社会保障中的国家干预主义与市场机制

□金玉珠 [南京大学 南京 210046]

一、国家干预主义的流变

所谓“国家干预主义”是一种主张削弱私人经济活动的范围，由国家干预和参与社会经济活动，并在一定程度上承担多种生产、交换、分配、消费等经济职能的思想和政策[1]。它主要强调自由市场机制的缺陷必须通过国家干预来弥补，表现在社会政策方面，国家必须负起“文明和福利”的职责，肯定政府在社会财富再分配中占有的重要地位。

（一）重商主义：国家干预思想萌芽

在西方，诞生于资本主义原始积累时期的重商主义，是国家干预主义的萌芽。重商主义，体现了资本原始积累的经济要求，大多是一些基于经验主义的政策主张。重商主义者认为财富就是金银，一国应该从增加金银入手增加国民财富，因此，他们主张国家对经济实行全面的干预，一方面有针对性地保护和发展本国工商业，一方面通过对外贸易和海外殖民获得财富。1776年，亚当·斯密（Adam Smith）将这个词运用到自己的著作《国富论》中，这个曾经支配过一个时代的经济思潮，便以“重商主义”的称谓被载入史册[2]。

重商主义的衰落和经济自由主义的兴起，国家干预主义转入资本主义自由竞争时代的蛰伏期。这段时期内，古典经济学派对对外贸易中过度的保护主义进行了猛烈的批评。这种批评为国家干预主义带来了新的发展契机：自由放任政策加速了市场缺陷的暴露，人们开始冷静地思考国家干预的合理范围。

（二）社会改良思想：国家干预思想早期形态

19世纪末，面对德国社会中存在的日益尖锐的劳资矛盾，一些学者提出了不改变资本主义生产关系的条件下，由政府通过立法，实行某些社会政策，提高工人的物质生活待遇，以缓和阶级矛盾，维护资本主义社会秩序。德国新历史学派就是由这样一批以鼓吹劳资合作、实行社会政策的经济社会学者所组成的。新历史学派又被称为“讲坛社会主义”，其代表人物有施穆勒（Gustav Von Schmoller）、布伦坦诺（Brentano Clemens）等人。新历史学派的社会改良政策有两个支撑点：一是他们从伦理道德出发，认为劳资冲突不是经济利益上的对立，而是感情、教养和思想上存在差距而引起的对立。因此，在他们看来，劳资问题是一个伦理道德问题，不需要通过社会革命来解决，而只要对工人进行教育，改变其心理和伦理道德的观点，便可以解决。二是他们的国家观。该学派主张国家至上，国家直接干预经济生活，负起“文明和福利”的职责[3]。德国的新历史学派既反对亚当·斯密放任的经济自由主义，也反对“激进”的社会主义和共产主义。他们的观点得到了俾斯麦（Otto Von Bismarck）的认同，从而催生了现代社会保障制度。

19世纪末、20世纪初，资本主义开始从自由竞争向垄断过渡，阶级矛盾急剧尖锐化的形势催生了费边社会主义，它试图用温和的、渐进的改良政策实现它所向往的“社会主义”。

此外，还有形成于20世纪初英国的福利经济学，后来在美国、瑞典、法国等国家得到传播。亚当·斯密在其《国富论》中提出了“看不见的手”，认为在自由竞争市场的调节下，私人经济利益同社会福利是一致的，由于“看不见的手”的指引，使得人们在追逐个人利益的同时实现了社会福利的最大化。福利经济学的理论基础是功利主义原则和边际效用理论。庇古（Arthur Cecil Pigou）将功利主义社会福利观的代表人物边沁（Jeremy Bentham）的“最大多数人的最大幸福”原则运用到经济学中，并用福利和效用定义了边沁理论中的“幸福”。个人福利为个人从消费各种商品和服务中所获得的效用，它直接取决于个人的收入和财富。社会总福利即为社会中所有人福利的加总，它取决于个人收入的总和，即国民总收入。公共利益就是社会总福利的最大化，政府公共政策制定的目的也就是要追求社会总福利的最大，而不仅仅是某一个群体的福利最大[4]。庇古以创立英国新古典主义经济学派的马歇尔理论中的边际效用理论为基础，借鉴其理论和方法，最先创立了以边际效用基数论为基础的福利经济学 体系。

