公用事业民营化的社会风险及防范

王茂涛 冯 伟

一、引言

公用事业①源自英语中的“Public Utilities”，有人将其译为“公共行业”，还有人译为“公共部门”或“公共服务行业”。按照韦氏大辞典的解释，“公用事业”主要是指提供某种基本的公共服务并且受政府管制的行业。在我国国家工商行政管理局发布的《关于禁止公用企业限制竞争行为的若干规定》中，将公用企业定义为供水、供气、邮政、电讯、交通运输等公用事业或行业的经营者。综合国内外学者从不同角度提出的见解，笔者认为，公用事业民营化主要是指政府利用私营部门来提供和完成公共服务，以改进公共部门服务的质量。

从20世纪70年代末起，许多国家开展了公共行政改革运动，其主要内容是更多依靠民间机构，更少依赖政府来满足公众的需求。此后，越来越多的民营企业介入到公用事业领域中来，承担起生产和提供部分公共物品和公共服务的责任。各国纷纷改革公用事业投资和经营模式，从制度设计上为民间资本进入公用事业领域创造条件，公用事业的民营化成为公共行政改革的潮流。

伴随着公用事业民营化改革运动的兴起，西方学术界先后出现了三个有代表性的学术思潮，为公用事业民营化改革提供了理论支持:以布坎南、缪勒为代表的公共选择理论学派;以奥斯本、盖布勒为代表的新公共管理理论;以罗西瑙、皮埃尔、库伊曼等人为代表的治理理论。公共选择理论通过对公用事业治理中的“政府失灵”问题的深入分析和研究，提出了更多地采用由私人企业承包公用事业的政策，引进市场机制，改善政府公共服务;新公共管理理论将关注点从政府内部引向外部，强调将政府公共物品和公共服务的提供者角色与生产者角色分开，打破了公私界限，鼓励民营机构与政府共同承担过去由政府独自承担的公用事业，并据此“重塑政府”;治理理论研究公用事业治理的方式和价值，主张建立政府与社会合作的公共管理模式，即“善治模式”。深厚的理论基础，再加上在实践过程中所开发的民营化技术和战略②，使西方国家的公用事业民营化改革成为一个既仔细考量成本收益，又十分关注民众愿望的双重权衡过程，推动了公用事业民营化改革不断向前发展。

在这种趋势下，我国也对众多以往由政府一手掌控和提供服务的公用事业部门进行了民营化的改革，效果显著。然而，任何改革都不是一帆风顺的。在公平竞争和法制环境相对缺失的特殊国情背景下，借鉴于西方的公用事业民营化改革在我国遇到了很多现实困境，存在不少社会风险，如，由于特许经营和承包经营带来的新的私人垄断风险、由于缺失政府管制带来的民营化后公用事业普遍服务原则丧失风险、由于民营企业放任逐利性带来的危及社会公平性风险以及由于权力寻租行为带来的各种腐败风险等。这些风险既违背了公用事业的原有价值取向，也使政府的合法性和公信力受到冲击和挑战。因此，研究公用事业民营化改革的各种社会风险和防控策略，把推进民营化进程与有效实现公共利益内在地统一起来，无疑是理论与实践价值兼备的课题。

二、公用事业民营化在我国的实践及其障碍分析

由于单一的财政投入无法满足急速发展的城市化对通信、电力、供水、供气、交通等公用事业的巨大需求，我国从20世纪80年代初就开始尝试用BOT模式③改善基础设施投资，从鲁布革电站、三茂铁路，到许多城市的燃气发电、中巴公交和出租汽车，国外资本和民间资本陆续进入了公用事业的增量领域。经过探索和经验积累，新世纪以来国家相继颁布实施《城市市政公共事业利用外资暂行规定》、《关于促进和引进民间投资的若干意见》、《关于加快市政公共行业市场化进程的意见》、《国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》等法律、法规及相关政策，开放部分公用事业，允许民间资本甚至外资进入该领域，为推动公用事业的民营化改革创造了条件，这意味着我国开始通过“市场化”、“民营化”途径全面推行公用事业改革。纵观30多年来我国公用事业民营化改革的实践情况可以看出，在实践中我国公用事业民营化已经形成了下列几种模式:第一，BOT模式。第二，合资模式，即中外按比例投资建设的方式。第三，直接购并模式，即民间资本或外资对国有企业的直接兼并方式。第四，纯民营模式，即由民营资本独家投资建设的方式。第五，TOT(Transfer－Operator－Transfer的缩写)模式，即政府投资建设公用事业项目并拥有所有权，但有偿转让给其他市场经营主体，回收资金用于其他项目建设。第六，PPP(Public Private Partnership的缩写)模式，即政府与民营企业、外资企业基于契约的合作，以双方履约的方式建设公用事业项目。第七，MBO(Management Buy－out的缩写)模式，即管理层收购，主要是指公司的经理层利用借贷所融资本或股权交易收购本公司的一种行为。在30多年的民营化进程中，我们取得了不少实践经验，提高了资金使用效率，扩展了建设资金的来源渠道，分散了政府投资公用设施的风险，增强了市场的竞争活力。然而，任何一种制度设计都会受到该国特定国情和社会历史条件的影响。与西方国家相比，我国在制度法律环境、市场秩序、参与主体能力诸方面相对落后，这成为我国公用事业民营化改革的障碍，在一定程度上制约了我国公用事业民营化改革的进程。具体地说，制约我国公用事业民营化改革进程的障碍主要有四个方面。

