风险治理视角下的政府形象建设研究

崔德华

（山东交通学院 管理学院，山东 济南 250357）

当前阶段，我国处于全球化蓬勃发展的时代背景下，国内正经历着急剧而激烈的社会转型，面临着全球风险和社会转型风险的双重考验，已进入了风险的活跃期与多发期。面对风险的严峻考验，必须主动出击，积极有为，如何有效地治理风险，超越风险困境，构建社会主义和谐社会就成为迫切需要解决的时代课题和重要任务。作为风险治理的主体，政府必须增强风险意识，提升风险治理能力，其在风险治理中的所作所为，必将受到民众的广泛关注和殷殷期盼，对政府治理风险的能力提出了严峻的挑战，政府能否有效地治理和化解风险，将直接影响民众对政府的评价，影响政府的形象。“对政府而言，对风险的应对和治理将成为一项日常性的工作。诸多风险的存在对社会稳定和谐构成极大的威胁，对政府的合法性和良好形象带来严峻的挑战。”［1］这就意味着，在当前风险频发的非常态环境下，政府及时、理性地治理风险的重要性日益凸显，政府治理风险的效果直接影响政府的形象建设，制约政府的公信力。

一、良好的政府形象是政府风险治理的必然选择

从社会发展形势来看，目前我国和谐社会建设面临着前所未有的风险挑战，风险类型的多样化、风险主体的多元化和风险关系的复杂化，使我国进入了一个“高风险社会”［2］。这些风险已成为当今社会的一种常态现象，对我国经济社会发展带来严重的威胁，需要依靠组织化的力量应对和治理，这样才能集最强力量、最有效地降低或化解风险造成的损失。要切实有效地治理风险，摆脱风险困境，消弭风险对民众的影响，必须充分发挥政府的主导作用，因为政府是公共权力的行使者、公共资源的掌控者、公共服务的提供者，能够迅速调动各方面的力量，投入到治理风险活动中来，最大程度地防止、控制风险的发生、蔓延，避免出现更多、更大的新风险。政府加强风险治理的根本目的就是要“在政府和全社会培育和建立风险治理的思想观念、体制机制、方式方法和保障条件，形成风险治理的共识与合力，使风险治理成为遏制危机态势、缓解风险局面、保障社会运行、维护长治久安的有力武器。”［3］要切实有效地进行风险治理，必然要发挥政府在风险治理中的主导力量和核心作用。在治理风险过程中，政府的所作所为直接决定着风险治理的最终效果，密切关系着政府的形象。良好的政府形象意味着政府能以端正的目的、良好的态度、积极的行动，切实解决民众之所想、民众之所急、民众之所呼。“百姓心中自有一杆秤”，政府的积极作为，必然会聚民心、服民心、得民心，增强民众的认同感，赢得民众的信任，得到民众的高度认可和衷心拥护，这是政府治国理政的最高价值追求；反之，就会背民意、丧民智、失民心，将直接危及政府的信誉、威望与合法性。

培养和塑造良好的政府形象，对有效应对和治理风险，具有极其重要的现实意义。良好的政府形象有利于增强民众对政府的信任度。尽管风险只是意味着发生的可能性，但一旦发生，因其影响范围的广泛性和后果的严重性，势必给广大民众的生命财产安全造成严重的威胁。2003年的“非典”事件、2008年的“汶川地震”、2012年全国各地的洪灾事件等就生动地证明了这一点。在这些事件中，我国政府敢于直面风险，采取果断措施，积极应对，有效地化解和消除了风险，将广大人民群众的生命财产损失降到了最低点，向民众展示了政府抗击风险的决心、勇气，极大地增强了民众的信心，调动了他们参与风险治理的积极性，全国上下同心、众志成城，获得了民众的广泛赞誉、赢得了民众的充分信任、得到了民众的大力支持。良好的政府形象有利于提高政府治理风险的能力和效率。政府的主导作用贯穿于风险意识的宣传教育、风险预警、风险防范、风险控制、风险善后处理等各个环节之中。通过塑造积极有为的良好政府形象，向民众展示政府治理风险的魅力，使民众能够与政府坚定地站在一起，同舟共济、风险共担，必将有助于增强政府治理风险的综合能力，提高治理风险的效率，减少风险造成的损失。良好的政府形象有利于消除风险因素，为社会主义和谐社会构建创造良好的环境。风险发生后，风险的巨大破坏性使民众对政府的期望与信任日益增加，迫切需要政府用强烈的信号、果断的行为和有力的措施表明自身战胜风险的勇气和信心。这就要求政府必须积极有为，增强现代风险意识，提升自身应对风险的能力，唯有如此才能有效地防范和治理风险，强化民众对政府的感情，赢得民众的衷心拥护，树立坚定果断、勇于担当、尽职尽责的良好形象。通过良好政府形象的建设，就会使民众积极参与到风险治理之中，形成前所未有的合力，共同应对和治理风险，减少风险的发生，促进和谐因素的增长，为社会主义和谐社会构建创造和谐进步、稳定有序的社会环境。