（三）凯恩斯主义：国家干预思想高歌猛进

现代国家干预主义诞生的标志是凯恩斯主义的形成。1929年至1933年，资本主义世界经济大危机的出现给自由主义经济下的传统福利理论带来了巨大冲击。在此背景下，由英国著名经济学家凯恩斯（John Maynard Keynes）创立的反危机理论应运而生。1936年凯恩斯出版了《就业、利息和货币通论》一书，提出有效需求理论体系和通过国家积极干预经济，实现充分就业，促进经济增长的主张。凯恩斯在其《通论》中首次提出了经济随时间的推移而演变的全新观念，从而开创了现代宏观经济学的新时代。在凯恩斯的国家干预主义思想中，社会保障占有相当重要的地位。他主张通过累进税和社会福利等办法重新调节国民收入的分配，国家对福利领域的干预有助于提高消费倾向，实现宏观经济的均衡[5]。

在社会保障理论方面具有里程碑意义的凯恩斯学派对20世纪30年代后的资本主义经济社会政策产生了重要影响。其主张有两个立足点：一是充分就业理论。认为资本主义国家失业的根本原因是有效需求的不足，能否达到充分就业取决于有效需求的大小。二是有效需求管理理论。认为失业源于有效需求不足，有效需求不足又源于消费和投资不足，要解决这一问题必须通过两个途径：通过收入分配政策提高消费倾向和通过财政政策刺激消费。这两种途径主要都是依靠国家的政府干预。这些主张为西方资本主义国家干预政策的广泛实施提供了理论基础，它直接推动了美国社会保障制度的建立，罗斯福时期的社会保障制度是凯恩斯理论的实践。同时，它也直接推动了二战后社会保障制度在全世界范围内建立[6]。

凯恩斯的理论主要有以下几个方面的内容：

一是基本消费倾向原理。由于所得增加致使消费增加，而消费增长比所得增长小，人们把必要消费的剩余进行了储蓄而非投资。这种消费倾向导致社会总需求小于社会总供给，从而引发经济危机和严重失业。

二是有效需求原理。当一个国家的商品的总需求价格与总供给价格相等或者处于均衡状态时，就产生了一个国家的总需求和总购买力。总需求与总供给价格之间的变化决定社会的总就业量。当社会总需求价格大于总供给价格时，企业就扩大生产，增加雇佣劳动力，社会就业总量就增加；反之，当社会总需求价格小于总供给价格时，企业就减少或压缩生产，裁减劳动力，社会就业总量减少。这种社会的总的、合理的供求关系就是有效需求，其公式为：Y（社会有效需求）=C（投资需求）+I（消费需求）。

三是有效需求缺乏原理。消费需求不足和投资需求不足导致了社会有效需求的不足。而前二者的不足又是因为收入用于消费的比例即消费倾向原理、预期利润率即资本边际效率原理、货币形式保持收入以及财富的愿望即流动偏好原理等三个因素决定的。正是由于这三个因素的作用，引起投资不足，从而导致社会有效需求不足，造成了失业。

总之，凯恩斯认为，在现代资本主义条件下，自由主义经济政策已经失灵，单纯依靠市场的自动调节已难以应付资本主义的困境，必须实行国家干预主义，由政府对经济实行调节。主要通过扩大财政支出，进行基础设施和公共福利的建设，扩大投资，发展生产，从而提高资本的有效需求；刺激人口出生率的上升和生活水平的提高，从而提高居民的有效需求。凯恩斯主张，通过国家调节和干预经济生活，以财政政策和金融政策为核心，通过财政赤字和举债的方法可以达到刺激经济增长、化解经济危机的目的。他把国家经济干预和调节的范围不仅扩大到再生产领域，而且扩大到再分配领域。例如提高国民的生活水平、增加国民福利，特别是采取普遍福利政策，就是国家干预国民收入再分配的一种表现。

凯恩斯主义是20世纪西方经济思潮中影响最大的一个流派，是西方资本主义国家政府干预和调节经济的理论先驱和指导者，对20世纪世界经济的发展以及社会保障制度的发展都产生了重要影响。

二、社会保障制度与国家干预主义

（一）社会改良思想与欧洲社会保障制度的建立

社会保障制度始于19世纪的工业化鼻祖英国，正式形成于19世纪末的德国。19世纪30年代，英国制定了新《济贫法》[7]，推行“救济大量平民、失业者为主要内涵”的社会保障措施,成为现代福利国家的先声。但在当时,英国社会保障制度的安排形式仍以自愿为主，是一种诱致性的制度变迁。德国后来居上，新历史学派提出要增加社会福利，主张由国家来制定劳动保险法、孤寡救济法等。新历史学派的国家干预思想及其社会保险政策主张被俾斯麦政府采纳，催生了现代社会保障制度。

