范对自然环境的利用权进行规制是必要的。随着公民权利意识的增强和国家对公民合法的私有财产的保护力度的加大，通过自由意志来实现自然资源的调配也是符合我国国情的。遗憾的是，我国物权法中并没有对此做出规定。笔者认为，我国应当在物权法中用自然资源用益权加以统领，并对自然资源针对其内容，与我国物权法中的其他用益物权进行区分，以不同的客体分别规定相应的权利，并形成开放型的用益物权体系。

三、特定国情下的自然资源利用分析——以客体为基础形成自然资源用益权体系

如上所述，我国的公有制经济将自然资源利用权推上了立法的核心位置。然而，现行物权法仍然只就土地的用益作了规定 （包括土地承包经营权、建设用地使用权、宅基地使用权和地役权），并没有对矿藏、野生动植物等的利用做出具体的规定。错失了从私法的角度对这些权利进行统一规定，形成有序的自然资源合理利用体系的良机。当初的诸物权法草案中，只有王利明主持的物权法草案建议稿中用特别物权的形式将除土地之外的部分自然资源作了概括性的规定，其认为：“只对特许物权类型的基本概念和基本效力做出规定，至于特许物权的具体内容，应当依据相关的特别法内容加以规定。”并详细列举了养殖权和捕捞权、探矿权与采矿权、林业权、取水权和狩猎权几种特别物权。［3］而梁慧星主编的《中国物权法草案建议稿》只对农地和基地 （相当于建设用地）作了规定。［4］

主张将自然资源的利用在物权法中加以规定在学术界占据了主流。崔建远将矿业权、水权、渔业权以及狩猎权等权利统一用准物权法来概括并认为之所以称其为准物权，是因为其与典型的物权具有诸多的共性如绝对效力、对抗效力、实行法定主义等。［5］有学者主张，基地使用权、农地使用权、采矿权、取水权和捕捞权统归于用益物权，这些权利虽然在特别法中加以规定，但基于我国民法典的缺失，其性质和其他典型物权是相同的，都是使用和收益。［6］还有学者认为，采矿权、渔业权、狩猎权、林木采伐权等都属于用益物权，在用益物权体系中应属于自然资源用益权之中。［7］

笔者以为，自然资源的利用，虽然都符合用益物权的性质，可以统归在用益物权之下，但是基于部分客体利用的重叠性，笼统的规定会对实践操作带来困难。所以，对于自然资源中的林地、耕地和草地以及其他用来耕种、种植以及牧畜的四荒地等，统一规定在土地承包经营权中；而对于除此之外的其他自然资源包括水流、用于养殖的水域、矿藏、野生动植物、林木则应以“用益权”统一规定，因为这些资源的使用有其特殊的性质：具有可消耗性和有限性。并采用列举式和概括式的方法，对已为人类所开发和利用的自然资源以列举的形式规定下来，对于其他正在勘探和开发的资源采用一般的概括性规定。

用益权，最早规定在 《学说会纂》中：用益权乃在保持物的本质情况下对他人之物使用和收益的权利。［8］这一定义将用益权的客体限定在非消耗物和生息物之上。而对于消耗物 （例如粮食、水果甚至金钱等）也可以用同样的权利方式行使之，但却被称为 “准用益权”，而且形成一项特殊的重要使用规则：准用益权一旦设立，用益权人将获得用益物的所有权，但他有义务按照约定或在该权利消灭时返还等量的同质物。［9］用益权在国外已经有了几千年的历史，而且被多数大陆法系国家规定下来，但在我国民法理论上，还是一个新的概念。

用益权同用益物权，是属概念与种概念的关系。后者的内涵和外延远大于前者，所有在他人之物上设定的使用和收益的权利均可以纳入到用益物权的范畴之内。而且传统民法理论认为，用益物权，是在保持物本身的性质和价值不变的情况下对物的非所有的使用和收益。［10］其特征之一就是保持物本身的属性不发生变化。而用益权，是基于特定的目的针对特定的对象而设立，不限于非消耗物。

笔者以为，用益权作为用益物权的一个属概念，不应当脱离用益物权的基本属性。所以，在利用和使用他人之物时，不应当损害物的价值和性能。当然，对于林木等可再生物，在利用的同时可以进行资源的补充，例如合理的采伐权与科学的林木再植，不仅不会减低物本身的使用价值，而且还可以保持物的价值不发生变化。对于矿产资源等不可再生物，应当合理规制该矿产资源的利用，既满足市场经济下工业发展的需要，也要彻底实现可持续发展的宏伟蓝图。流水伴随着农业经济的发展和工业用水的提高而提高，规定相应的取水权，对于用于养殖和捕捞的一定范围内水体形成的水域，则应规定出用水权，而对于野生动植物则应规定相应的狩猎权。如此，在物权法中应针对自然资源的不同类型，分别规定：取水权，探矿权和采矿权，狩猎权，水域养殖权和捕捞权，采伐权等，以用益权统一规定，且与现有的土地承包经营权等相并列，最后，再用一般用益权的形式将正在开采未及利用的自然资源等做出概括性规定。

［1］游劝荣.物权法比较研究 ［M］.北京：人民法院出版社，2004：55.

［2］屈茂辉.用益权的源流及其在我国民法上的借鉴意义 ［J］.法律科学 （西北政法学院学报），2002 （3）：74－81.

［3］王利明.中国物权法草案建议稿及说明 ［M］.北京：中国法制出版社，2001：99.

［4］梁慧星.中国物权法草案建议稿条文、说明、理由及参考立法例 ［M］.北京：社会科学文献出版社，2002：448，532.

［5］崔建远.准物权法研究 ［M］.北京：法律出版社，2003：20.

［6］梁慧星.中国物权法研究 （上）［M］.北京：法律出版社，1998：23.

［7］屈茂辉.用益物权论 ［M］.长沙：湖南人民出版社，2003：271－282.

［8］米健译.民法大全·学说会篆·用益权 （第七卷）［M］.北京：法律出版社，1999：111.

［9］黄风.罗马私法导论 ［M］.北京：中国政法大学出版社，2003：220.

［10］梁慧星，陈华彬.物权法 ［M］.北京：法律出版社，1999：198.