协同语境下政府与公民社会的双赢策略

杨清华

（福建船政交通职业学院 管理工程系，福建 福州 350007）

我国公共事务的治理正面临社会大转型这一大背景所带来的挑战，创新社会事务管理体系、实现我国社会管理范式的转换已势在必行。我国创新治理模式的呼声中，协同治理这一模式倍受瞩目。其实践价值主要表现为两个方面：“一方面，社会中分散的利益按照功能分化的原则组织起来，有序地参与到政策形成的过程中去；另一方面，从这种制度化参与机制中，国家权力获得了稳定的支持来源（合法性和控制权）。”［1］代表国家身份的政府与代表公民利益的公民社会之间的良性互动，将为和谐社会的构建奠定稳固的基础。

一、协同治理：政府与公民社会实现双赢的理论基础

当前，社会生活方式使人们的思维方式和价值观也随之改变，不同利益主体的合作与参与，使社会管理日显复杂。它已不是单凭国家或某个利益集团的力量就能够承担的。复杂的社会管理要求政府运用权力去引导、控制和规范公民社会的各项活动，以互动的方式，将分化的各利益集团引入可控的体制轨道之中，最终改变多元利益集团因自由竞争而导致的无序状态。“这不仅仅是一种形式上的变革或管理风格的细微变化，更是在政府的社会角色及政府与公民的关系方面所进行的改革”。［2］这一切，都为当前社会管理提供了一种理论的探索和根据。

协同治理思想兴起于二十世纪九十年代初的欧洲，它主张创造一个谈判的空间，调解不同阶层的利益需求和平等参与权的潜在冲突，促进社会各方利益的有效融合。协同治理并不狭隘地反映个别阶层的利益，也不是简单地反映单个利益总和的“众利”，而是使社会各方利益得以有序地集中、传输、协调和组织，最终融合为公民社会的公共利益呈现在政府面前，政府应当及时准确地了解并有效地做出回应，实现双方的通力合作。这样，“可以在国家和社会之间稳妥地矫正政府的行动与公民的意愿和选择之间的矛盾”。［3］

承上述，协同治理是现代社会的必然选择，也是政府与公民社会实现双赢的现实基础。在协同治理所推行的治理方式中，政府一改原有的地位与传统角色，其决策权的行使以便利公民社会为归依。原本只属于公民社会的认识和利益，通过协同与合作，成了公民社会与政府二者的“综合性重叠共识”。［4］最终纳入政府的决策结构中。可见，协同治理，在公民参与意识的觉醒与公民社会的兴起中，使政府与公民社会在多样性的社会事务中达成一致的意见、协调的行动以及稳定的秩序，实现双赢，有着重要的理论与实践意义。

二、协同治理的时代价值探寻

协同治理理论的先驱陈力川认为：“从协同治理的角度看，决策权不应为某个人或某个团体所霸占，而应当属于所有社会活动的参与者，他们之间的关系是平等的合作伙伴，合作的领域可以是一个企业，一个组织，一个国家，或者是一个需要解决的公共问题。”［5］当下，柔性、透明、参与、责任、治理、双赢等表达某些新思维的概念应运而生，成为我们这个时代特有的词汇。协同治理概念正是涵摄了这些新思维的一个的星座。目前，公民参与意识的觉醒以及公民社会的兴起等，都为协同治理模式在中国的实施适时地提供了契机。

首先，协同治理符合当代中国社会的发展趋势。协同治理的实施，实际上是提供了发扬民主、解决矛盾的动态平衡方式的一个广场。在这个广场中，公民社会中代表社会多样性的各实体参与到公共事务的管理中来，并由此实现各自的利益。在活动过程中，各实体都是重要有机组成部分。他们通过积极的协作与对话，化解矛盾，整合价值观，凝聚各方力量，激发创造活力，从而实现对社会的治理。目前，我们构建的社会主义和谐社会是一项系统工程，也是一个动态发展过程。完善协调社会利益关系的机制，是我们当代中国政治社会必须致力解决的重大政治课题。我们要形成的经济、政治、文化健康运行和发展的体制和机制，不应当是专制的，而应当是充分发扬民主，充分调动各个方面积极性的。

