浅论民事执行检察监督——以修订后的民事诉讼法为视角

王家鹏，徐振坤

(1.重庆市北碚区人民检察院，重庆 400711;2.河南省滑县人民法院，河南滑县 456400)

2012年8月31日，第十一届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议通过了《关于修改＜中华人民共和国民事诉讼法＞的决定》(以下简称《决定》)，最终肯定了民事执行检察监督。《决定》规定，在民事诉讼法中增加一条，作为第二百三十五条，即:“人民检察院有权对民事执行活动实行法律监督。”检察机关对人民法院的民事执行活动是否有权进行监督至此就有了法律上的“定论”了。综观我国民事诉讼的司法实践，在民事诉讼法修改之前，就有民事执行的检察监督司法试点工作，但是行使监督权的方式、方法不尽相同，不够规范。民事执行难的问题也一直没有得到解决，执行过程的乱象环生，民事执行领域成为司法腐败的重灾区。将民事执行检察监督在民事诉讼法中予以明确，必将有利于缓解日益激化的民事执行矛盾。可以说，民事执行检察监督写入民事诉讼法不但顺应了时代法制的需要，而且具有“入法”的必然性。

一、检察机关“介入”民事执行活动法理充分

检察机关何以具有对民事执行活动进行监督的权力?这种权力源自哪里?这涉及到检察机关民事执行检察监督的理论问题。关于此问题，首先应当从国家的总章程、根本大法——宪法中找根据。我国宪法中有关人民检察院的规定是:中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。这种国家法律监督机关的定位决定了检察机关有权依法监督国家法律的贯彻和实施。人民法院作为国家的司法机关，负责民事、行政、刑事的审判工作，其民事执行活动是民事审判活动的重要乃至关键的一环，检察机关对民事执行活动进行监督正是依法保障法律得到正确、统一的贯彻和实施，是具体地落实宪法原则。宪法作为国家的总章程，往往只作出原则性的规定，其他法律由宪法产生，是宪法的具体化。我国三大诉讼法，都分别规定了检察机关对人民法院的审判活动进行监督。可以说，作为国家法律监督机关的检察机关依据宪法的规定理应具有对人民法院的审判活动进行法律监督的职责，而民事执行活动作为民事审判的重要组成部分当然是法律监督的范畴。质言之，即使没有民事诉讼法的相关规定，检察机关依然享有对民事执行活动的监督权。“这种对检察机关监督执行活动法律依据的定位，是对宪法和法律基本精神的深层次把握，完全符合中国的国情，符合当前法院执行难和客观需要检察机关介人监督的现实。”［1］

二、民事执行检察监督“入法”有着现实的迫切需要

近年来，在民事执行领域暴露出“执行难”、“执行乱”问题，而“执行乱”本身是造成执行难的重要原因之一。执行中的问题与地方保护主义、行政干预、被执行人法律意识不高、社会诚信体系不完善等有关，更要指出的是在民事执行过程中存在执行人员违法执行、执法不公和民事执行中的职务犯罪这样一些问题。“2006年底最高人民检察院民事行政检察厅组织的查办法官职务犯罪情况调查中反映，执行环节的职务犯罪案件占到了法官犯罪案件总数的45.3%。”［2］这严重危害了法治国家司法的公正与权威。我国民事诉讼在立法上本着宜简不宜繁的原则，对民事执行环节的当事人及利害关系人的诉讼权利少有规定，而司法实践中一旦出现侵害当事人及利害关系人民事实体权利和诉讼权利情况时，由于缺少法律应有的保护和规制，就将导致有效救济的延迟或不到位。那么，在此次修正中加强检察机关对执行程序的民事检察监督就是对现实的有力回应。

