试论殖民时期香港政制体制

戴颖欣

（武汉大学 法学院，湖北 武汉 430072）

香港总督是香港英国殖民地时期（1842年－1997年），由英国派驻香港的英王代表，共历28任。在英国统治香港的一百五十年，香港实行资本主义制度，发展成为“亚洲四小龙”之一。自1843年，《英王制诰》颁布，宣布设置香港殖民地。英王是香港的最高统治者，总督则是英王的全权代表，兼任驻香港三军总司令。关于港英政府执政期间，香港实行的政治体制为“港督制”。本文就“港督制”的政治体制尝试进行分析。

一、“港督制”以行政为主导的政治体制模式

港英政府，而港督是港英政府的代表，港督代表英女皇在香港的统治，因此港督受英女皇的命令对香港社会进行管理的模式。具体的说，港英时期在港督之下还设立四个系统，构成港英当局统治政权的基本框架：（1）咨询性质的行政局和立法局；（2）以布政司为首的行政机构；（3）以首席按察司为首的司法机构；（4）听命于英国国防部的驻港英军。港督的这种统治地位和港英政权的这种机构是由英皇会同英国枢密院所通过的两份法律文件——《英皇制诰》（Letters Patent）和《皇室训令》（Royal Instructions）确立的。

1917年颁布的《英皇制诰》和《皇室训令》被称为港英政府期间的香港宪制性法律文件。《英皇制诰》（Letters Patent）和《皇室训令》（Royal Instructions）对港英政府的权力和组织结构做了比较系统的规定。不单如此，依据《英皇制诰》和《皇室训令》的相关规定，首先明确了港督的法律地位，即港督由英王委任产生，而不是由香港人民按照选举程序通过选举产生，所以港督在身份上并不是香港民意的代表者，但是却有极大的权力。《英皇制诰》和《皇室训令》规定了总督为立法局和行政局的当然主席，并且兼任驻港三军总司令。

在《英皇制诰》和《皇室训令》中对港督的权力范围也有明确规定：例如，授权港督设立行政、立法两局及其组成；委任和罢免议员的方式；立法的权限；任免官员（包括法官）；赦免罪犯的权限；甚至处置土地的权限等。可以说，港督在港英政府统治香港期间具有极大的集权。

其次，对于港督权力的行使也给予法律上的保护。具体体现在：第一，法律上确认了港督拥有行政局和立法局的组织权，并兼任两局的主席。第二，港督拥有人事任命权。港督有权任命除布政司、财政司、律政司、英军驻港三军司令、首席按察司以外的其他官员，有权任命除最高法院以外的各级法院的法官，有权任命太平绅士①太平绅士（Justice of the Peace，JP）是一种源于英国，由政府委任民间人士担任维持社区安宁、防止非法刑罚及处理一些较简单的法律程序的职衔。成为太平绅士无须任何学历或资格认证要求。现时英国的英格兰与威尔士、澳大利亚、加拿大、新西兰、马来西亚、美国、新加坡、香港等国家或地区皆有太平绅士制度，但各地区对太平绅士的定义和要求皆有分别。。除按察司及地方法院法官外，港督若有充分理由，有权对任何官员进行撤职、停职或给予纪律处分。即对于政府所有的公务员（除布政司、财政司、律政司和英国驻港三军司令外）港督都有权力进行委派和进行处罚甚至开除其公职的权力。第三，港督具有立法权及一定的司法权。《英皇制诰》第7条规定：“总督参照立法局之意见及得该局同意制订法律”依据《英皇制诰》和《皇室训令》的规定，所有政令必须以“港督会同行政局”的名义颁布。只有港督才有权向行政局提出议案及作出决定，当然也只有总督才可以否决行政局议员的意见。《皇室训令》第21条：“总督支持立法局会议”。因此，港督是立法权的主体，立法局不过是港督的立法咨询机构。此外，总督也可以赦免囚犯，包括赦免死囚、免除罚款的权力。第四，港督是政策制定的最后决定者。港督召开行政会议，向行政局提出议案，征询行政局议员意见并作出决定；若港督与行政局意见发生分歧，则以港督意见为准，港督有权否决行政局议员的意见。在立法局表决议案时，港督有权投普通一票。如果票数相等，港督有权再投决定性的一票。最后，在法案得到立法局通过后，还需要港督的签署，由港督最后决定是否批准。换言之，总督在所有议案上也有“最终否决权”。第五，港督还具有一定的军权。港督兼任殖民地香港的三军总司令，“但无权在军事行动上直接控制他们”在平常时期，港督的军职仅是名义上的，但在紧急时期，港督可以不请示英国政府而下令出动军队。只有在国际事务中动用军队，港督须事先得到英国政府的同意。第六，港督具有英国政府赋予的某些外事权。英国同意香港以地区身份从事对外经贸谈判，参加有关国际组织，港督拥有这方面的最后决定权。