二、风险治理过程中塑造政府形象应坚持的理念

在风险治理中，政府部门及公务人员的具体表现，是展示政府形象的一个平台、一把尺子、一扇窗口、一面镜子。政府治理风险之举，是一个不断提高政府治理风险的能力之举，一个政府价值追求与民众利益相融合之举，一个彰显政府自身形象之举。政府的形象是否良好，是否得到民众的认可和支持，直接取决于政府能否坚持“万事民为先”、“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”的“人本政府”理念；能否坚持“人民利益至上”、“执政为民”的“服务政府”理念；能否坚持“对人民负责”、“敢于承担责任”的“责任政府”理念；能否坚持风险“信息公开”、“民众知情”的“阳光政府”理念；能否坚持“效率优先”、“注重绩效”的“效率政府”理念，这是政府在风险治理中矢志不移的目标定位。

（一）政府应坚持“以人为本”的理念

“以人为本”是马克思主义政党的生命根基和本质要求，是我们党的性质和宗旨的集中体现，也是我们党一贯的政治主张和执政理念。尽管风险并不总是发生，但一旦风险来临，造成的后果却是异常严重的，如2008年的南方雪灾造成的直接经济损失为537.9亿元，而汶川地震造成的直接经济损失达8451亿元，截止到2010年7月，我国因严重洪水灾害导致直接经济损失约1422亿元。为让人民群众及早摆脱风险的困扰，恢复正常的生产生活，各级政府必须毫不动摇地践行党“立党为公、执政为民”的宗旨和“以人为本”的根本要求，始终把民众的利益放在第一位，及时地做好与民众间的沟通工作，把保障民众的生命财产安全作为政府的首要职责，认真对待和解决所面临的风险现实，千方百计地解决民众面临的风险困境，加强对风险的预警、风险的控制、风险善后等各个环节的重视，加大在人力、物力、财力等方面的投入，把灾区民众的损失降到了最低点。为了提升风险治理的效果，政府还要把风险治理纳入到国民经济发展的长远规划中来，加强治理风险的法律制度建设，把风险治理同民情、民意、民心紧密结合，同经济发展、民众利益、社会和谐紧密结合，充分体现以人本，使全体人民的利益得到保障，民情得到了解、民意得到反映、民智得到利用，惟有如此才能为塑造良好政府形象奠定坚实的民众基础。

（二）政府应坚持“敢于承担责任”的“责任政府”的理念

责任政府是现代政府的核心内涵。一个责任政府必须尽职尽责，最大程度地满足人民群众的需要，对自身行为和后果敢于向人民群众和社会承担责任。风险造成的影响往往具有极强的连锁效应，会迅速扩展到其他领域，波及到更多的人群，带来更大范围的影响和更严重的损失。在风险治理中，政府必须勇于对人民负责，勇于承担自身应尽的责任。勇于担责是政府风险治理的第一要义，政府要毫不动摇地坚持“有权必有责、用权受监督、违法要追究”的“官员问责制”，防止出现“有组织地不负责任”的现象。使风险治理与风险承担的责任落实到个人，落实到实处，对于那些不尽职责的官员，要追究他们的行政责任，甚至法律责任，这样才能使政府官员树立起依法治险、依法行政的责任意识。在风险治理中，近几年掀起了一轮轮强劲的“官员问责风暴”，一大批不尽责任的官员难逃其咎，受到了相应的惩罚，这是彰显政府不遗余力治理风险的真实写照，也是提升政府公信力的生动事例，有力地维护了政府的良好形象。

