政府绩效预算的最新进展与挑战

□张斌

作者：新疆财经大学公共经济与管理学院博士

一、引言

上世纪80年代，西方国家掀起了预算改革的浪潮，逐步启动了以结果为导向的新绩效预算制度。相对于上世纪50年代美国胡佛委员会提出的绩效预算而言，新绩效预算制度，不但强调“绩”，即产出，更注重“效”，也就是结果或者效果。我国对于绩效预算的研究起步主要在2002年之后。1998年公共财政体制建立之后，财政赤字规模不断扩大，引发国债负担率快速上升，向国际警戒线水平接近，债务风险增大。我国每年大规模的财政投入虽然也使产出大量增加，但这种产出是以高投入为代价的，因此，效率十分低下，财政效率损失风险也在不断提高。传统预算管理模式使得国家财政投入大，但效果却不明显，这也是我国只重视预算投入的合规性而忽视财政投入的效果所致。国家也意识到传统预算管理模式的缺陷，正在逐步向以追求结果为导向的绩效预算管理模式转变。中央政府逐步放松对预算投入的控制，在多个地区实行绩效预算改革试点，各地方政府也结合本地区实际，积极探索绩效预算管理模式，先后出现了“河北模式”、“浦东模式”、“浙江模式”等多个有代表的绩效预算管理模式，但这些绩效预算管理模式与真正的政府绩效预算管理相比，差距还很大，也不具有普及性。本文将通过梳理近年来国外绩效预算理论发展和实践经验，以此来指导我国政府绩效预算管理的发展。

二、新绩效预算理论与实践的最新进展

（一）新绩效预算：内涵和外延

美国国家绩效评估委员会在胡佛委员会提出的绩效预算概念的基础上对其进行了拓展，形成了新绩效预算。新绩效预算是以任务驱动和结果为导向的预算，它包括所有与预算投入和产出相关联的预算重组，绩效预算关注的焦点是公共项目的结果，也就是公共项目是否最大程度的促进了公共利益，实现了某种社会期望，它侧重于对政府行为责任和绩效进行衡量。新绩效预算的目标不仅仅是提高财政投入效率，更重要的是提高其预算支出后公众的满意度（Zeng Congqin，2007）。

后来学者对新绩效预算的核心要素进行了研究。C.Lorenz（2012）提出绩效预算包括六大核心要素，一是中期框架与目标。政府中期框架内战略规划是绩效预算的重要组成部分，它包含了经济和社会发展的战略重点以及要达到的期望结果，战略规划期限一般为3～5年。目标包括长期目标和短期目标，长期目标和短期目标紧密联系，长期目标要通过单一方案的短期目标来实现，除此之外还包括跨年度社会目标和年度计划目标。二是政府项目的组织方案与指标的设置。在政府项目的组织方案中，强调以结果为基础对项目支出进行分类，项目中的每项工作要与相应的部门或机构的特定目标挂钩。指标设置要考虑定量测度的可行性，同时还要能反映出项目目标的实现程度，并能够向公众传达政府项目实施的目标和宗旨。三是以监测、评估、绩效衡量为元素构建政府绩效信息收集体系，用于执行过程的监测、程序的评估以及结果或者效果的衡量。绩效信息是包罗万象的，主要通过绩效指标的设置来获取。四是激励机制和绩效信息的整合要用于政府决策过程中。由于绩效信息不能够直接产生有用的结果，也不能直接用于政府决策过程，因此，在使用绩效信息前需要对其进行整合。绩效信息的使用包含两层含义，一方面它要被纳入到政府机构和项目资金分配的决策过程;另一方面，绩效信息还要服务于政府一般决策过程。绩效预算只有绩效信息对政府机构资金产生实质影响的情况下才会形成，绩效信息影响决策过程，反过来，决策过程也会影响绩效，所以，建立与机构个体奖惩相关的激励制度是必要的。财政部门常采取三种基本激励机制用于激励部门或机构：货币奖励机制、弹性管理机制和公众认可机制。五是绩效审计和提高财政透明度。绩效预算的间接目的是实行程度更大的灵活性管理，但更大的自主权也增大了部门或机构在预算执行过程中产生偏差的可能性，因此需要对其进行绩效审计。提高财政的透明度可以提升公众对政府目标的认可度，公众也可以随时观察到政府目标的履行情况以及政府的效率。六是绩效预算元素的构成。完整的政府绩效预算主要包括中期框架与目标、项目方案与指标设置、绩效信息收集、绩效信息整合、财政透明度。

