有限理性视角下提升危机决策能力的方法

□樊 钉 [中国人民大学 北京 100872]

公共危机是现代社会各国都无法回避的尖锐课题，尤其处于转型阶段的中国社会，各种危机事件频繁发生。如何提高危机决策的科学性，成为考量政府执政能力的关键。

“有限理性”理论是美国经济学家赫伯特·西蒙（Herbert A.Simon）1947年提出的。其基本内涵是：决策者由于受到各种外部因素和自身能力制约，使决策结果只能做到相对“满意”而不是绝对“最优”。有限理性是针对长期统制西方的“理性经济人”和“全面理性”思想提出的，标志着决策真正成为一门科学进入人们视野。这一理论在改革开放初被大量翻译介绍到我国，在金融、企业管理实践中发挥了重要作用。很多人对有限理性的基本内容耳熟能详，但对立论的细节却知之不多，而这些细节对于研究如何提高如何危机决策能力具有重要意义。

一、解决注意力稀缺是提高危机决策能力的前提

绝大多数公共危机都存在从量变到质变的过程，很多决策失当的主要原因是决策者注意力有限，错失了预防发生和控制蔓延的最佳时机。

西蒙在研究决策行为时，首先假定一种最为简单的动物，只能够进行三种活动：休息、寻觅和进食，并且只有一个需求（目标）——吃东西。假定在这种动物生存的空间里，食物的分布是零散、少量而有规律的[1]47-51。该动物的视力（也即“注意力”）使它在任何时候都能看清周围一定视线范围内的景物。因此一旦发现食物，就会以最快速度奔跑过去。如果这个动物看见食物，而没有立即跑过去的话，就面临寻找下一个食物点花费较长时间甚至饿死的威胁。在这样的假定环境下，动物最合理行为方式便是：1）随机探索，觅食；2）一发现食物，便跑过去吃；3）如果吃饱了，就把剩下的时间用于休息，而不是囤积食物。西蒙指出：“信息需要消耗什么是显而易见的，它会消耗接受者的注意力。因此，过量信息会导致注意力的贫乏”[1]163,164。经济学家詹姆士·马奇进一步提出，注意力是一种稀缺资源，决策者的注意力分配往往左右决策的方向[2]。

在计划经济向市场经济转轨过程中，由于政府职能转换不到位，很多可以通过市场和社会自我调节的问题仍然作为政府管制范围，客观上造成了各级政府决策事务繁杂，注意力分散。减少危机决策注意力稀缺最有效的手段是缩小关注度范围，对“突发事件”进行细分。

“突发事件”特点包括突发性和公共危害性两方面。所谓“突发”是指无法事先预知或设防。“那些能够预防的‘危机’都只能称为问题，只有那些无法预知的、被忽视的、具有颠覆性的意外事故，才算得上真正的危机”[3]。所谓“公共危害性”则体现了程度——只有造成一定人员伤亡、财产损失或公共影响的突发事件才能称为“公共事件”。很多人提到“公共危机”，往往与“突发性公共事件”混同，认为凡涉及公众安全的事件都是公共危机。实际上，从“突发性公共事件”到“公共危机”中间还有一个主观评价转移的环节。“危机”不仅包含突发性和公共危害性两个特点，而且还强调决策主体对来自公共组织内、外部压力的主观感受。

荷兰科学家罗森塔尔（Rosenthal）在界定“危机”概念时指出，危机是“对一个社会系统的基本价值和行为准则构架产生严重威胁，并在时间压力和不确定性极高的情况下必须做出关键决策的事件”[4]。这一概念突出了主体对“严重威胁”的主观感受。换言之，突发事件不一定需要危机决策，很多事件处置实际上属于常规决策范畴，例如：高速公路连环追尾造成人员伤亡和大面积拥堵，交管部门采取临时封闭主要路段，引导车辆绕行，同时通知医疗卫生部门及时救助伤者，追查肇事原因，通知相关人员家属，及时向社会通报信息等措施就可以应对处理。只要紧盯各环节不发生扩大化影响，就不构成危机决策。人们通常所说的“应急预案”一般也是针对突发性公共事件处理而言的。“启动预案”行为本身不具有危机决策的特点，只是一种程序性决策。

为什么很多本来可以通过常规手段处置的突发事件最终演变为公共危机，或者，由于决策者没有体察潜在的威胁，导致危机扩大蔓延呢？这就涉及到另一概念——“危机管理”。学界对于“危机管理”的讨论很多，其中最具代表性的是将危机视为一种过程进行管理：通过有组织、有计划、持续动态地对危机的进行分类，把危机处理中具有程序性的内容及时归入“预案”范畴，从而把更多注意力集中到新发生问题的应对上。通过持续不断地学习和创新，提高危机管理能力[5]。危机决策属于危机管理的组成部分，只有把危机作为一个过程，不断地对危机发生前、中、后各阶段问题进行细分和归并，才能真正提高危机应对的能力。