（三）政府应坚持风险“信息公开”、“民众知情”的“阳光政府”的理念

在现代社会中，信息公开是人心的镇定剂，信息不畅是政府形象建设的大敌。随着民主政治的发展，越来越需要程序透明、信息公开的“阳光政府”，而不是隐瞒事实、封锁信息的“神秘型政府”。程序透明、信息公开同样需要运用到风险治理中，这就要求政府应建立健全信息发布制度，及时向民众公布客观、准确、合法的风险信息，让民众充分了解风险的情况，保障民众对政府风险治理的知情权、参与权、监督权，防止政府垄断风险信息和掩盖风险事实的行为，让政府的治理风险的行为阳光化、透明化，减少民众的猜疑、迷惑、恐慌，促进经济社会的和谐发展、社会秩序的稳定有序、政府形象的提升。风险事件具有突发性、难以预知性、过程的震撼性、后果的严重性等特征，在风险发生之初民众就极度渴望对风险具有充分的知情权，期待政府能够及时公开提供真实、准确、权威的风险信息。政府对治理风险过程中的信息公开，是一种特殊的信息传播，更是对政府形象的“软传播”。作为最大的社会信息资源掌握者和发布者，政府应本着对民众高度负责的精神，增强信息的公开化和透明度，及时、准确地向民众传递风险信息，使民众能够及时掌握风险的动态，以便更好地防范和化解风险，降低风险带来的消极影响，减少风险造成的严重后果。这就意味着，在风险发生后，及时、全面、持续的信息公开已成为彰显政府形象和公民权利的重要载体，这样才能在民众中树立“立党为公、执政为民”的良好形象，成为“阳光政府”。

（四）政府应坚持“效率优先”、“注重绩效”的“效率政府”的理念

政府行政效率的高低，是民众对政府进行评价时最有说服力的依据，也是政府形象最为直观的反映。在风险中治理中必须建立“决策、执行、监督、激励”四位一体的效率机制，做到风险决策科学、执行有效、监督有力、激励有方，才能使政府治理风险的效率切实得到提高。风险呈现出极强的扩大效应，其造成的影响和后果也是非常严重的，“时间就是生命，效率就是生命”，政府必须反应灵敏、行动快速，尽快使民众摆脱风险的影响，降低减少风险带来的损害。汶川地震发生后，胡锦涛主席、温家宝总理在第一时间全面部署抗震救灾工作，决定成立抗震救灾总指挥部，各级政府积极组织，全力以赴，迅速投入抗震救灾中来。面对这场不期而至的风险和灾难，我国政府反应之迅速，赢得了广泛的国内外赞誉，如国外一家媒体所说；如果把政治领导人的身体力行作为衡量标准，那么北京的反应速度要比东京和华盛顿迄今为止所发生类似灾难时反应速度要快得多。我国政府在汶川地震中的积极表现，也赢得了国内广大民众的高度评价，得到了他们的衷心拥护和支持，树立了果敢干练、勇往直前、高效有为的良好形象。

三、风险治理过程中政府形象建设的路径选择

面对诸多风险的严峻考验和中国进入风险社会的严峻现实，政府应如何有效地进行风险治理，增强自身的风险治理能力，“重视对政府形象的塑造，促进公众对政策的认同”［4］，就成为政府迫切需要解决的一个重要的实践性课题。

（一）转变政府职能，增强风险意识和形象意识

转变政府职能，加强政府风险治理，需要积极探寻新的治理方式，提高政府治理风险的能力和效率。如何有效地规避和治理风险，成为全面考察和综合鉴定我国政府应对风险能力和效率的重要尺度，这不仅关系到能否有效地治理和化解风险，更关系到能否顺利实现构建社会主义和谐社会的宏伟目标。因此，“这就需要将‘无限责任’政府变为‘有限责任’政府，将‘全能型’政府变为‘效能型’政府，将‘管制型’政府变为‘服务型’政府”［1］，更加突出政府的公共服务职能，加快建立服务型政府，加强对风险的关注和研究，洞悉风险的现实表现和性质，把握风险的发展态势和演变规律，完善对风险的治理。要做到这些，政府应增强风险意识，因为敏锐的风险意识是政府治理和化解风险的前提，风险意识包含着对风险认识的自觉性和对风险防范的主动性。这就要求政府加强科学的指导，增强现代风险意识，建立健全风险应对机制，提高规避风险的能力，主动地树立和维护形象意识。“政府形象意识，代表一种深层次的思想，代表着政府及工作人员对塑造政府形象的自觉性，这种意识是塑造良好政府形象的前提基础，更是政府形象建设成果的有力保障”［5］，只有政府及公务人员都具有较强的风险意识和形象意识，既对风险保持较高的警惕性，积极参与到治理风险的行动中来，形成敏锐的风险防范意识，又要毫不动摇地坚持“以人为本”的理念，树立坚定的“执政为民”形象意识，积极采取措施，降低民众因风险造成的生命财产损失，才能在风险治理中得到民众的忠心拥护和支持，进一步树立良好的政府形象。

