农村土地确权与流转中的新动向及解决路径

刘艳，张腊梅

（安徽行政学院政法社文教研部，安徽合肥230059）

农村集体土地的确权是理顺依附于土地之上的农村个体和群体关系的重要环节，也是实现农村土地有序流转的步骤之一。根据中共中央、国务院 《关于加快发展现代农业进一步增强农村发展活力的若干意见》要求，用5年时间基本完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作，加快包括农村宅基地在内的农村集体土地所有权和建设用地使用权的确权登记颁证工作。时至今日，各地也将农村土地确权作为农村土地工作的中心任务在推进，但根据对农村土地流转与确权工作的调研实际，尚需警惕农村土地流转与确权过程中存在的与法律和政策不符的几个新动向。

一、农村土地流转与确权过程中的违规新动向

（一）农村土地的 “确权悬崖”趋向

1.村集体对未利用地的所有权处于悬空状态。根据国土资源部、财政部、农业部联合下发的 《关于加快推进农村集体土地确权登记发证工作的通知》 （国土资发 〔2011〕60号）的要求：“农村集体土地所有权确权登记发证要覆盖到全部农村范围内的集体土地，包括属于农民集体所有的建设用地、农用地和未利用地，不得遗漏。”各地农村农用地的确权工作都在稳步推进，但农村的“四荒”土地确权工作却由于多方面的原因难以落实到位。由于历史原因，部分村民原来私自开垦的荒山荒地未与村集体签订承包合同，在核发土地经营权证时却以先占为由要求加以确权，引起其他村民不满，极易引发村民内部纠纷，村集体对这部分土地的所有权也无法落到实处。

2.农村土地流转造成确权的动态管理难。农村土地流转能够克服家庭联产承包责任制带来的土地细碎化经营的弊端，同时也能够提高农民收入，多数农民对土地流转的态度也由过去的抵触逐步转向支持。但是，由于土地流转过程中的操作不够规范，农村很多跨村农户之间的土地流转使土地确权管理难度大幅度增加。一方面，取消农业税后，各种惠农措施相继出台，种地收益逐渐显现，很多原来将土地流转出去的农户单方面解除流转协议，而由于承包经营权证也未正式办理更名登记，由此造成在开展土地确权过程中难以确认土地权利归属的窘境；另一方面，部分农户自发进行的农户间的跨村流转，使得土地确权工作推进时，本地的村集体组织无法完成土地权属统计。即使通过各种方法完成了跨村流转土地的确权，也会形成实际耕种人与承包人不一致，村集体对这部分土地的管理难度加大。

3.私占未利用地和农村建设用地的现象较为严重。取消农业税后，农村出现农户纷纷争地的现象，随着农村土地确权工作的逐步推进，农民抢占农村道路、沟渠和其他公共建设用地，开垦甚至建造房屋的现象已不是少数，农村的公共基础设施和整体建设规划都受到一定程度的影响。另外，用于房屋建设的宅基地确权中，房屋四至不清和私下交易行为等问题，成为干扰农村土地确权的重要制约因素。

（二）农村内部的 “小产权房”现象

1.违规改变土地用途的现象时有发生。根据 《土地管理法》的规定，农村土地按照用途可以分建设用地、农用地和未利用地三种，农村宅基地可以划归建设用地的范畴。近年来，由于农民外出务工增多，农民收入增加较快，为改善居住条件，有些地方出现了农户不经村集体批准擅自在承包地上建造房屋的现象，农村土地用途被任意改变，这种势头若不及时被遏制，将对我国耕地资源造成极大的破坏，也严重违反了 “占补平衡”的土地政策要求。而且由于宅基地使用期限和耕地的承包经营期限并不相同，为将来农村土地利用的重新规划留下隐患。

2.宅基地 “私卖私买”现象一定程度的存在。我国 《土地管理法》和 《农村宅基地管理办法》都规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地。有些农村村民为了多占宅基地，往往采用私下购买其他已搬迁入城村民房屋的方式占用其宅基地，实现买卖两方的 “双赢”。由此，当宅基地进行确权时，对这部分通过 “私买私卖”取得的宅基地根本无法进行，农村内部的 “小产权房”也就应运而生。

3.私自侵占 “五保户”土地的情况时有发生。农村 “五保户”作为农村的特殊群体享有一些政策优待，但近年来，农村时常会出现一些“五保户”亲属甚至近邻私占其土地的现象。在农村土地确权过程中，最难以管理的是私占 “五保户”宅基地的情况。无论是 “五保户”的村外亲属还是村内近邻私占其宅基地的情况都不能合法地取得这部分土地的使用权，基层干部在推进土地确权过程中又无法取得这部分人的理解和配合，从而使得在原来 “五保户”宅基地上新建的房屋变成了农村的 “小产权房”。