二、总督与行政机关、立法机关及司法机关的关系

总督是英女王在香港的全权代表，具有极大的权力，不单主持行政局和立法局，委任两局议员。关于“委任议局”的政制安排始于十九世纪至二十世纪八十年代初期，直到英国撤退前夕的过渡时期才推出了代议政制②代议民主制（英语：Representative democracy），又称间接民主制，是由公民以选举形式选出立法机关的成员，并代表其在议会中行使权力（称为代议），并与直接民主制相反。1982年香港破天荒地推行全民投票选举制度，首次实行区议会选举，1985年立法局首次出现由选举团组别和功能团体组别方式间接选举产生的民选议员。一时，代议政制如暴风骤雨般极速推行。1992年末任港督彭定康上任后大幅改变以往做法，包括不再兼任立法局主席、取消委任立法局、市政局、区域市政局、区议会议员，又设立立法局答问大会，亲自答复议员质询等。。1984年《中英联合声明》签订前后，港英政府部署撤退准备，匆忙推行代议政制。在1985年前，港督除委任立法局所有议员外，局上所讨论的一切议案或法案最终需要得到总督同意并签署才可通过。港督是英女王在香港的全权代表，具有最高权力。

在港督之下还有六个机构辅助港督更好地代表英女王行使“主权”，这六个机构分别是：以行政局为首的决策咨询系统；以立法局为首的立法咨询系统；以布政司署为首的行政系统；以最高法院为首的司法系统；直接受英国国防部指挥的驻港英军系统；以总督特派廉政专员公署为主要机构的行政监察系统。在这六个结构系统中，港督直接统领布政司署、廉政公署，又兼任行政局和立法局两局的主席，还兼任名义上的驻港英军总司令，只有司法系统由首席按察司统领而相对独立于港督。

港英政府虽然在形式上设置了行政、立法、司法的三权部门结构，给人以一种“三权分立”的印象，但是在实际上，除司法相对独立外，“香港的行政与立法是混合体，分而不对立”。港督是英女王与香港之间的桥梁，确保英国对香港的殖民统治。因此港英政府统治期间，香港的政治体制是以港督为首的行政机关高度集权。即由以港督为首的行政机关主导一切，制订和提出各项政策及法案，同时设立行政局、立法局作为其决策和立法的咨询机构，辅佐港督施政。

所谓行政主导，就是在政府①“政府”概念有广义和狭义之分。广义概念的“政府”，包括立法机关、行政机关、司法机关等，即泛指整个政权机关。狭义概念的“政府”，仅指行政机关。这里指的是广义概念的。体制的行政、立法、司法三权架构中，行政长官及行政机关在政府体制中居于主导地位，具有行为导向性。港英政府的“行政主导，即政制以行政系统为权力中心，以港督为首的行政系统拥有对香港内部事务的立法权和决策权，并通过‘行政吸纳政制’的方式，经由行政局、立法局等资讯系统吸取各方意见。”港英政制时期的行政主导体制被认为是英国殖民统治香港期间，保障香港经济发展的政治体制架构中的主要特点，是香港在殖民时期逐步走向发达的资本主义的“英国特殊的历史条件下进行特殊的殖民统治的综合结果”并且“英国也就是透过港督这个高度集中、几近单一的渠道来贯彻对香港的治理政策和工作。”简而概之，港督在港英政府“三权体系”中居于中心主导地位。