二、充分发挥非理性因素作用是提高危机决策能力的重要手段

决策通常分为理性模式（也叫“逻辑型决策模式”）、非理性模式、有限理性模式三种。有人把理性决策、非理性决策模式称为“历史模式”，但实际上，这两种模式非但没有成为“历史”，反而在不同的领域发挥着越来越重要的作用。很多时候，经验型决策在快速、高效应对方面超过了思维型、逻辑型决策模式。

西蒙充分认识到非理性因素在决策中的重要作用，他在为《社会科学词典》撰写的词条中指出，“理性是逻辑指引下的思考，它可以更加广义地定义为问题的解决和批判的思考，但只有在强调了逻辑成分时，它才成为有价值单独讨论的特定思想方法。无论知觉、想象、试错法这类活动有着怎样出色的成果，都是被排除在理性之外的”[6]。换言之，西蒙正是注意到了人们对价值理性的不懈追求和实际决策过程中，大量非理性因素存在使得决策无法做到最优，只能做到相对满意，才提出有限理性理论的。

危机状态下，决策的首要目标是控制和隔离危机，最大限度地保护公共利益。在时间、信息、方案、人力资源、技术等条件有限的情况下，决策者很难充分发扬民主，广泛征求意见，必须通过经验、洞察力和直觉等非理性手段做出决定。如果将危机决策中的各种非理性因素进行分类，大体包括以下三类。

（一）认知能力

一是洞察力。危机情境下，不仅有效信息匮乏，而且大量谣言、错误信息充斥其间。敏锐的洞察力就是辨别信息真伪，透过现象把握本质的能力，而这种洞察力通常建立在决策者经验和知识积累基础上。二是发散性思维。危机情境下常规信息系统往往跟进不及时，要求决策者以现有的知识和经验为基础，从不同视角、不同层面对同一问题进行思考，并寻求创新和突破。

（二）人格因素

一是价值观。危机决策的主体必须具有一定的自由裁量权，当决策涉及价值判断时，个人的价值观往往会影响决策的方向。二是情绪控制力。危机决策的时间制约对决策者会构成巨大的心理压力，情绪控制力会成为影响决策者科学态度，理智心态、信念的关键。三是决断力量。决策者的成长环境、以往经验等因素综合形成了一种判断力，影响决策者审时度势、当机立断。良好的决断力会帮助危机决策者准确地把握时机；较差的决断力则常常使决策者犹豫不决，导致危机进一步扩大化。

（三）潜意识

人的意识分为先天和后天两种。先天意识来源于情感意志等方面；后天意识来源于个人的学习和经历。危机决策虽然打破民主择案程序，通过合法的事先授权或事后追认，使组织决策变为个体决策，但危机决策毕竟不等于个人决策，绝非完全意义上的个人行为。危机决策下的个体行为很大程度上来源于组织行为日积月累、潜移默化的影响力。决策者的行为并没有游离于组织制度结构框架之外超常发展，这就是使得决策者容易出现某些“思维定式”，按照常规决策的思维方式寻找解决问题的路径。这种“思维定式”是一把双刃剑，一方面它可以防止危机决策中的个人情感因素占据主导，个人利益影响决策结果的公共性；另一方面它也限制、束缚了决策者把握最佳时机，打破常规，勇于创新的能力。

三、加强常规制度结构建设是提高危机决策能力的根本

有没有必要建立专门的危机决策常设机构？从增强综合协调力和权威性的角度看，成立临时性的应急机构是有必要的。但从提高决策能力角度，设立专门机构则完全没有必要。应对公共危机原本就是现代政府的一项职责，设立专门常设机构等于让专业化的消防员不用救火，而只负责灌满水箱或者维修设备，丝毫不利于提高政府执政能力。

提高危机决策能力必须从常规的制度结构建设入手。西蒙注意到以往决策结构“静态”设计的种种弊端，提出：1）决策结构建设必须同决策过程联系起来，而不能简单遵循部门化的原则。2）组织系统内部应划分高、中、低三个层次，每个层次都有相应的决策权。高层负责设计整个系统，确定组织目标并对组织行为进行监督，决策类型大多属于非程序化决策；中层负责管理和分配日常工作，大多是程序化决策；基层从事直接过程管理，基本上属于程序化、常规化决策。3）结构设计要按照分工原则，但这种分工不是业务内容的分工，而是将整个决策系统分解为彼此独立的子系统，并尽量减少子系统之间的依赖性，使其有充分的决策权，以最大限度地分散决策。

“静态”的决策结构分为中枢系统、咨询系统、信息系统和监控系统四个部分。根据西蒙的思想，结构建设的关键是根据决策程序的需要，解决集权、分权和授权的问题。对危机决策而言，制度结构建设的重点是确立各种“紧急状态法”，解决常规决策下权力划分的灰色区域问题。制度结构建设的重点不是强化政府组织原有的系统，而是进一步加强“外脑”建设，逐步增加各种非政府组织参与决策的过程。虽然我国目前非政府组织发育缓慢①，但非政府组织进入公共管理领域，实现政府职能从“全能型”向“治理型”转变毕竟是不争的潮流和趋势，尤其在公共危机应对方面，发挥非政府组织参与作用意义更为突出。