（二）增强政府治理风险的能力，提升治理风险的效率

要提升政府治理风险的能力和效率，必须做到以下几点：一是增强风险决策的科学性和合理性。在风险决策之前，必须坚持事实求是的原则，深入民众，进行广泛的调研，了解风险对民众造成的损害程度，真诚倾听群众呼声，真实反映群众愿望，真情关心群众疾苦，这样政府在制定治理风险的策略时，才能更科学、更合理、更具有现实针对性，才能在风险治理中，将风险带来的影响有效地消除和化解，民众的利益才能得到最大程度地保障。二是广泛调动民众和社会力量参与风险治理。要治理和解决风险，没有广泛的社会力量的参与是不可能的，因为政府自身的力量是有限的，仅靠政府的力量很难做到风险治理的高效、快速、协调和灵活性，同时风险涉及到每一个社会成员的切身利益，需要各个利益主体的积极参与。因此，在强调政府主导作用的同时，还应充分整合社会资源，扩大风险应对系统的组织和资源吸纳能力，形成全民动员、广泛参与、风险同治、责任共担的局面。民众和社会力量的广泛参与，有利于政府决策的科学化、民主化、透明化，确保信息的及时沟通与反馈，使公众能够第一时间获得全面、真实、透明的信息，政府风险决策的可信度和可行度都将大大增加。三是在风险的治理过程中，政府应不断提高应对和解决风险的能力，提升风险治理的效率。政府治理风险能力的高低，关系到民众的生命财产安全能否得到有效保障，关系到政府是否值得信赖与依托，这是政府绩效的重要组成部分，是民众评价政府工作的重要标准，是政府形象最为直观的反映，也是塑造良好政府形象的突破点。政府必须积极作为，思考和探索如何增强风险防范能力、风险反应决策能力、风险宏观控制能力、风险舆论引导能力、风险善后恢复能力，对风险保持敏锐的警惕性，科学地认识风险的发展态势，探寻治理风险的关键环节，拿出切实可行的方案，充分发挥舆论的积极引导作用，让民众洞悉治理风险的具体举措，动员一切可以利用的力量，就可卓有成效地提升治理风险的效率，快速、有效地遏制风险的发展和升级，控制风险局势，成功地化解风险，加大对风险的善后处理工作，力争尽快使经济社会发展和人民生活重新步入正轨，这必然会推动良好政府形象的树立。