其实，港英政制的行政主导的政策决策核心成员中还有其他几位，分别是布政司、财政司、律政司和三军司令四位当然官守议员，港督和这四位当然官守议员共同组成了殖民香港时期，“港英政府的最高决策机构”。港督统领下的布政司署是港英政府的行政机关，布政司是港督的首席政策问，财政司是港督的首席财经顾问，律政司是首席法律顾问。关于港督和“最高决策机构”的关系，在制定政策的程序中很好的体现出来。

在制定政策时，首先由港督和布政司署制定，布政司署是港督的首席政策顾问，其权力和地位仅次于港督的政府行政首长。在政策制定之后，咨询行政局，行政局只是港督的政策咨询机构，并且行政局的组成人员都是港督委任②香港政府在1841－1984年长达140多年的时间里，一直采用“委任议局”模式，但是再撤退香港前夕于1985年开始在立法局引进代议制选举制度。，因此行政局议员对于港督提出的议案很少有反对的情况，即使有反对意见，由于行政局长期为官守议员垄断或占多数铁票地位，所以反对意见也不能冲破超半数的临界点。港督对行政局处于绝对领导地位。并且对于行政局的意见，港督可以不采用，也就是说港督具有对政策的“最终否决权”。

对于立法局，立法局的法律草案，需要港督会同行政局进行预审，并且要为通过的法律条例制定附属法规。立法局包括当然官守议员、委任官守议员和非官守议员，且长期为官守议员垄断，即使在1964年之后，虽表面上非官守议员的数量超过了官守议员，但是按照《皇室训令》的规定：“总督或主持者投普通一票，若票数相等，总督或主持者再投决定性一票。”虽然没有要求官守议员必须对政府议案投赞成票，但在1864年至1865年时，官守议员、库务司福思（F.H.Forth）屡次投票反对政府的议案。殖民地大臣卡德威尔（Cardwell）对此事予以严厉谴责，并明确指示官守议员必须对政府提案投赞成票。因此，从1864年起，官守议员对议案态度需要一致，不得反对政府议案。在这种情况下，即使所有非官守议员联合一致反对，港督仍有多数铁票通过他要通过的法案。何况，港督本来就享有特权，完全可以委任他偏爱的人选加入立法局。由于是委任制度，议员不需要竞选来当政，因此议员不需要吸引公众眼球从而为自己拉选票，港英政府律政司祈理士曾指出：“官守议员和非官守议员的共同目标，是在立法工作方面，作出最明智的决定及争取最佳的成果，而并非为了私人的利益或提高个人的政治声望，更不是利用公众对有关法案的关注来进行自我宣传。”

更重要的是，港督会同行政局可以解散立法局。也就是说，在立法局与行政局之间的关系来说，行政局控制着立法局，立法局处于弱势地位。对于港督时期的行政局与立法局之间的关系，1992年，时任立法局议员的黄宜弘有很好的阐述：“香港的政制，必须保持行政主导。行政主导包括目前行政局的集体负责制及保密原则，以及行政与立法机关的关系。”且关于立法局立法的范围，《皇室训令》中也有明确的规定。《皇室训令》第23条规定：“立法局为自己之议事程序制订常规条例及法令，惟该等规例不得与英皇制诰及皇室训令及其他训示相忤逆。”《皇室训令》第26条将10项问题列为立法禁区。可见，港英政府期间的立法具有严格的立法范围规定，并且英国政府如果认为港英政府制定的相关法律违反了《英皇制诰》和《皇室训令》的有关规定，可以对该法律进行否决。因此港督制中的立法局的职权是非常有限的。

因此，我们可以看出，在港督制中立法局对于港督提出的议案是可以毫无悬念的通过。立法局在根本上不能对港督及其行政局起到监督和制约的作用，相反，港督会同行政局才是真正意义上的立法机关。正如有的学者指出的：“立法局是一个‘审议性的会议’。……总督和立法局一起，才是这块土地上的立法机构。”《1982香港年鉴》也确认：“香港政府设有两个主要咨询机构，其一为行政局，另一位立法局”。