三、民事执行检察监督“入法”与民事执行的特殊性密切相关

“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不变的一条经验。”［3］人民法院的民事执行活动是在行使民事执行权，这种权力的滥用已经成为事实，监督这种权力运行久而久之必然会纳入立法者的视野。民事执行是民事执行机关根据执行依据确认的内容，运用执行实施权，依法采取强制措施，强制义务人履行民事义务以实现权利人民事权利，以及就执行实施过程中派生出来的各种纠纷进行裁决的司法活动［4］。众所周知，法律具有国家强制力的属性，而民事执行活动是具体体现国家强制力的形式之一。民事执行背后的国家强制力通过法定的程序、方式，强制民事纠纷中的义务承担者履行法律业已确认的民事执行依据中的民事义务，这种执行的权力所彰显出的积极主动、刚性、强制、单向等特征非常明显。此外，执行活动是执行者根据执行依据依法进行的，但在执行过程中容易出现执行者与被执行者在信息共享上的隔阂，造成信息不对称，进而导致执行活动过于死板、僵化。综上，民事执行的特殊属性使得在具体的执行活动中难免出现权力的不当扩张和滥用，并且呈现出失控的趋势。与此相对，被执行者处于被动地位，在掌握的信息、资源等方面当然无法与执行权相抗衡，被执行者的权利保护措施也无法形成有效的权力制约。既然权利制约权力不能达到理想的效果，那么采取权力制约权力的方法则成为目前不二的抉择。而且作为司法部门，同样选择具有较高专业水准和严格程序保障的检察监督进行制约，不仅符合现有的权力体系，也是一种较为合理的选择。

四、民事执行检察监督“入法”与我国检察制度的特殊性质有关

受前苏联及我国历史传统的影响，我国形成了具有中国特色的检察权制度。一方面，在吸收借鉴前苏联检察制度的基础上进行不断完善、创新，另一方面，我国检察制度与古代的御史制度有某种相似之处。这些从某种程度上反映了我国的法律监督理论是在吸收传统法文化的基础上建立起来的，是对传统文化的扬弃。可以说，检察机关在履行法律监督职能方面表现出先天的优越性，并深深扎根于我国的制度体系当中。那么，为什么在民事诉讼法制定之初没有将检察机关对民事执行活动的监督权予以明确呢?众所周知，我国刑事诉讼法中明确规定检察机关对刑罚执行进行监督。与刑事诉讼法相较而言，民事诉讼法在进行了两次修订后才最终将民事执行活动的检察监督权予以明确。之所以如此，一个重要原因在于刑罚关系到人的生命、自由，是最为严厉的法律制裁，那么刑罚的执行也就关乎人的生命、自由。错误的执行刑罚将对整个社会造成巨大的破坏力，也将严重打破已有的秩序和公平，给个人自由带来不可挽回的损失。加之我国历来就有重刑事轻民事的传统，故而呈现出前述状态。然而，随着社会的发展，人们逐渐认识到民事执行虽然不像刑罚执行那样关乎人们的自由权、生命权，但却与人们的自由权、财产权密切联系在一起。所以，既然法律赋予了检察机关刑罚执行的监督权力，也就有必要顺应社会发展将民事执行纳入到法律监督的范畴，进而有效保障民事执行中被执行者的合法权益。

五、民事执行检察工作在民事执行检察监督“入法”后的应对建议

1990年9月3日最高人民法院、最高人民检察院出台《关于开展民事经济行政诉讼法律监督试点工作的通知》，开始在部分地方开展民事、经济、行政诉讼法律监督的试点工作。包括在四川、河南进行的民事诉讼法律监督试点和在天津、吉林进行经济诉讼法律监督试点工作。但是对民事执行的检察监督制度并未有效建立起来。之所以如此，其原因主要在于对民事执行的检察监督缺乏具体措施，导致检察机关对民事执行工作进行监督时，要么无法开启监督程序，要么找不到合适的监督方法，法院也以法无明文规定为借口而排斥检察机关的监督。然而，民事执行检察监督“入法”后，在“有法可依”的情况下，要落实对民事执行的检察监督我们还要对监督范围、监督方法、监督程序和民事执行检察队伍建设等方面做好充分准备工作。

(一)民事执行检察监督范围问题

确定合理的法律监督范围，才能有的放矢。民事执行活动涉及环节较多，但牵涉到民事执行活动的根本问题在公权力运行方面。根据已有的司法实践，我们认为，民事执行活动中与公权力运行密切相关的都应当纳入检察监督的范畴。从目前的司法实践看，主要包括两个方面，一是执行的过程，二是执行过程中的人。第一个方面的问题主要体现在违反法定程序执行，不按生效判、裁定所确定的内容执行，错误执行等(如错误扣押、冻结案外人财物等)。第二个方面主要体现在消极不作为或者滥用执行权力，执行过程吃回扣或者利用职务上的便利收受贿赂、贪污挪用执行款物行为等。