二战以后，欧美各国的社会保障制度获得全面发展，其转折点是发表于1942年12月的《贝弗里奇报告》[8]，它提出：“国家对于每个公民从摇篮到坟墓即由生到死的一切生活与危险，诸如疾病、灾害、生育、死亡以及鳏、寡、孤、残疾人都给予安全保障。”而后英国政府以实现充分就业和社会福利为纲领，先后通过了《国民保险法》(1946)等六项立法，构成了战后英国社会保障的新法典。从而使英国的社会保障制度趋于完善并冠以“福利国家型”的称号。

（二）凯恩斯主义与美国罗斯福新政

西方国家1929～1933年的大萧条使政府和公众都认识到，失业不仅给劳动人民带来痛苦，而且使经济和社会陷入难以摆脱的困境，只有政府作为组织者才有能力实行包括失业保障在内的社会保障制度，扩大社会需求，抑制通货膨胀，从而有可能摆脱旷日持久的经济危机和社会动荡。源于对大萧条的理论思考，出现了凯恩斯的国家干预主义；凯恩斯主义的践行，便是“罗斯福新政（Roosevelt's New Deal）”。所谓罗斯福新政，是美国新中产阶级精英在20世纪30年代世界经济大萧条的背景下发动的一场重大改革，其目的是改革资本主义制度，重新确定以中产阶级为核心的美国现代化道路。罗斯福政府认为，社会保障制度的资金应取之于民，用之于民。1935年，《社会保障法》获得通过，它对美国社会保障制度的发展奠定了基础。

在大危机、大萧条的30年代，美国当时面临着三种选择：继续推行传统的自由放任政策；推翻资本主义私有制，实行苏联式的社会主义公有制；改善资本主义制度。早在1932年大选前，罗斯福就确定选择“改善资本主义制度”，并找到了以下三个改革的着力点，即：其一，以联邦政府的财政政策来保证社会的总需求；其二，重点解决全国人口中低收入阶层的再分配问题；其三，加强经济部门的规章管理。

“新政”时期，罗斯福政府通过举办公共工程，扩大内需，实行国家资本主义政策，刺激了经济增长，维持了充分就业，保持了公众购买力，提高了社会消费水平。“新政”是一种强调国家干预与改革的资本主义。通过“新政”，美国依赖国家干预政策，克服了大萧条，挽救了困境中的资本主义经济。然而，“新政”所实行的类似凯恩斯主义的国家资本主义政策，不仅仅是一项公共政策的实行，而是实现了国家职能的一项重大变化，开创了福利国家的新功能，达到了通过运用国家职能完善资本主义的目的。

“新政”明显地受到当时苏联社会主义计划经济优越性的影响和吸引，其所进行的大胆的制度创新，对资本主义的弊端进行了大刀阔斧的改革，确立了政府干预的资本主义现代化道路。它的意义在于，开创了资本主义的改革之路。为了完善资本主义制度，“新政”突破了亚当·斯密以来自由主义的传统模式，大胆地借鉴社会主义的计划经济和福利制度的优长之处，并部分地将其纳入制度框架，形成了不同于苏联“战时共产主义”的国家资本主义的新形式，确立了美国式的“政府干预-福利国家”的改革模式。如果说，对政府的怀疑是自由主义的根本精神，它强调人类的自然状态，因而强调市场的自由调节；那么，罗斯福的实践则在不违背自由主义根本精神的基础上，扩大了政府干预的成分，这是一次创新。从这个意义上说，“罗斯福新政”这一改良了的资本主义可以称之为国家干预的资本主义。“罗斯福新政”的改革是美国也是西方世界现代化道路上的一个重大选择。二战以后，几乎整个西方世界都在学习“新政”，纷纷采用凯恩斯主义的国家干预经济的政策和措施，“凯恩斯时代”取代了自由放任时代[9]。