（三）增强政府的风险责任，积极治理风险

在风险治理活动中，政府敢于直面风险挑战，积极有为，勇于纳民言、顺民意、体民情、谋民利、解民忧，才能聚民智、凝民力、获民信、得民心、赢民拥，才能塑造良好的政府形象，形成强大的社会建设合力，共克风险、共度困境，推动我国社会主义和谐社会的顺利进行。一是加强对民众风险意识和风险应对能力的培养和塑造。治理风险，保障人民的生命财产安全，是政府应尽的第一责任，但普通民众也应积极主动地参与其中，而他们则是治理风险的关键因素和生力军。对民众进行经常性的风险意识教育、应对风险技能的训练也是政府应尽的重要责任。因此，政府必须加强对公众的风险教育，提高公众的风险意识水平，增强应对风险的能力，可以使他们提高行为和决策的理性程度，提高应对风险的心理承受能力，从而避免风险来临时的社会恐慌，降低风险造成的危害，维护社会稳定。二是政府有责任建立健全构建多元化的风险治理体系。构建多元化的社会风险治理体系，就是要建立完善的风险信息反馈网络，增强及时获取、准确分析、全时监控和及时发布风险信息的能力；要建立健全风险事件收集汇集、报告制度，完善信息保障系统，逐步建立和完善与经济社会发展现实相适应的社会信息反馈网络，确保风险发展动态、政府行动、民情舆论的透明与畅通；强化风险观念，未雨绸缪，临险不惧，建立对风险的预警和决策分析机制。政府必须加强风险治理研究，了解和掌握风险的表现形式和性质，探索风险产生、变动和治理的基本规律，构建一套集预防、监控、反馈、应对、救助、善后等行动于一体，信息畅通、反应快捷、指挥有力、责任明确、依法运行、成本低廉，而又具有现实性适应性和未来前瞻性的风险治理体系，有效应对各种风险的挑战。三是要建立健全风险治理中的监督机制和官员问责机制。在风险治理中，政府及公务员的表现如何，是尽职尽责，还是玩忽职守；是使勇往直前，还是消极退却；是对得起人民的期待，不辱使命，还是置民众生命财产于不顾，只为己私，都需要民众和社会的监督，需要建立健全对政府风险治理的监督机制，并对那些不尽职的官员进行问责，对其失职行为作出相应的惩罚。只有这样，才能使政府及公务员的行为受到相应的监督和制约，才能有利于政府治理风险效率的提高，才能真正树立起忠于职守、敢作敢为、赏罚分明的良好政府形象。四是要充分信任民众，重视民众的广泛参与。在风险治理中，政府必须高度重视民众的参与，加强民众与政府的沟通，使其有相应的渠道和平台反映利益诉求，并自觉自愿地参与政府风险治理的行动中来。这就要求政府通过新闻媒介、网络媒介等多种方式，及时向民众公布风险信息，让他们充分了解风险的性质、风险的发展态势、政府治理风险的措施，最大程度地降低公众的恐慌心理，避免民众恐慌心理的扩大化，增强他们参与能力和自救能力，实现政府主导、民众动员、社会参与的整体联动和资源整合。实践经验证明，充分信任民众，依赖民众，保障他们对风险的知情权，把治理风险的力量扎根在民众之中，把民众视为治理风险的生力军，这才是治理风险、促进和谐的明智之举和唯一出路，也是赢得民心、塑造良好政府形象的根本选择。

（四）寻求风险全球治理合作，树立良好世界形象

在风险治理中，不仅需要政府积极有为，帮助民众摆脱风险困境，树立亲民、为民、利民的良好形象，同时还需要积极开展国际合作，解决全球性的风险问题，实现增进人类共同利益的目标，树立勇于负担责任的国际形象。在全球风险社会背景下，“人类既要面临武装冲突、核武器、非防卫性军事力量等全球安全引发的组织风险问题，也要关注资源开发、环境污染等全球生态环境问题和全球金融危机、贫富分化、全球经济安全引发的经济风险问题，还要注意恐怖活动、毒品交易、跨国犯罪以及种族灭绝、疾病传染、饥饿与贫困引发的社会风险问题”［6］，这些风险显示出强烈的“溢出效应”，由一国范围迅速扩展到其他国家。全球性风险的迅速传播和严重影响，关乎人类的共同命运，需要世界各国政府同舟共济，协调行动，共同抗击风险，形成强大的合力方能减低风险影响，摆脱风险威胁。在风险治理中，需要我国政府加强与其他国家、地区的风险信息沟通，加强国际间的合作，积极寻求国际援助，减少风险的发生，消弭风险造成的损失，为经济社会发展创造一个内和外谐的平台。以2003年的SARS为例，我们党和政府勇于承担责任，及时改变思路，及时将本国的风险动态公布于众，并积极寻求国际范围的通力合作，携手国际社会共同应对SARS，以尽快摆脱该风险的冲击。在世界众多国家的共同努力下，SARS这个在世界范围内肆虐长达8个月之久的“邪魔”终于被人类的智慧所降伏。对SARS的最终胜利，不仅使我国政府赢得了国内民众的广泛赞誉，而且向世界各国展示了我国政府是一个勇于面对国际风险挑战、敢于承担国际责任的开明政府，彰显了其不遗余力造福民众、造福全球人类的的高风亮节和良好形象，极大地推动了“和谐社会”与“和谐世界”这一“双和”宏伟目标的顺利实现。

［1］钱亚梅.风险社会视野中的政府责任［J］.兰州学刊，2004（9）.

［2］夏玉珍，吴娅丹.中国正进入风险社会时代［J］.甘肃社会科学，2007（1）.

［3］张成福，陈占锋，谢一帆.风险社会与风险治理［J］.教学与研究，2009（5）.

［4］夏渝杰，王振卯.我国政府形象风险及其化解［J］.世界政治与经济论坛，2008（4）.

［5］刘涛.现阶段我国政府形象的路径选择［J］.现代商业，2009（17）.

［6］张文生，冯志宏.全球化视阈中的风险治理［J］.甘肃社会科学，2009（4）.