(二)民事执行检察监督的方式问题

《决定》中明确的检察监督方式有两种:一是抗诉，这是民事检察工作的一个重点，也是较为成熟的一种监督方式。二是检察建议。然而，此前司法实践中形成的监督方式，如:监督意见、暂缓执行通知书、纠正违法通知书等方式是否还有存在的必要则需进一步讨论。首先，监督意见是地方检察院对法院民行案件执行中存在的错误所发的法律文书，其本质依然是“检察建议书”，只是其发送对象和彰显的法律监督意义更为明确而已;暂缓执行建议与监督意见类似，也属于检察建议，并且已被最高人民法院在2000年《关于如何处理人民检察院提出的暂缓执行建议问题的批复》中予以否定。因此这两类监督方式的本质是检察建议，只是变换了名称，在没有相关法律法规规定的前提下，应当统一使用检察建议。其次是纠正违法通知。它本是《人民检察院刑事诉讼规则》中规定的检察监督方式，但在民事诉讼的法律监督规定中却没有这一制度。它也完全可以以检察建议的方式出现。其实，之所以将检察建议更改为上述名称，一个重要原因在于检察建议的效力问题。现行法律未明确规定检察建议的效力，导致法院对检察建议不予理睬或不予答复，这不仅有损检察机关的权威，而且挫伤了检察办案人员的工作积极性。但是，此次《决定》明确了检察建议的重要地位，并规定人民检察院因履行法律监督职责提出检察建议和抗诉的需要，可以向当事人或者案外人调查核实有关情况。也就是说，检察机关对民事执行活动提起抗诉和检察建议时，享有法定的调查权。这一方面可以将民事执行检察部门的监督权力覆盖到民事诉讼的整个过程，真真切切落实检察机关的法律监督权;另一方面可以帮助提高检察建议的针对性和权威性，有效遏制法院在民事审判中，特别是民事执行中的随意、不公正、违法甚至犯罪行为。

(三)民事执行检察监督程序问题

这里主要讨论由谁来启动检察监督程序问题。民事案件主要是平等主体在财产权、人身权方面的纠纷引起的，而民事案件本身也讲求当事人的意思自治，那么民事执行检察监督也当遵守这一特殊属性，尊重案件当事人的自由处分权。换言之，在当事人的行为没有对国家、社会公共利益或他人合法权益造成侵害时，检察机关就不应随意介入。进而，我们认为启动监督程序应以当事人的申请为主，检察机关主动介入为例外。检察机关主动介入民事执行的情形主要包括:一是法院的执行行为违反法律规定，损害了国家或者社会公共利益，但没有人申请检察机关进行检察监督;二是执行当事人、利害关系人在执行程序中恶意串通损害国家或者社会公共利益。这一点在《决定》中也有所体现。其次，关于民事执行检察监督的具体程序，我们主张应由最高人民检察院和最高人民法院联合以司法解释的形式作出明确、具体的规定，如:受理、立案、调卷、措施等都应作出相应规定。

(四)民事执行检察队伍建设问题

民事执行检察队伍建设关系到民事执行检察监督落实的效果，关系到民事诉讼法的贯彻落实。由于种种原因，检察机关的民事执行部门人员相对较少，流动性较强。因此，在不断扩大队伍的同时，提高人员的各项业务素质和水平则是当务之急，尤其是加强对民商事法律及相关司法解释的学习和法理研究，提高法律文书的说理性，切实提高检察人员的素质和办案技能。要组织民事执行干警通过多种方式学习《决定》的相关内容，使民事执行检察部门干警对民事诉讼法的新变化有比较系统的理解和掌握，积极应对修订后民事诉讼法实施给民事执行检察工作带来的挑战。

［1］ 王军.对法院民事执行活动的检察监督初探［J］.检察实践，2001(3):30.

［2］ 潘度文.民事检察在民事诉讼中的空间及路径探讨［M］.法学家，2010(3):19.

［3］ ［法］孟德斯鸠.论法的精神［M］.北京:商务印书馆，1982:154.

［4］ 童兆洪.民事执行权的理论构建［D］.长春:吉林大学，2004:27－28.

(责任编辑 张佑法)