（一）参与信息搜集过程

非政府组织往往具有专业性强的优势，但目前实际参与政府决策，尤其危机决策信息搜集过程的潜力发挥不足。靠完成命题作文显然难以适应危机决策的需要，靠财政专项拨款也难以使一批民间“智库”真正独立成长。应着力发挥市场机制作用，采用课题招标、税收优惠等手段，扶持建立公共信息资源网络，具体包括：公共图书馆、档案馆、高校、科研院所等公共信息或准信息服务单位；各类行业协会、学会、商会等行业信息服务团体；各种社会、市场中介组织和信息咨询机构等公司企业。政府信息深加工职能也应逐步转移到公共信息资源系统。某种程度上，政务信息加工也是政府部门对公共信息资源网络的一种软性投入。

（二）参与危机应急响应过程

政府部门在应对危机过程中，资源调配的灵活性和及时性往往受到各种因素制约，而大量非政府组织在此方面具有很强的灵活性。美国政府为实现第一时间调配物资应对突发灾害的需要，在各地都建立了应急物资储备库[7]，同时，还利用商业运作模式，由生产或经营厂家管理维护部分物资，应急需要时以电子订单通知固定或不固定厂家，要求厂家在24小时或36小时内送达指定地点。对于物资管理过程中的正常折旧，由政府给予适当补贴。

（三）参与危机决策监督评价过程

该过程具体包括公众磋商、公众评价和信息反馈三个系统。严格意义上，公众磋商不属于决策咨询范畴，而是通过磋商的形式完成政府接受公众监督的过程。近年来，各地多采取“听证会”的形式进行政策磋商。姑且不论是否逢“听”必“涨”，听与不听一个样。仅就参与听证的人选产生方式就引来很大争议。非政府组织参与听证，既体现了公众性、民间性，又确保了专业化和专家化，应成为今后听证会的法定主体之一。公众评价系统主要由公众对决策效果进行评价和监督。相对与政府部门系统内部监督，这种外部监督首先要求与政府机构分开；其次要求权责分明，对责任人故意或过失造成的决策失误进行追究和问责。舆论监督是目前外部监督的主要形式，但力量过于分散，且容易产生“群体盲思”等激化情绪，干扰正常决策。非政府组织尤其是专业化的公共舆论机构参与评价，更有利于发挥社会监督公开、公平、公正的职能。信息反馈系统既可以通过政府部门系统内部来完成，又可以通过公众自身的舆情反馈机制完成。在目前，我国各级政府信息公开机制尚不健全的情况下，发挥非政府组织舆情反馈作用，更有利于及时公开正面信息，防止谣言肆虐造成的不良影响。

世界各国经验都表明，在高度复杂、快速变化的信息社会中，有效解决公共问题、提供公共服务，应对公共危机，仅靠政府行政的力量是不够的，必须要形成整个社会的有效合作。要实现这一目标，就需要政府实行冶道变革，建设有限政府、法治政府、民主政府，实现政务信息公开。

注释

①国际社会对非政府组织的认定标准包括5个特征，即组织性、非政府性、非营利性、自治性、志愿性。根据我国《社会团体登记管理条例》规定，任何正式注册的民间组织都要有业务主管单位，或者是政府部门，或者是企事业单位。因此，完全符合国际标准的非政府组织在我国几乎不存在。由于准入门槛过高，很多实际上履行非政府组织职能的社会团体没有进行注册登记。有学者估计，目前中国90%以上的民间组织没有正式注册登记。由于“先天不足”，我国非政府组织实际独立运行能力也较弱，既谈不上“民间性”又谈不上“自治性”。49.9%的组织经费来源于政府拨款或财政补贴，2/3的管理人员来自于业务主管部门的派遣或任命。

[1]赫伯特·西蒙.现代决策的理论基石[M].杨砺, 译.北京:北京经济学院出版社, 1989.

[2]MARCH J G, SIMON H A.Organization [M].New York: John Wiley& Sons, 1958.

[3]劳伦斯·巴顿.组织危机管理[M].符彩霞,译.北京：清华大学出版社,2002: 2-3.

[4]URIEL R, MICHAEL C.Coping With Crises; the Management of Disaster [M].Riots and Terrorism.Springfield:Charles C.Thomas,1989.

[5]冯惠玲.公共危机启示录——对SARS的多维审视[M].北京：中国人民大学出版社,2003: 75-76.

[6]郑也夫.新古典经济学“理性”概念之批判[J].北京：社会学研究,2000(4): 7-15.

[7]曹杰, 杨晓光, 汪寿阳.突发公共事件应急管理研究中的重要科学问题[J].公共管理学报,2007(2): 84-127.