当前基层财政监督工作中存在的问题及对策思考——以山西省为例

●张五胜/山西省财政厅党组成员、纪检组长

随着财政改革的逐步深入和财政管理科学化、精细化的逐步推进，财政监督在财政管理工作中发挥着越来越重要的作用，其内部 “防火墙”和外部“灭火器”的作用日渐凸显。以山西省为例，2008年以来全省财政监督系统陆续组织开展了对全省 “两区”农村寄宿制学校建设和中小学校舍维修改造资金、雁门关生态畜牧区专项扶持资金、公共卫生服务均等化财政补助资金、保障性住房建设财政补助资金、农村“五个全覆盖”财政专项资金等社会影响广泛的财政专项资金和政策落实情况的专项检查，对全省申请省级财政补助资金的2901个项目进行事前审核监督，积极开展年度新型农村合作医疗和城镇居民基本医疗保险财政补助资金审核，强力推进会计监督和内部监督，与纪检监察等多部门合作，有效推进“小金库”专项治理，共计查处纠正违规违纪金额30.63亿元，为各级财政挽回损失7.03亿元，追究、处理或移送有关责任人416人，在确保财政干部和财政资金“双安全”方面发挥了至关重要的作用，社会影响力逐步提升，社会效应和经济效应得到全方位发挥。但是，回首近年来走过的财政监督之路，发现其中难点重重、病症盘根错节，特别是随着财政倾斜基层、贴近民生力度不断加大，财政监督重心逐步下移，基层财政监督工作不力、效果较差的瓶颈制约作用日趋明显，因此规范基层财政监督行为、强化基层财政监督工作效能成为亟待解决的一个问题。为此，今年山西省对基层财政监督工作进行了专题调研，对基层财政监督存在的问题及将来的发展方向进行了深入思考，以期针对山西省实际情况，为有效解决基层财政监督存在的问题、提升财政监督工作效能、更进一步为财政管理和财政改革保驾护航提供参考和思路。

一、目前基层财政监督工作现状及存在的问题

就目前山西省而言，省级财政监督实行机构派出机制，在全省各市及省直部门设立派出机构，监督效果明显。市级财政部门单独设置财政监督专职机构，在重大检查方面与驻地省财政厅派出机构联合联动，效果较好。但到了县乡级，由于体制、机构、人员等方面的原因，财政监督工作面临着许多困难和问题，主要表现在：

（一）机构设置不健全

健全的机构是做好财政监督工作的基础。当前，山西省基层财政监督机构设置还不健全，许多县（区）财政部门还存在有名无实、有机构无人员、两（多）块牌子一套人马等现象，甚至有些基层财政局至今未设置专职监督机构。如本次调研的3个地级市里面，共有31个县（区）未设置专职的财政监督机构，占到调研县区总数的75%。绝大多数县（区）财政局将财政监督机构和其他部门合署办公，多数与会计管理、纪检监察、综合甚至是办公室在一起办公，其中一个市所属的14个县（区）财政监督机构全部与其他机构合并办公。机构的多重设置、缺乏独立性使这些地方工作左支右绌，财政监督工作除完成上级统一安排布置的任务外，其余工作很难有效开展，严重影响了基层财政监督工作的顺利开展和财政监督效能的有效发挥。深入到更基层的乡镇一级，一个财政所（或乡镇财经管理中心）充其量只有一名正式人员外加三五个临时聘用人员，财政监督机构设置问题无从谈起。据调查统计，山西省现共有乡（镇）级财政机构1243个，其中财政所659个、财经管理中心584个，在隶属关系上属县级财政垂直管理的382个、属“双重管理”财政所的277个、属乡政府管理的584个，机构设置和隶属关系不一而足，人员身份差别较大且均无专职财政监督人员设置。