（三）市场机制的复兴与美国社会保障制度的发展

西方福利国家发展到20世纪70年代末，相继步入困境，福利支出成为一种沉重的负担，由国家维持高标准的福利制度的高费用和低效率，导致其经济政策的失败。20世纪80年代，受新自由主义代表人物哈耶克（Hayek）和弗里德曼（Milton Friedman）的影响，美国总统里根（Ronald Wilson Reagan）以及自称为哈耶克信徒的英国首相撒切尔（Margaret Hilda Thatcher）夫人对社会保障制度进行较大调整性的改革，包括积极推行供给学派和货币主义的主张，大幅度削减福利支出，把联邦政府的责任向地方政府转移等。

进入20世纪90年代，克林顿（William Jefferson Clinton）当选为美国总统后，在向国会提交的经济报告《美国的前景》中提出了自己的政策主张——介于新自由主义与凯恩斯主义之间的折中主义经济政策。这一折中政策实际上是对80年代新自由主义大力推行所引起各种矛盾的一种矫正，又注定了它仅是一个过渡的阶段。它主张的福利制度也是一种混合和折中，而不是一种创新。

受新保守主义思想的影响，2001年布什（George Walker Bush）总统上台后，开始推动社会保障私有化的进程。以其为代表的美国新保守主义者认为以前的社会保障制度违背了美国传统价值观，进一步助长了个人懒惰、依赖他人的消极道德观。新保守派特别强调社会文化价值观，尤其是宗教伦理精神，认为他们是维系美国文明大厦的基石。他们认为，一个社会的政治和经济结构都建立在文化价值观念基础之上，缺少文化价值观的支撑，社会共同体将难以为继。

近些年来，奥巴马政府的医疗改革政策一直吸引着世界人民的目光。这次医改在一定程度上修改了美国医疗制度的非全民模式，在新法案下，美国医保覆盖率预计将从85%提升至95%，接近全民医保的水平。此次医改的最大特点就是医疗保险“公有化”：在宏观层面上引入了政府主导，在微观层面上又引入了适度的、有管理的市场机制。这在一定程度上能避免纯“政府”带来的低效率和财政压力，也有利于遏制纯“市场”所带来的道德风险和功利诱导。但是，奥巴马医疗保障制度改革是基于特定时期的经济、政治和社会环境来开展的，因此并不能改变美国以私营医疗保险为主体的医保模式。尽管他主张加强对医保体系的政府干预程度，但其医改法案仍然体现了有限干预的思维，这与美国的历史传统紧密相关。

三、结论

西方社会保障制度自19世纪80年代在德国建立以来，经历了100多年历史，在源远流长的社会保障演进中，不同理念在社会保障制度的建立中发挥着非常重要的、甚至是决定性的作用，而理念是通过具体的思想与流派来得到体现的，不同理念就有不同的道路选择。这些思想与流派在西方社会保障具体制度的建构中充当着“灯塔”。罗斯福新政便是凯恩斯主义的一个具体实践，是国家干预主义的一次大胆而成功的尝试。之后的历届美国政府所选择的新自由主义的或中间的道路，也是采取了与当时经济、社会形势最合适的社会保障思想，来制定社会保障政策的。

西方社会保障理论无疑充分反映了自由放任主义与国家干预主义两大经济思潮兴衰交替的关系。借鉴社会保障制度这100多年历史中各国的经验，社会保障与自由放任、社会保障与政府干预，不是一种二者必居其一的选择关系。在一国发展的各个阶段，国家干预都具有必要性，但干预的形式和程度，应以经济形势和经济发展为依据，以促进经济稳定发展为目标。重商主义时期的国家干预主义实际上是一种贸易保护主义，仍然强调市场调节国内经济，在干预的主流之外，也有自由放任的非主流倾向。凯恩斯的国家干预主义也不是完全否认市场机制的发挥，而是认为市场调节不能使经济达到充分就业，依靠政府干预才可以实现这一目标；并且认为当经济出现波动时，政府调节可以缓解这一波动。因此，在社会保障领域中，完全的国家干预或自由放任都不能取得良好效果，要协调好国家责任、市场机制与公民责任。关于国家责任与市场机制的关系，理论界争论的结果是两者的作用是互补的，特别是“市场增进论”强调，在以市场经济为取向的经济体系中，国家的作用更主要的是创造条件充分发挥市场机制的作用。社会保障制度的实践也表明，社会保障作为一种公共产品，国家要承担主导责任，而其准公共性则意味着可以适当引入市场机制，通过竞争来提高效率，以真正实现更高程度的国民福利保障。

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