（三）乡镇政府的 “保人”倾向

当前农村土地流转采用的主要形式仍然是出租，根据对安徽各地农村土地租赁价格的调研发现，农村土地流转的租赁价格基本上在7500～15000元／公顷的水平。在进行大面积流转时，无论是流转大户还是农业公司，所需要承受的租金资金支出都是巨大的。流转大户大多属村集体成员，同样作为农户，其融资能力受到极大的限制，因为根据现行法律的规定，农村可供抵押担保的财产是非常有限的，农村的住房、土地等财产都不能充当抵押财产。而当地的乡镇政府为支持这部分大户进行土地流转，往往会以担保人的身份出面为他们向农村信用社贷款融资。而根据我国 《担保法》的规定，政府作为机关法人是不能成为为他人债务提供担保的保证人的。因此，乡镇政府为流转大户提供担保的行为尽管主观上出于帮助流转大户解决一时资金之困的善意动机，但在操作上却有违法之嫌。

（四）新村建设中的 “一户多宅”倾向

随着新型城镇化和美好乡村建设的推进，农民市民化速度明显加快，但由于户籍制度和社会保障制度的改革并未同步跟进，土地的保障功能尚未剥离，土地推出机制未充分建立，进城农民多数不愿意放弃对农村土地红利的分配权利，［1］由此造成一种矛盾的局面：进城农民一方面在城市 （镇）购置商品房成为生活上的市民，另一方面却因为不愿意放弃农村户口而继续做身份上的农民。这部分农民将在农村的承包地进行流转获取租金和农业补贴，继续持有农村住宅期待获得国有化征收补偿的机会，或者将宅基地上的房屋出售。［2］因此，在事实上形成的在新村建设中一户农民拥有两处以上宅基地的现象不在少数。

二、造成农村土地确权与流转中违规倾向的原因分析

（一）农村土地产权制度的缺陷

清晰的土地产权制度是开展土地确权的首要需求，但我国农村土地产权在法律上的界定存在模糊性，导致农村土地确权工作难以推动，中央政策规定的确权最后期限也只能一延再延。我国农村土地产权制度的缺陷表现为三个方面：

1.产权主体不明晰。《土地管理法》将集体土地所有权主体界定为三级：乡 （镇）、村、村民小组。但“法律设置的集体土地所有权的三级中的每一级都已经不存在或者没有可能承担主体之职”。［3］由此，造成我国农村土地的所有权主体的虚位，虚置主体支配下的土地所有权权能自然也就被淡化，最终，国家便成为农村土地的终极所有者。［4］

2.产权内容边界模糊。产权的最核心内容是所有权，是最完整的物权，作为一种绝对权，集体土地所有权在占有、使用、收益和处分权能上应该具有排他性。《土地管理法》第2条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”但由于公共利益法律边界的模糊，导致集体所有权的权能模糊，进而在事实上赋予了国家在集体土地所有权问题上的集体主体的强势地位，［5］从而造成实践中的土地征收、征用行为失范现象屡屡发生，集体所有权未能得到有效的法律保护。

3.产权保护制度缺失。尽管现行法对农村土地出台了一些保护性规定，国务院也出台了《基本农田保护条例》，但究其保护的内容来看，主要是围绕土地用途展开的，也就是说，现行法律制度对农村土地的保护重点是用地行为，而从产权层面的所有者权益保护的内容仍然是缺失的。由于农村土地的确权工作未能同步跟进土地流转的现实，集体土地所有权、农村建设用地使用权、宅基地使用权以及农村土地承包经营权等具有物权属性的土地权利，在法律上的支配性和排他性无法得到充分体现，在面对巨大的土地溢值冲击时，这些权利就无法受到与国有土地权利同等的物权保护。［6］

（二）涉土行政行为不规范

农村土地纠纷频发的另一个诱因是基层政府的行政行为不规范，在行使土地管理职能时因为角色定位错位、不按法定程序办事最终造成执法结果不公，引起公众的不满情绪，甚至引发群体性事件。

1.政府角色定位偏差。对遵照自愿原则下的土地流转行为，政府承担的职能主要是引导、服务和必要的监管。但面对土地之上附着的巨大利益以及因土地带来的政绩诱惑，政府往往极易介入土地利益结构，［7］成为权力寻租者。因此政府角色定位的偏差带来的直接后果是政府职能的越位、缺位或错位。［8］