（二）新绩效预算：绩效评估

绩效评估是新绩效预算的重要组成部分和关键点，前期所有工作的努力就是为了绩效评估，绩效评估如果出现问题，那么新绩效预算改革就有可能失败。就绩效评估的主体来说，各国都不同。在英国，由隶属于国家审计署的审计委员会负责对地方政府绩效进行评估考量，并且该委员会还开发了一套综合政府绩效评估体系，包括综合评价、资源使用评价、服务评价和发展方向评价四个部分（Paul.D,2011；吕昕阳，2011）。在美国，由国家绩效评价委员会专门负责监督实施政府绩效评估工作。政府绩效评估从宏观、中观和微观三个层次展开，宏观评估主要是指全政府绩效评估，对象是政府执行《总统管理议程》五项改革的进展情况，五项改革包括人力资本战略投资、竞争性采购、改善财务绩效、电子政府以及预算绩效整合；中观评估主要是指部门绩效评估，对象是政府各部门财政年度内部门绩效目标的实现程度；微观评估主要是指项目绩效评估，通过使用项目评估评级工具对政府预算支出项目管理情况进行评估（张志超，2006）。但在奥巴马执政时期，又创设了白宫绩效，协调项目产出的跨机构协作问题，同时提出了评估就业行动方案、消减预算项目清单,要求机构设立高优先排序的绩效目标以及将政府行为效果从项目评价中分离出来，增强项目评价水平等方面的预算绩效改革（任晓辉，2012）。在澳大利亚，实行绩效评估主体多元化和鼓励公民广泛参与。首先由总理内阁部设置的政府服务筹划指导委员会对全国政府服务整体进行综合绩效评估，主要方面包括政府整体服务、经济建设发展、政府职能定位及履行、公众满意度等方面。由政府各部门按照联邦财政部指定的评价原则对部门绩效展开评估，但绩效评价方案由各部门自行准备，联邦财政部还不定期向各部门提供好的评价案例作为参考（陈志斌，2012）。作为新兴市场经济体的新加坡，其部门绩效评估主要包括三个方面：预算完成比例、目标完成情况和资本化成本。其中资本化成本主要用于评估部门资源利用的效果，其预算执行结果报告由审计署内部的共同会计委员会负责审编（王晓明、谭静，2010）。法国创立了“任务——项目——行动”三层级新公共预算框架，在这种框架下，项目负责人、项目的可操作型负责人以及预算的可操作型单位负责人在拥有较大运用和分配资源权力的同时，都要对既定目标负责，其工作行动和结果都要被纳入绩效考核体系。这样一来，框架内的所有层级的负责人都必须要达到公共政策目标结果及其相对应的绩效评价指标要求，由此构成了法国绩效预算的评估体系（黄严，2011）。

（三）新绩效预算：绩效结果的运用

新绩效预算是以结果为导向的，因此对绩效结果的运用就显得尤为重要。绩效评价结果通常都是以绩效评价报告为载体，被不同部门和管理者使用。一般而言，西方国家的绩效评价结果主要被部门管理者和预算分配部门更多的使用。对部门管理者来说，他们可以根据绩效评价结果来调整政府经济目标，同时为评价结果中出现的问题提出解决方案。而对预算分配部门而言，绩效评价结果可以作为调整年度预算分配的重要依据。当然，也有国家根据评价结果来改善公共管理的，如澳大利亚绩效评价结果用于指导议会、总理内阁部、财政部以及其它部门公共管理的改进，同时为政府宏观决策提供参考。部门绩效信息主要作为财政部和部门审核预算支出的依据和参考。

三、新绩效预算管理对政府改革的要求

新绩效预算管理是一种全新的预算管理模式，新绩效预算的实施不仅仅是预算模式的转变，它同时要求配套改革政府部门。首先，要求政府立法部门建立健全法律法规体系，使新绩效预算能在法律的框架下推进，并使之规范化、制度化。例如法国建立了有关新绩效预算实施的《财政组织法》。澳大利亚先后建立和修订了《基于绩效的支付协议法案》、《审计长法》、《预算报表诚信法》、《财政管理及问责法》以及《公共服务法》，美国通过了《政府绩效与成果法案》等。其次，转变政府职能改变官僚体制作风，是实施新绩效预算管理的前提。英国政府通过建立公共利益目标导向机制，推动政府职能转变，培养顾客服务意识，提高公共资源利用效率。美国纽约州发布《重塑政府系列报告——绩效评估和预算》来推动政府改革。第三，改革政府会计核算制度。政府绩效评价的重要方面就是政府活动成本的衡量，而只有权责发生制会计核算模式才能够准确衡量政府的活动成本，所以，新绩效预算推行必须要有权责发生制会计核算模式与之相匹配。英国为了测量政府绩效，通过颁布《政府资源和账目法案》，以立法的形式来全面引入权责发生制会计制度。新西兰通过颁布《财务报告法案》来强化公共部门对权责发生制会计原则的应用。第四，进行绩效审计。西方各国基本都成立了独立于政府部门而专门负责对政府部门的绩效进行绩效审计的部门。（Sandra.T.and Henk.J.2010)实证研究发现成功的绩效审计能够有效地推动政治民主化进程，而这也正符合新绩效预算倾向公众的思想。除此之外，政府要提高财政透明度，加强政府各方面的信息公开力度，这是一个老生常谈的问题，但也是新绩效预算实施的重要阻力。

四、新绩效预算面临的挑战

以结果为导向的新绩效预算被越来越多的国家所认可和接受，同时也成为各国预算管理改革的方向。但是真正全面推行新绩效预算管理，还面临许多挑战和困难。学界和政府部门普遍认为以下几方面是新绩效实施面临的重要挑战。首先是以绩效信息为基础的数据的获取。绩效信息是实施绩效评估的关键，如果绩效信息无法获取，或者数据质量不高都会影响到绩效评估的结果；再者就是绩效信息如何被有效地整合进入政府的决策过程中。其次是各级政府的支持。新绩效预算的实施要涉及政府内部不同部门间利益的重新调整，这种调整可能会触及到既得者的利益，因此会受到较大的改革阻力。最后是组织的绩效评估与个人绩效评估的结合，绩效评估与部门使命和战略目标的结合，绩效评估的阶段性和政府目标的可持续性的问题等等。因此新绩效预算改革的实施需要采取渐进模式，在改革中寻求突破，在突破中加强制度建设，分步实施，稳步推进。

[1]Zeng Congqin.Comparison of performance budget and traditional budget[J].Canadian Social Science,2007(5),71-75.

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