其次，协同治理有利于实现政府与公民社会的良性互动，化解政府与公众的利益冲突，有效维护社会稳定。随着参与社会治理的多元主体的渐次涌现，各主体代表不同利益，也拥有不同的话语权。协同治理在政府和公民社会之间搭建了一个信息交流渠道，将公民社会的政策主张和利益诉求向政府传达。在应诉过程中，二者得到便捷、有效的沟通：一方面，增强了公民社会对政府政策的认同和支持，也增强了公民社会对政府的信任度，化解了政府与公众的权力冲突。另一方面，也使公民社会明确了自身在社会治理中的应尽责任与义务。同时，公民社会还能通过各种途径对政府政策的制定与执行进行监督，促使政府规范行政行为。可见，协同治理增加了政府工作的透明度，避免了政府部门和社会的利益冲突，是实现政府与公民社会和谐的双赢的理性选择。

再次，协同治理作为一项制度安排，为公民社会的发展提供了制度性保障。基于公民社会的分散性和碎片化，政府在组织、引导与协调公民社会的力量方面具有先天性优势。再者，公民社会的一些弱小群体实现自我整合的力量相对弱小，这也为政府的积极作为提出了现实期望。在协同治理模式下，政府对公民社会的控制色彩相应减少，而引导、协调、规划、扶持功能则相应加强，并从制度层面界定了政府和公民社会在社会管理中的地位与作用。另一方面，协同治理也规范和引导着公民社会建立不同群体的理性利益整合机制，将社会矛盾纳入理性有序的轨道，合理地解决，不断实现各方利益的均衡发展。

社会结构的多元化趋势呼唤着政府治理模式做出巨大变革，协同治理模式恰好为这一变革提供了理论支撑。政府由体制内分权向社会分权的推进，适应了日趋复杂的社会环境，这也体现了政府与公民社会的一种新型关系：二者不断通过权力调适建立起协作与竞争的互动关系，逐渐形成政府负责、社会协同的治理形态。

三、政府与公民社会实现双赢的举措

与传统治理模式所体现的专断性与官本位相比，协同治理所涵摄的柔性、透明、参与、责任、治理、双赢等概念表现出来的反强权、反专断，反官僚，着实成功地使人们对传统的治理模式作出反思。人们基于各种原因已对传统的治理模式提出了种种质疑，可以说，“作为一种可以接受的治理模式，传统的治理已经死亡”。［6］多元的社会结构，向强权的、专断的传统政府治理提出了挑战。反之，公民社会离开了政府的引导、控制和规范去治理各项社会事务，其结果只会适得其反。协同治理彻底否定并超越了传统治理中强权、专断以及官本位的价值观，同时又凸现为现代社会的治理逻辑。而它的实现，还有赖于政府与公民社会的良性互动。

（一）协同基础的建立——彼此信任

传统的治理中，政府由于种种原因，极力塑造与诉诸一种绝对的权威，然而，这种权威在现实社会中具有极大的随意性，且极易异化，其结果必然导致公民社会对政府的不信任。另一方面，我国处于起步阶段的公民社会受自身认知程度、自主意识等因素制约，造成某些“不确定性以及组织运行中的效率性误区”［7］，降低了政府对其社会治理参与效能的原有期待。这表明政府与公民社会之间尚未形成有效的沟通渠道和交流机制，二者之间的信任困境由此产生。众所周知，信任能在协同者之间产生安全感和确认感。在社会治理中，信任水平高，合作的可能性则较大，它是协同治理的保证。当前，我国政府管理创新局面，增强了政府与公民社会的相互适应性，也呼唤着相互信任关系的局面出现。具体来说，可从两个方面来强化双方的信任关系：

一是以公益精神为基础实现社会协同愿景。随着民主政治改革及政府职能的转变，政府基于公共理性，以增进社会福祉，满足公共利益来维系其政治合法性。公民社会参与治理的积极性超越了以往，各项分歧通过集体的理性反思，汇成共识，沿着公共利益的轨道运行。于是，协同治理的基础——信任关系的利益桥梁得以架构。作为一种新的利益配置方式，作为以公共利益为指导而在社会治理中发挥作用的一种存在，协同治理能够有效地整合社会各方利益，实现各方的利益均衡与共赢。政府与公民社会的信任感因此而产生。可见，奉行利他原则的公益精神引导着政府与公民社会重视各方的存在与利益，双方“对公共问题和公益的普遍、明智和各式各样的关心，意味着人们或群体不仅对特定利益而且对‘总的’思想和主张都抱有更灵活的态度”。［8］它深化了公民社会参与治理的程度，增强了公民社会对政府治理措施的认同感和支持度，也增强了政府行政的合法性，成为政府与公民社会信任之桥梁，进而产生协同愿景。