（二）人员配备不足

充足的人员配备是做好财政监督工作的保证。基层财政监督机构人员配备较少，调研中发现，限于编制的问题，县（区）级财政部门专职从事财政监督工作的人员少之又少，基本上是一人多岗以应付上级的对口业务，情况稍好的约3-4人同时承担着几个机构的工作任务，每当有监督检查任务时都是放下当前工作集中开展检查。这种人员结构显然与当前财政监督工作任务不相适应。究其原因，与财政部门人员编制有很大关系，如某县财政局编制仅12人，其中现有领导职数就占6人，因此不得不对管理部门进行重叠设置。乡镇从事财政管理工作的人员多数是事业人员或者非公务员编制，而且随着基层财政监督工作任务的日益增多和工作要求的不断提高，现有的基层监督人员年龄结构与知识结构制约着财政监督效能的发挥。据调查统计，截至2009年底，全省乡镇财政机构在编人数4500人，其中在年龄结构上，35岁以下675人、36-45岁765人、45岁以上3060人，分别占在编人数的15%、17%、68%，老龄化较为严重；在学历程度上，本科学历225人、大专学历1710人、中专和高中学历2340人、高中以下学历135人，并且多数干部相关学历是通过在职教育取得的，自学能力相对较低，掌握的知识面窄、浮浅；在人员身份上，行政编制1878人、事业编制2622人，每个乡镇从事财政管理工作的人员平均3-4人，管理着经手乡镇、用于村或农户的70多项财政资金。可见，这样的人员配置难以满足繁冗、琐细、头绪众多的财政管理工作的需要，财政监督显然难以开展。

（三）平级监督弱化监督职能

根据调研，山西省各县（区）级财政监督机构无论单设或与其他机构重叠设置，全部为财政部门内设机构，其行政领导、人员设置、经费来源、业务开展等均依附于同级财政部门，并且其机构设置无一例外都与财政部门其他内部机构平级。就内部监督而言，站在财政部门本体的角度上，在对预算编制、执行和资金筹集、分配以及内部单位财经纪律情况执行检查的过程中，属于既是裁判员又是运动员的模式，自己监督自己，缺乏独立性和公允性，其效果可想而知。其次，由于处于平级地位，财政监督专职机构影响力和权威性大受影响，其牵头、组织、协调、统筹等职能作用难以有效发挥，制约着财政“大监督”格局和监督合力的形成。再者，财政监督机构在开展监督工作的同时，其所代表的财政部门与被监督单位处于相同的行政级次，而且迫于政风行风评议或者人情世故等其他方面的压力，财政部门领导主观上不是太愿意“铁面无私”的，导致财政监督效能再次打折。如此以来，多重的平级监督不仅客观上制约着财政监督工作效能的发挥，而且在主观上也逐渐磨蚀了财政监督干部工作的积极性，使其逐渐形成了“睁只眼闭只眼”的工作风格，基层财政监督工作逐步陷入“效果难以取得——不受领导重视——工作懈怠消极——效果难以取得”的恶性循环，并日渐萎缩沉沦。

（四）处理处罚手段乏力

在调研过程中，很多基层财政监督干部反映当前财政监督工作效能没有得到充分发挥，社会影响力仍然有限，其主要原因在于财政监督工作处理处罚手段单一乏力，难以引起被检查单位的足够重视。其一，财政监督处理处罚虽然有移送或建议主管部门任免处分的权限，但主动权却掌握在纪检监察部门或人事、业务主管部门手中，而且处罚手续繁杂，其结果难以掌握。调研发现这些权限在现实中操作性较差，基本上所有涉及追究有关人员责任的问题都止步于财政监督部门；其二，财政部门内部业务管理和财政监督机构在目前环境下尚未形成“同进退、共命运”的统一格局，财政监督机构得不到业务管理机构的有力支持，缺乏对被检查单位的硬性约束，大多数检查仅以责令改正、调整账务或者罚款了事，就连扣拨预算款都很难做到，使被监管单位有恃无恐之意与日俱增；其三，目前缺乏一套严格、规范的财政监督处理处罚机制以及财政监督行政执法责任倒追机制，使得财政监督干部偏重检查、轻视处理，对监督对象违法违纪行为处罚力度不足，对查出的问题往往是轻描淡写，“放水”现象普遍存在，这种监督模式严重削弱了财政监督效能的发挥；其四，监督成果利用制度不健全，没有完全形成对监督检查成果利用情况的考核体系等，导致基层财政监督机构对一些违法违规问题往往是监而未督、整而未改、改而未正，助长了违法者的侥幸心理，致使同类问题屡查屡犯，基层财政监督的惩戒作用未能有效发挥。

