重庆市容环境整改政策执行分析——基于T.B.Smith执行过程模型框架

□ 邹东升 赵 丽

作者:邹东升，西南政法大学公共行政学教授

赵 丽，西南政法大学行政管理学硕士

一、问题缘起

重庆市从2008年开始着手市容环境整改政策，该项政策紧紧围绕“户外广告、环境卫生、市政设施、占道经营”四大整治重点开展，而在实践中，该政策在执行过程中存在着执行者执行不力、目标群体不配合以及执行者和目标群体沟通反馈不畅等问题。具体而言，执行者执行不力表现在环境卫生管理精细化水平不高、纠正督查工作不到位和部分区域整治速度较为缓慢三个方面；执行者与目标群体沟通反馈不畅主要集中于市民对互联网论坛里中关于该政策相关内容的理解偏差，但由于网络的非正式性和表达无力，市民没有合理有效的诉求渠道，导致部分市民对该政策最初施行的反感和抗拒，目标群体和政策执行者的“互补”缺位。由此可看出该项政策的执行情况不容乐观，很大程度上影响政策目标的实现，如何促进市容环境整改政策的有效执行，发挥其政策作用、实现政策目标，已成为亟待解决的问题。

二、分析框架---T.史密斯政策执行过程模型

T.史密斯是最早建构影响政策执行因素及其过程模型的学者，他的政策执行过程模型将影响政策成败的重要因素归结为四个重要影响因素：一是理想化的政策，指合理、正确的政策；二是执行机构，指政府中负责政策执行的单位；三是目标群体，即政策对象，政策的直接影响者；四是环境因素，指政治、经济、文化等环境中影响政策执行的因素。他认为政策执行是受多种内在因素和外部环境影响的复杂过程，每一个变量都会影响到政策执行的过程和结果。

本文将结合史密斯过程模型的四要素来对重庆市市容整改政策进行分析和讨论。首先，通过对该模型的理想化政策的阐述来对比以及分析市容环境整改政策中政策缺乏统一性、规范性以及政策部分内容存在不合理性的内容。其次，通过阐述市容环境整改政策执行机构上缺乏统一有力的组织以及政策执行人员缺乏责任感的内容来反映政策执行过程模型中执行机构的相关要求。再次，通过对过程模型中目标群体的剖析来进一步解释市容整改政策执行中由于目标群体表达机制不完善以及目标群体对政策的片面理解，目标群体已经影响到政策的正常运行。此外，通过对该模型的环境因素进行具体阐释，来揭示该政策执行过程中市容整改政策信息传播机制不健全和执行监督机制不完善的内容。

三、基于T.史密斯过程模型的重庆市容环境整改政策分析

（一）理想化政策分析

理想化的政策，即指政策目标切合实际，政策内容妥当，政策规定明确可行等，通过相关资料笔者发现重庆市容整改政策本身仍存在以下问题，具体原因分析如下。

1.市容环境整改政策统一性分析

政策的制定必须符合规范、具体、统一的要求，模棱两可的政策易引起政策的界限不清，导致执行者随意变通。从目前情况看，市容整改政策缺乏统一性，普遍存在着“一区一标准”现象，主要表现在不同区域市容环境整改的标准不同，比如各区县关于街道整治的标准细则存在差异，造成某些区县主干道无人管，而某些非主干道却管理严格，导致某些市政执法总停留在占道摆摊设点问题上，不仅激化了干群矛盾，而且对市容环境整改的效果没有很大程度的改进。

2.市容环境整改政策内容合理性分析

合理性即政策能够体现民生，符合广大市民利益，是政策能够有效执行的根本前提，政策若不符合大多数人民群众的利益就不能得到目标群体的支持和拥护，也就不能促进政策目标的完全实现，执行者在执行时因很难达到预期效果而理所当然地选择其他方式敷衍。从市容整改过程来看，部分政策内容缺乏合理性，市民对该政策诸多内容存有质疑，例如禁止主城区主干道旁阳台晾晒衣服，取消道路两旁报刊亭，在美化市容的同时未考虑市民生活的便利以及相关弱势群体的生计问题，这些疑虑导致部分市民在该政策执行初期产生抗拒情绪，影响整改政策的顺利进行。