既然港督是“三权体系”中的中心主导地位，既是政府首脑，又同时兼任行政局和立法局的当然主席，关于两局议员的委任及两局之间的联系方面，港督制也有相关的政制架构设计，从而更好的实践以行政为主导的港督集权统治的政治体制设想。

三、议员委任制解析

首先，两局议员的互相兼任制度。部分立法局议员同时委任为行政局议员，这样的制度设计，可以使得行政局和立法局更好的沟通，使得政府政策能够更好的得到通过，以及通过的政策能够更好的得到施行。比如，港督在咨询行政局有关政策时，兼任立法局议员的行政局议员就能很好的了解该政策是否能得到立法局其他议员的同意，并可以就可能存在的问题向行政局其他议员反应以及向港督反应；同理，在立法局审议通过法案时，兼任行政局议员的立法局议员可以起到游说的作用，由于他们参与了行政局的讨论，所以很清楚该政策的制定意义，因此可以对立法局议员的疑问做出很好的解答，从而争取到立法局议员的支持，保证议案的顺利通过。因此，两局议员的互相兼任制度，既能起到协调立法局、行政局的桥梁作用，更能在制度设计上保护了政府政策的贯彻执行，从而根本上促进了行政主导的落实。因此，可以说因此，“两局议员制度是保证行政部门的决策在立法局得到通过的关键，也是行政主导最后落实的环节。”

其次，对于非官守议员的权力范围进行了严格的限制。“除了一些非政策性的私人方面的法案外，所有法案都是由官守议员提出的。”立法局议员的非官守议员几乎不可以提出法律草案，虽然允许非官守议员对立法局的议事规则提出议案，但是不可以涉及政府政策、不会全面影响香港的私人条例草案，如有关设立慈善团体的草案等。更何况，非官守议员是由港督委任的，因此在根本上非官守议员不会对港督的政策有所非议。

四、结语

综上所述，从1843年的《英皇制诰》的颁布，开始了英国在香港进行长达一百五十年的殖民统治，殖民时期的香港实行的“港督制”在客观上保证了香港经济的持续发展。经济的发展在客观上证明了制度的某些合理性。因此港督制中的行政主导的政治体制，以及以港督集权为核心的制度设计，在香港回归后的制度设计中，应该取其合理点而保留。正如原全国政协主席的李瑞环在同港澳地区全国政协委员座谈时曾打了一个生动的比喻，李瑞环把香港比作百年历史的“宜兴茶壶”，其价值就在于壶里的沉淀物——茶山。“宜兴茶壶”中的一种紫砂壶，随着使用时间增长而会在壶内积淀出“茶山”，由于“茶山”的存在，即使壶内不放茶叶也可以泡出甘甜的茶水。但是如果把“茶山”冲洗出去，“宜兴紫砂壶”就和普通的茶壶一样，没有其特别之处了。因此，“特区的政治体制保留原政治体制行之有效的部分，主要表现在行政主导。”“特区的政治体制，从《基本法》的设计来看，是一种以行政长官为首的行政主导体制。”肖蔚云教授在参与香港基本法起草工作中也指出，“香港的经济能够发展到现在的规模与速度，其原因之一是在政治体制上也有一些适应与经济发展的特点和优点”。

香港特别行政区以行政为主导的政治体制模式的确立，一定程度上是吸收了港英时期殖民香港政制中的合理成分，维护了香港政制体制的稳定性，更维持了香港经济资本主义制度的不变，从而保护了香港经济的持续稳定发展。特区政府在经历了亚洲金融风暴、非典疫情、禽流感疫情等大小环境的变化中，能够高效的应对，保证香港特区在受到不利环境的情况下，降低损失、保持发展，这从客观上再次证明了以行政为主导的政治体制是适合香港回归后继续保持其稳定发展的政治体制模式。

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