二、存在问题的原因分析

当前基层财政监督职能作用未能有效发挥，已经成为制约整个财政工作发展的薄弱环节。为此，针对本次调研发现的问题，笔者从传统文化、现实国情、制度缺失等方面深入剖析了基层财政监督工作面临困境的根由所在。

（一）传统文化造成了财政监督难以得到应有的重视

在长达数千年的封建历史时期，财政只负责收入与支出，而监督检查由专门的御史机构或监察部门负责，长期形成的传统文化使多数国人将财政定性为负责财政资金的筹集、汇总和管理并量入为出、安排使用，严重弱化甚至无视财政监督的作用。特别是随着税费改革的深入、“三提五统”和农业税的取消以及“乡财县管”体制的推行，基层财政组织收入的职能已经基本丧失，绝大多数乡镇甚至是县（区）基本靠上级转移支付或补助过日子，从支出管理上看原占基层财政支出比例较大的卫生、教育等支出陆续划到上级财政预算支出，财政仅负责安排收支的理念未减反增，并蔓延到财政部门内部。很多基层财政部门重资金分配、轻财政监督，导致财政监督得不到应有的重视，使整个财政监督体制、机制、法规、机构建设等全面落后于整体财政工作的发展。本次调研中，领导不重视、社会不重视成为基层财政监督干部抱怨工作开展不力、监督成效难以发挥最普遍的理由。据笔者分析，传统文化导致的财政监督工作者自身的不重视也是其中的重要原因，援引吕梁市中阳县枝柯镇在财政战线工作近三十年的冯瑞文所长之言：“财政部门自身对监督定位不准确、不到位、不重视，导致财政监督越做越小，财政部门自己弱化自己的监督职能”。

（二）现实国情造就了财政监督难以发挥应有作用

我国是个“人情”社会，财政监督工作常常受到各种人情因素的影响，如领导、同事、同学、亲属打招呼等，使处理处罚工作往往很难执行。同时，基层财政监督的监督对象是相对比较固定的部门和单位，这些部门、单位大都同财政部门的行政级别对等，因此监督部门在实施处理时也会考虑被监督部门的意见，否则“树敌”过多，不利于财政工作的开展和财政部门形象的树立。此外，基层财政监督是一个“冷门”，也是一个易“得罪人”的职业，时间长了，干部对工作缺乏应有的热度，认为做此项工作没有前途，信心不足，这在一定程度上也影响了财政监督职能作用的发挥。

（三）制度缺失制约了财政监督的发展空间

目前财政监督检查主要依据《会计法》、《预算法》、《财政违法行为处罚处分条例》等法律法规执行。但这些法律法规都有其独特的规范对象，对财政监督仅限于原则上的规定，对具体工作方面的规定不够充分、到位，使得当前财政监督工作缺乏一套具体、有效的处理处罚机制，实际工作中往往是只对事而不对人，处理处罚手段单一，不能将处理事与处理人结合起来，缺乏纪律检查和行政监察等监督部门拥有的必杀利器和尚方宝剑，其震慑力和影响力不够，从而制约了财政监督效能的发挥。特别是基层财政监督有关规定更少，工作中得不到有力的制度支持，使得基层财政监督工作开展处处受限。