2.行政执法程序失范。近年来，随着城镇化进程的加快，土地征迁行为愈加频繁，在法律框架内的合理征迁行为有利于土地的集约利用，但有些地方为了片面追求土地利益，在征迁过程中抛弃了行政执法的程序利益，影响了执法效果。实体法规范与程序法规则有所偏重的错位倾向，导致了不严谨、随意性、权力滥用等低质执法现象。［9］

3.行政执法结果不公。当政府角色发生扭曲，一定程度上的土地行政执法程序失范往往就不是一种过失行为，而恰恰是故意而为，由此带来的执法结果公正性自然无法保证。在土地确权和流转过程中，又会因为农村这个 “熟人社会”的客观影响，部分行政执法行为往往表现为，要么对违规用地行为听之任之，要么对违规占地行为实施暴力执法，最终导致执法效果不公，为农村社会和谐留下隐患。

（三）农村社会保障制度不健全

在土地确权与流转过程中，必须面对的现实是农村社会保障的低层次性，这在事实上造成了土地的保障功能尚未被剥离，农民无法从根本上割舍对土地的情感，使得进城务工的农民即使是放弃了农业也不愿意放弃土地。尽管国家已经从制度设计的角度考虑到了农民的医疗、养老问题，但面对城乡社保待遇巨大反差以及农村低水平社会保障的现实，土地成为农民感情上和生活上的最后一道防线，“离乡不离土”便是很多理性农民的最终选择。以农村社会养老保险为例，筹资渠道仍过于单一，保障资金投入不足，难以起到基本生活保障作用。［10］现行每人55元／月的基础养老保险金待遇根本不可能实现农村老年人口的养老需求，家庭养老仍是农村社会养老的终极依靠。由于土地保障功能基于农村社会保障制度的不完善而未能完全剥离，一定程度上形成了农民流转土地的顾忌，因此土地确权显得尤为必要。但是，由于确权工作的推进受历史使用状况、测绘手段等多方面因素的影响，加上土地四至界限的确定多是依靠基层村干部完成，在村民自治规则尚不完善的情况下，村民对村自治权力的行使不满意，［11］由此导致农村土地确权推进难度较大，进展也较为缓慢。如此，便形成农村土地确权和流转不畅的恶性循环。

（四）土地价值标准二元化

《土地管理法》第47条规定：“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿……土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前3年平均年产值的30倍。”这一规定是造成农村集体土地与国有土地价值标准二元化的根本原因。此法条的规定至少存在三个方面的问题：一是在衡量农村土地价值时依然按照农业用途来计量，没有考虑到土地征收征用带来的巨大价值空间；二是即使是按照农业用途予以补偿的前提下，依旧采用前三年农业平均年产值计算，没有考虑到农业生产效率提高带来的农业产值提高的因素；三是以前三年平均产值30倍为上限缺乏科学的时间依据，剥夺了农民在承包土地上的发展权。正是由于这三个问题的存在导致了征地补偿标准严重偏离土地的市场价值，为广义土地流转制造了权力寻租的空间，加剧了征地的难度和社会矛盾。

（五）有效执法手段的缺失

农村土地是农民最根本的生产资料，土地之上承载的经济利益直接驱使着政府和农民的用地行为，因此在政府征地和农民用地过程中都会出现违法违规行为，针对政府的违法行政行为可以诉诸行政复议、行政诉讼等手段予以监督，但针对农民的违规用地行为，基层政府却因为执法队伍的缺乏而往往无力纠正，同样，村民委员会作为村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，更不可能行使执法职能。加上法律对违规用地行为规定的 “责令改正”、“限期拆除”等手段的语焉不详，导致基层工作人员面对农民乱占公共用地、随意搭建等违法行为时根本无有效的解决手段。因农民违规用地行为造成违章建筑固态化，加剧了农村土地确权的难度。

三、破解农村土地确权与流转中难题的举措

要破解农村土地流转与确权中的难题，政府必须从制度和经济两个方面创造良好的条件，理顺农村土地产权关系，进一步完善土地管理制度安排，加强对违规用地行为的监管。当前，地方政府能够采用的具体对策大致包括：

（一）明确土地确权的时间依据

农村土地承包经营关系由于十几年来的农业政策变动而常常是动态变化的，对动态的土地承包关系的确认需要一个明确的时间界点，同时又要考虑农村的社会现实。一般来说，界定土地权属状态时应以土地二轮承包的时间为限点。若二轮承包以后，发生土地承包关系变化的，应以规范的承包合同文本和乡镇政府的备案为准，对农户之间私下流转未向村集体申请也未经政府主管部门批准的非规范协议，不宜认可其效力。此外，对农村土地承包经营权的确权颁证工作必须加快推进，否则将会随着时间推移产生越来越多的遗留问题。