（二）执行机构分析

执行机构主要看重负责政策执行的政府机关以及工作人员的特性如何，而在此政策执行过程中关于执行机构存在的问题及其原因分析如下。

1.政策执行组织分析

此次市容整改政策的实施主体涉及市政委员会、工商局、环卫局、林业局、园林局、市委宣传部、城乡建委和国土房管局等多个部门，各部门在市政委员会的领导下分工合作，但由于市政委员会缺乏足够的行政权威以及组织结构中存在的合理性问题，使得在具体工作的开展中往往面临着多头领导的现实，政策执行缺乏统一有力的组织导致其相互冲突和效率低下，例如网友反映主城区之间的连接处环境整治力度不够硬，区与区之间互相推诿扯皮，造成部分连接处的环境十分恶劣，这都使政策执行的有效性大打折扣。

2.政策执行人员分析

政策执行者是政策实施的中坚力量，执行者对政策的认同度决定着政策执行的意愿，其自身素质和对政策的态度决定着该政策是否可以遵循政策意愿、毫无偏差的执行下去，若政策与其利益相违背，必然会产生抵触情绪和自利心理，歪曲政策的本意，这样的执行必然是片面的。市容环境整改政策执行过程中出现的问题主要体现在执行人员的责任感缺乏，业务能力不高和执行力的欠缺，对政策认识不深，不能准确理解和执行政策。此外，执行人员的责任感也严重不足，比如在广告牌的整治过程中业主们对执行者的抢时间完工、用料最节省、做工很粗糙等做法很不满，可见提高执行人员的素质势在必行。

（三）目标群体分析

政策执行是执行者与受影响者之间就目标和手段做相互调试的过程，有效的政策执行有赖于成果的相互调试过程，此次市容整改政策执行过程中在目标群体方面存在的问题以及原因分析如下。

1.目标群体利益表达机制分析

目标群体作为公共政策执行直接作用的对象,其利益表达畅通与否直接影响着公共政策有效执行，市容整改政策的目标群体是大重庆范围内的重庆市民，在政策执行过程中充分暴露了公民的利益表达机制不健全的问题，比如在互联网论坛里中关于树木选择和种植以及报刊亭整治的问题，市民反响强烈，但由于网络的非正式性和表达无力，市民没有合理有效的诉求渠道，并且缺乏政策的制定过程中公民参与，相关问题未能得到有效处理。

2.目标群体对部门政策的理解分析

市民对政策缺乏深入了解主要因为政策宣传不到位，且市民对政策有明显的取向偏好因而出现片面理解相关政策，加之部分市民对政策执行主体的不信任，对基层政府执行市容整改政策产生抵触情绪。以道路两旁种植何种树木为例，市民普遍反映无论是从遮阳作用来讲还是历史层面上来讲，黄桷树更加适合重庆，且更换大量树木的费用巨大，但政府对此问题的解释却严重滞后，这很大程度上影响了市民对这项政策实施的支持度和积极性。

（四）环境因素分析

环境因素，即影响政策执行或被政策执行所影响的环境方面的因素，此次整改过程中相关环境因素存在的问题及其原因分析如下。

1.信息传播机制分析

相关宣传机构的前期宣传力度不够，方式有些单一和传统，使得多数民众对于市容整改的很多内容存在误解，且有关机构的官方解释稍有落后，比如在市容整改费用等问题上市民误解严重，严重影响了该政策的执行效果。其次，相关媒体舆论的宣传未能及时跟上政策的执行，大大降低了市容整改政策执行的有效性。再次，作为新生力量的网络媒体，由于其无力性和非正式性，民众诸多问题和建议未得到相关部门的重视，使问题没有在萌芽期解决，影响政策的顺利执行。