二是以伦理道德为规范巩固信任关系。帕特南认为：“社会组织的特征，例如信任、规范和网络，它们能够通过推动协调的行动来提高社会的效率。”［9］但是，在信任关系中，难免有例外。我们应该加强伦理道德建设，强调协同治理各主体伦理责任的承担，使之能够自觉调节并规范自身行为，以巩固彼此的信任关系。无论是政府还是公民社会，都应增进其伦理坚定性和道德诉求。伦理道德既能使双方在治理行为的广度和强度提高，也能增强他们行为的理性程度，实现和谐社会的发展。此外，伦理道德还可培养个体的规范意识，促进公益精神的提升，提高社会凝聚力，有助于行为主体明确各自在协同治理中的角色，并承担起相应的社会责任。因此，必须积极发挥政府在伦理道德建设中的舆论导向作用，有效预防或矫正双方的失范行为，提高他们的信任度，力求心理上彼此认同，减少摩擦，促进社会的和谐发展。

（二）协同环境的优化——制度创新

协同治理模式虽然不可能一促而蹴，但我们必然要认识到，审慎地进行相关的制度建设，是我们要集中精力进行的工作。强化协同治理制度建设对社会的整体稳定具有重要意义。协同制度规定着社会治理中政府与公民社会的行为方式和关联方式，约束着各自的社会行为，并使之协同运作，从而形成社会治理的有序结构，在一定程度上说，制度形成了社会治理的秩序和结构。可见，协同制度是取得协同效应的前提和基础，制度到位，就能为政府与公民社会的有序运作创造条件，为协同效应的发挥奠定基础。与传统的治理方式相比较，协同治理将构建适应和谐社会的治理方式，更好地完善社会管理格局。其基于平等协作原则之上的柔性管理方式，更有利于调动公民社会的积极性、主动性与创造性。若要使协同治理方式顺利实施，必须要对与原有治理方式相对应的制度进行革新。制度创新是协同环境的可靠保障。没有制度创新，多元化的协同治理将缺乏有效性和现实性。就我国社会治理的现状而言，要优化协同环境，实现制度创新，应当从以下几个方面着力：

其一，完善协同治理的基本法律法规。协同治理的正常运行需要法律法规作为保障。这就需要设计一整套行之有效的协同制度，明确规定双方的法律地位、职责权限、行动配合责任范围、资源调配与共享机制。这样，既为公民社会协同政府治理公共事务提供了制度空间，又增强了公民社会的自我管理能力，为创建和谐社会的氛围提供了良好的法制基础。

其二，保证政府与公民社会的信息资源共享。Willialnson认为，信息共享能有效缓解有限理性和制约机会主义行为。在协同治理中，公开、透明的信息传播与认证渠道彻底清除了机会主义的温床。因此，必须给公民社会提供充分的信息，引导他们理性地看待事态的发展与政府的实际作为。只有当公共事务真正处于公开、透明状态之下，才能促成政府与公民社会之间的相互理解与良性互动，以实现社会治理的整体合力。

其三，建立政府与公民社会的协同机制。政府应正视公民社会的优势与不足，建立一整套协同机制，形成一个制度化、常规化的框架设计来推动公民社会沿着正向有序的轨道参与社会的治理。构建政府与公民社会强有力的协同机制，将能使双方明确协同的目标，协作的方式，并在此基础上产生协同默契。

（三）协同模式的构建——理顺关系

当前，构建社会主义和谐社会必须清醒地意识到，“要加强对社会组织的规范、引导，将其纳入党委和政府主导的社会管理体系，确保其健康有序发展，真正成为社会管理和服务的重要补充”。［10］一方面，政府在社会管理中发挥着主导作用，引导、控制和规范公民社会的各种活动。然而，这并不意味着可以利用政治权威随意地进行发号施令，而必须更注意与公民社会之间的协同与合作，共同致力于和谐社会的构筑。另一方面，公民社会具有一定的社会自立性，他们希望在公共事务的治理中“协同”政府。为此，也应努力增强其反应社会实际需求的效能，以增进政府对其参与治理能力的认同。