（二）规范土地流转行为

目前农村土地流转中的纠纷多是因流转行为不规范而起，土地流转合同签订率尚不是很高，口头流转协议因为形式不规范，对流转各方的约束力不强，由此，土地流转中的违约行为非常常见，主要是随着农产品价格和物价水平的提高，农户因为对先前约定的流转价格不满而擅自终止土地流转关系，使流转大户或农业公司的投入付诸东流，从而对流转行为产生顾虑。因此，稳定土地流转关系首先需要规范土地流转行为，流转各方进行土地流转行为要求必须签订书面土地流转合同，各地可以制定一个相对统一的流转合同范本供流转双方参考。除此以外，在条件成熟的时候，可以考虑对土地流转中土地流入方的土地进行登记造册，为流入土地确权，颁发土地流转经营权证，以此稳定流转关系，避免流转纠纷。

（三）拓展生产性资金融资渠道

各地政府要从土地流转的 “保人”身份中摆脱出来，一方面要引导社会资金流向农村土地流转后的农业经营，另一方面，要积极扶持土地流转互助资金组织的建立，充分发挥规范的农村民间借贷在土地规模经营中的作用。

（四）加强确权后的农村用地行为监管

农村土地确权决不只是为土地发放一纸权利证书那么简单，确权的目的就是要确定土地的权利主体并保证土地权利能够为权利主体所用。因此，对未依法取得土地使用权证的农户擅自侵占农村未利用地、公共用地和他人宅基地的行为必须严加禁止。“五保户”死亡后，其宅基地和耕地应由村集体收回重新分配确权，绝不允许未经确权就私自侵占。同时，对擅自改变土地用途的用地行为也要严加防范。对在耕地上搭建房屋的行为，要限令拆除、责令改正，并要求限期恢复土地原状。对集体组织成员向集体组织以外的成员转让宅基地的行为应不予以确权，其对房屋的财产所有权依法不予以保护 （依法继承取得的除外）。

（五）改革户籍管理制度

目前的户籍制度的资源配置功能过强，城乡户籍之间的公共福利资源享用的差异性导致在事实上将城乡人口划分为两个经济利益上完全不对等的主体，以致城乡二元化格局难以破解，形成新型城镇化建设的制度约束。改革户籍制度，主要是要破除户籍制度的资源配置功能，而代之以管理职能，消除户籍制度带来的资源享用差别。因此，改革户籍管理制度的当务之急是，破除城乡二元化户籍制度，以身份管理取代户籍管理，实现城乡之间社保、住房、教育和医疗资源的共享。

总之，农村土地关系处理得好坏直接关系到农村社会的和谐与否，在农村土地流转与确权过程中对一切动态要善加观察并及时防范高风险行为的发生，同时也要积极倡导合法合理的用地行为走向规范化，以避免土地纠纷。协调农村土地关系不能仅仅靠农村集体经济组织，乡镇政府更要也更能够发挥积极的能动作用。只有建立了和谐的农村人地关系，才能营造出和谐的农村社会。

［1］张良悦.户籍对价、劳动力迁移与土地流转 ［J］.财经科学，2011 （1）：120.

［2］贺雪峰.地权的逻辑——中国农村土地制度向何处去 ［M］.北京：中国政法大学出版社，2010：9.

［3］汪振江.农村土地产权与征收补偿问题研究 ［M］.北京：中国人民大学出版社，2008：77.

［4］张林江.围绕农村土地的权利博弈——不确定产权的一种经验分析 ［M］.北京：社科科学文献出版社，2012：102.

［5］刘艳，张腊梅.失地农民养老保险制度构建的法律思考 ［J］.法学杂志，2009 （8）：133.

［6］何频，刘艳.城乡统筹背景下的农村土地管理制度创新研究——以安徽省承接产业转移集中区为例 ［J］.牡丹江大学学报，2013（3）：97.

［7］刘颖，蒋建秋.关于我国土地执法困境与成因的再思考 ［J］.法学杂志，2009 （6）：121.

［8］李鹏，王文昌，王秦俊.农地流转中政府行为失范的成因及对策研究 ［J］.山西农业大学学报 （社科版），2009 （3）：265.

［9］肖金明.关于政府立法品位和行政执法错位的思考 ［J］.法学，1999 （9）：19.

［10］张腊梅，刘艳.安徽省新型农村社会养老保险制度研究 ［J］.乡镇经济，2009 （2）：62.

［11］郑泰安，黄泽勇.农村土地流转确权颁证问题研究 ［J］.农村经济，2011 （6）：35.