2.执行监督机制分析

目前我国的监督体系尚存在着其体制的依附性、各监督主体之间的互相干预以及监督缺乏具体的制度保障等问题，政策执行过程中缺乏正常的监督，从而导致监督缺位、空位以及越位。市民作为政策目标对象，缺乏利益的有效表达机制和对政策执行者的制约和实际监督能力，因此导致实际政策执行过程中的失监、漏监和错监。在市容整改政策执行中，市政委员会作为监督机构初期暗查督查力度不够，没有及时发现问题及时督促整改，也没有形成自我督查的良好机制，使得政策执行过程中出现很多细节问题，影响整个政策的实施。

3.反馈机制分析

政策反馈作为提高政策质量的一种手段，通过不断为决策者提供及时准确的信息，提高部门后继性政策的可行性，使其政策得以高效率顺利进行。及时准确的政策反馈信息为决策者后继性决策确定明确的目标和方向，减少决策失误，使政策运行达到理想的状态。而在重庆市容整改政策的执行过程中，并没有建立相关的反馈机制。

4.民主参与机制分析

随着民主政治建设的推进，公民的民主参与意识普遍增强，在市容整改政策执行过程中重庆市相关部门对市民参与市容整改政策执行还没有明确的政策和规范，责、权、利不清，公众参与市容整改政策障阻较多，造成政府单方面制定市容整改政策，市民对政策缺乏认同，在一定程度上阻碍政策的执行，例如对于广告牌的统一规划，重庆市民普遍认为应当事先召开听证会，听取各个代表们的意见，经过民众与政府的及时有效的沟通后制定相关政策。

四、结论与讨论

史密斯的政策执行模型最大的贡献就在于提出目标群体、执行机构与环境因素之间的互动关系，之前的研究习惯于将更多的精力放在理想化的政策制定上，似乎政策执行是简单的照章办事，不注重目标群体的作用，也更少考虑到执行机构与环境因素的影响，事实上，这四个因素是互动的，均应予以充分的重视。重庆市容环境整改政策执行过程中，政策本身存在的缺乏统一性、规范性和合理性问题与模型中理想化政策所要求的明确、可行和切合实际相比，可以看出该政策在政策制定环节暴露出的问题；其次，在市容环境整改政策执行中，目标群体积极反映情况希望有途径可以献言献策的情况与现行政策执行中反馈机制和沟通机制不健全等现象形成对比，史密斯过程模型中关于目标群体的阐释很好的解释了该政策执行过程中关于目标群体的内容；再次，影响重庆市容环境整改政策的环境因素，即主要体现在文化和政治上的因素也通过该模型很好的体现出来，强调了在该政策执行中环境因素的重要性。

但是史密斯过程模型在解释政策过程中仍存在着不足之处，使得该解释与理想的分析还存在着一定的差距，政策分析还不够十分准确。在本文中笔者通过从史密斯的过程模型中的四个重要因素入手对重庆市容环境整改政策的执行进行分析，着重从一种静态的角度来进行的阐述，即分别在理想化政策、执行机构、目标群体和环境政策这四个方面上对重庆市容整改政策所存在的问题进行分析，虽然不难看出在史密斯过程模型中“处理”、“回馈”等相对动态的环节也包括在该模型中，但是在分析和讨论本案例时史密斯的过程模型很少关注政策执行的动态因素，对政策执行的动态的相互调试过程不予以重视。在本案例中，在市容环境整改进行中广大市民对该政策执行内容所存在的不足提出的问题以及相关行政机构对此进行相应改进的这一动态的相互调试的过程在用该模型解释过程中没有得到很好的解释。

因此，笔者认为在整体四个组成部分动态的紧张-处理-建制-回应的大循环调试中应该更为重视执行机构与执行机构之间、执行机构与目标群体之间这个小循环的动态调试过程，如建立多维考核机制标准，包括执行机构的自我督查、专门检查机构以及目标群体的督查机制等，使动态的调试过程更为具体，在执行机构之间以及执行机构与目标群体之间的反馈更为迅捷，这样在环境因素和理想化的政策相对稳定的情况下，一个相对较小的动态调试过程再与整个动态调试过程进行“处理”和“反馈”，重新建构的模型希望可以将政策执行过程中动态与静态的因素结合起来分析，使得政策分析更加准确而全面。

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[7]T.B.Smith,“The Policy Implementation Process,”pp.203-205.