三、强化基层财政监督工作的理性思考

为了进一步加强基层财政监督工作，财政部在2010年先后下发了《关于加强财政监督基础工作和基层建设的若干意见》、《关于切实加强县乡财政监督检查工作的通知》和《关于印发切实加强乡镇财政资金监管工作的指导意见的通知》，为推动基层财政监督建设提供了有效指导，这是做好基层财政监督工作的新契机。结合调研情况，笔者认为强化基层财政监督工作还应在以下几个方面着力：

（一）改革体制设计，实行财政监督派出或垂直管理模式

建立一个专门的、权威的财政监督机构是实施有效监督的前提。在财政监督检查中，被检查部门、单位都有可能追求利益最大化，检查发现的一些违规问题也都是经过当地政府或财政部门主要领导首肯的，或者是与当地财政部门有着千丝万缕的联系，这些问题仅靠财政监督干部严格执法、铁面无私是不够的，需要从财政监督机构的体制设置层面去考虑。理想的机构设置是，上一级财政监督专职机构向下一级财政部门派出专职监督干部，并与基层财政部门合并（而并非简单的形式上的合署）办公。事实上，财政部向各省、山西省财政厅向各市派出专职监督机构，已经是一种较为成功的做法和可以借鉴的模式。如此，财政监督的独立性会大大增强，监督的效能也会得到充分发挥。但是，就当前我国行政结构而言，这种体制模式有两个瓶颈需要突破：一是市、县级政府财政部门能否设立派出机构；二是基于“一级政府、一级财政”的财政管理模式，下派专职监督机构是否有悖于当前的财政管理模式。

（二）加强机制建设，为财政监督工作提供制度保证

机制建设的核心是制度设计，建立科学、完善的制度体系是确保财政监督工作规范、高效运转的基础。其一，对内明确专职监督机构与各业务机构的监督职责，在财政内部建立“一口对外”的监督机制，即在开展监督检查工作时，无论是哪个“口”的监督职责，统一由专职监督机构按照“统一协调、统一组织、统一检查、统一处理”的原则进行，从而减少重复检查，降低检查成本，提高检查效率。实际上这也是近年来财政部所倡导的“大监督”格局的精髓所在，但根据调研反馈，实际情况很不乐观。其二，对外建立一套综合协调机制，充分整合财政、审计、人大、税务等部门的监督力量，通过建立联席会议制度、统一检查计划等形式加强沟通协调，形成监督合力，增强监督权威，提高检查效能。这些问题不应仅局限于口号式或意见式的层面，而应该有实实在在的行动和举措。其三，完备财政监督检查处理处罚机制和财政行政执法责任倒追机制，一方面增强财政监督处理处罚的震慑力，另一方面依据《行政监察法》法理原则，强化对财政监督检查执法责任的刚性要求，使财政监督检查从制度层面形成一套完整、缜密的执法体系。

（三）完善基层财政监督机构和人员设置

根据调研，基层财政监督机构人员配备不合理的问题相当严重，基层干部要求规范管理、明确身份的诉求也非常强烈。由于人员匹配不合理，个别乡镇甚至出现一个人承担财政的所有工作任务，县里面也是一到两个人承担着三到四个部门甚至更多部门的工作任务，形成“自己监督自己”的局面。为此，一方面应协调有关编制审批机关，增加基层财政部门行政编制；另一方面，规范基层财政机构编制体制，建议改革乡镇财经管理中心事业单位为财政所行政体制，统一规范人员身份，名正言顺地履行政府财政行政职能；此外，应适时提高基层财政监督机构行政规格，提高其独立性和公允性，使其以较“超然”的身份开展工作。

（四）加强法制建设，完善财政监督法律法规体系

目前，我国还没有一部系统的对财政监督工作进行规范的法律法规，财政监督立法工作滞后于公共财政框架下财政监督工作的需要。为此，急需加快财政监督立法进程，制定一部《财政监督检查法》，从法律上明确财政监督的执法主体地位，确立执法程序和执法范围，赋予财政监督工作相应的检查手段和处罚措施，做到有法可依、依法行政。同时，依据《预算法》制定《财政监督检查条例》，确定预算、执行、监督三者之间相互平行、相互制衡的科学管理格局，构建公共财政监督管理机制。