要构建协同模式，发挥多元主体的作用，不能仅仅满足于治理中的自愿参与，仓促调配，应该明晰治理中政府与公民社会的责任和义务，理顺它们之间的关系，只有在权责分明的基础上，才能整合各自的力量，产生协同增效，实现公共治理的目标。具体做法如下：

第一，加快政府职能的转变。在传统的社会政治形态中，政府权力广泛而深入地渗透到社会生活的各个领域和层面。然而，“政府的合法性和权威性与政府所提供的服务质量、数量、效率和有效性存在着紧密的正相关关系”［11］因此，政府管理必须适应社会经济发展的变革，强化其对公民社会的协调、引导、规划、服务等扶持功能，最终从一些管不了、管不好，也不该管的领域退出。

第二，坚实公民社会，使之具有成熟的“协同”心理。公民社会不会自动具备“协同”这一政治心理，需要强化民主结构来推动。这就要求除了为公民社会参与治理提供必要的政治环境、政策支持以及充分的物质技术保障以外，还应让渡广阔的活动空间，使之自主地吸纳社会各阶层成员，有效反映并维护他们的合法利益。通过这种方式，公民社会逐步增强其“协同心理”，成为引导公民走向制度性参与的建设性力量，并能妥善地将各种矛盾置于体制内部加以解决，真正成为政府与群众之间的桥梁和纽带。

第三，完善政府与公民社会的互相配合与监督。一方面，政府与公民社会在公共事务的治理中应积极配合。随着改革的深化，公民社会承接政府外移部分的社会职能也越来越多，在维护和促进社会秩序、经济发展等方面也发挥着更为重要的作用。政府应正视这一现实，通过多种方式规范、扶持和促进社会组织的发展，切实保障公民参与社会管理的权利，提高公民社会自我管理的能力。另一方面，建立健全一系列法规体系，规范政府与公民社会的各项管理行为、权力的行使以及运行机制，使之相互约束、相互监督。

（四）协同运行的平衡——灵活性与适度性

政府职能的部分外移与公民社会意识的觉醒使政府的地位和传统角色发生了根本的变革，政府是社会管理中的主导力量，而公民社会也在社会治理中发挥着重要作用。因此，我们要针对双方的角色和地位特点，对各自的治理行为进行适当的调控，使协同运行呈现灵活性与适度性的和谐。

首先，坚持协同模式的灵活性。协同治理并不是单一的治理模式，政府与公民社会之间的协同也没有相同的、固定的实施模式。实际上，协同治理是一个治理策略系列，在研究和实践中不断创造着众多新的模式。在实际的治理过程中可根据实际需要加以选择。再者，公民社会究竟能在协同中发挥多大的作用，在某种程度上是一种选择，可以根据具体事务的需要灵活调适。坚持协同模式的灵活性并不会导致协同局面含混不清。一方面，双方共同合作，对各种社会信息与资源进行完整的分析和集成，为各自的协作活动提供依据和便利。不同的社会情境促使双方自觉选择与之相适应的协同模式。另一方面，法律、知识与理性等要素影响双方形成规范的性质和方向，从而规制着各自的社会管理行为。

其次，强化政府监管的力度。协同治理需要在政策制定、实施、评价和反思的全过程中进行协调，建设性地处理社会个体之间的差异，作出协同决策，实施协同行为。这一过程要求政府给予公民社会处理事务的相对空间。公民社会在管理公共事务的过程中，政府应不断地借助各种法规、建议等工具进行适度的调适，以协调双方的协作关系，尤其在双方出现分歧时，这种调适尤为必要。政府强化对公民社会的监管，使之在处理社会事务时能沿着正确的轨道与政府协同运行，也有利于提高公民社会处理公共事务的能力。

最后，实现灵活性与适度性的综合平衡。灵活性意在改变政府“事必亲躬”的局面，真正地把一部分职能交给社会协助处理，说到底是要求政府在社会管理中发挥公民社会“协同”的作用。而所谓的适度性实际上是一种引导，是一种“提升”。政府应充分尊重公民社会意见，将其提升到维护和谐大局的层面上来对待。我们可以灵活性与适度性为导向，将协同的平衡定义为互动过程中政府和公民社会关于治理态度、价值观的一致性程度。要想实现双赢共治的局面，应在协同运行中实现灵活性与适度性的平衡。

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