四、加强基层财政监督工作的现时选择

针对基层财政监督工作面临的问题和困境，不仅要从理论上进行积极探索，为财政监督工作提供指导，更要立足现时实际、立足于具体国情省情，寻求问题的解决之道。结合实际，在上述增加行政编制、改革体制和完善法制建设等建议实现尚需时日的情况下，本着立竿见影、切实有效的原则，建立健全财政监督与纪检监察的全方位协作配合机制，不失为当前加强和改进基层财政监督工作的一剂良药。

（一）加强财政监督和内部纪检监察机构协作

由于财政资金的稀缺性和无偿性，在资金分配和审核审批环节客观上为权力“寻租”提供了机会和条件，特别是近年来财政资金大幅度向基层倾斜，基层财政部门和掌握资金管理分配权的财政干部必将成为许多市场经济主体和个人“公关”的重点对象，财政监督中发现的被查单位财政资金问题，经常会回归到财政部门内部，折射出财政部门在财政管理和预算资金使用分配中存在的问题。近年来全国乃至山西省发生的多起基层财政部门人员内外勾结、监守自盗的贪腐案件也充分说明了这一点。因此，强化财政监督与内部纪检监察协同工作机制，在内部监督发现以及外部监督反馈至财政部门的问题，不仅由财政监督机构对事情和责任主体进行处理处罚、认真整改纠正，确保违规违纪行为的负面影响和损失降至最低，同时由财政部门纪检监察机构深入追究当事人的责任，提高财政资金分配权力“寻租”行为的违规违纪成本，使财政干部不愿为、不敢为、不能为，确保财政资金和财政干部“双安全”，并可以逐步将监督检查成果有效纳入到财政部门惩治和预防腐败的体系建设当中，在工作效能考评、干部考核任用等工作中参考运用，推进财政监督检查成果综合利用，源头规范财政管理行为，进一步提高财政管理科学化、规范化、精细化水平。同时，就山西省基层财政部门机构设置而言，多数财政部门纪检监察和财政监督归属于同一个分管领导，因此加强二者的协作更显得具有现实操作性。

（二）加强财政监督与纪检监察部门协作

为期三年的“小金库”专项治理实际上已经为财政监督机构和当地党委纪检监察机构有效协作、相互促进提供了很好的现实典范。建立健全财政监督与当地党委纪检监察机构的日常工作联动机制，财政监督机构负责技术业务查证工作，检查提供技术和人力支持，发现线索并开展深入检查，纪检监察部门负责线索约谈询问和责任追究，做财政监督检查的坚强后盾，二者互为抓手、互相支撑，各司其职、成果共享，做到既处理事又处理人，既纠正错误挽回损失又惩前毖后治病救人，有效扩大工作成果，提升工作成效。从2011年开始，山西省某些基层财政部门在加强财政监督和纪检监察工作的协作方面进行了有益的探索，在开展多项公共服务资金专项检查方面由财政监督机构、业务管理机构和纪检监察部门共同协作，并取得了良好的成效。纪检监察工作成果斐然，财政监督工作也得心应手，既有效维护了财经秩序，又有力遏制了经济犯罪势头。

强化财政监督与纪检监察协作，不但可以综合治理基层财政监督因编制限制造成的人员短缺、机构缺失、力量不足的问题，也可以根治由于平级监督和手段单一形成的处理处罚乏力、震慑力不足、效能低下的问题，还可以达到既处理人、又处理事的目的，综合推进了党风廉政建设、惩防体系建设，标本兼治、一举多得，为本届政府在“不增加财政供养人员”大前提下切实解决基层财政监督问题的务实之举。