1.制度安排障碍

西方国家的实践表明，公用事业民营化需要一个相匹配和相适应的良性制度环境，各方在共同规范的边界内活动。因此，建立一个内容健全、组织有序、反应灵敏的制度体系是民营化改革的根本保障。难以否认，当前我国公用事业民营化改革在制度安排上还存在不少缺陷，主要体现有三点:一是公用事业民营化改革的国家层面的战略管理体系缺乏，未能将公用事业改革整合于经济社会的可持续发展之中，在国民经济和社会发展规划中缺乏战略规划，到目前仅限于有关部委的指导性意见和宏观政策。二是公用事业民营化改革的法律、法规体系不完整。我国尚没有一部完整的关于规范公用事业民营化的法律，而部门的政策和有关规定约束效力低，责任不清，行使权力与履行义务的程序不明，还不足以担当建立现代公用事业法律制度的完整功能。三是有关政策和规定在执行过程中随意性强，不同程度地存在着政府凭借强势地位侵蚀投资主体权益的现象。

2.市场环境障碍

公用事业民营化要取得成功必须有一个公平竞争的市场环境。公开透明的市场程度与资本参与的积极性成正比例关系。当前我国的公用事业民营化改革的市场环境还存在如下问题:一是市场准入过窄。民营资本参与门槛过高，民众参与明显不足。二是管理运作过程中的信息不透明。信息披露的不公开和各方信息获取的不对称现象，使不同竞争主体未能处于一个公开透明的竞争环境中公平竞争。三是竞争机制不健全。招投标过程中的不正当竞争、恶性竞争、权力寻租现象时有发生。四是国际市场引入不足。国际知名大企业参与公用事业项目建设在国内尚少见。

3.主体能力障碍

民营化本身是各种参与主体利益博弈的过程，这些主体包括政府公共部门、民营企业、第三部门、公民等。由于“公有、公管、公用、公享”的传统思维根植人心、市场发育不足等原因，我国公用事业民营化参与主体的能力尚显不足:一是部分既得利益群体(主要是公共部门及其官员)主观上出于公共利益考量、客观上出于自身利益维护而采取消极应对态度，且部分公共部门官员的市场运作能力缺乏;二是当前我国第三部门发育不成熟，力量薄弱，第三部门对公用事业的参与还很少;三是公民个人参与公用事业的自主性和独立性不强，公民个人影响决策能力和自服务能力较低。

4.监管机制障碍

在民营化改革中，如果政府的监管缺位或漏洞百出，就会出现投资和经营主体为实现经济利益最大化而使公共利益边缘化现象，甚至出现违法现象。我国公用事业民营化改革中监管机制障碍体现在:监管缺位，即对公共利益的维护该管的未管;监管过多，即对微观企业干预过多，使民营资本望而却步;责任追究制不健全，使监管者出现事故后可以事后逃避责任;监管者素质有待提升。

三、公用事业民营化中的社会风险

根据以上对公用事业民营化在我国实践中存在障碍的分析，来自各个方面的风险将始终伴随我国公用事业民营化的改革进程，而当这些潜在的风险涉及重大公共利益和敏感的民生问题时，有时候会转化为突出的社会问题，甚至演变为群体性事件。

1.公用事业民营化可能会导致私人垄断

实践一再表明，公用事业民营化的关键不是公营还是私营，而是垄断还是竞争，民营化后的公用事业如果没有市场竞争的压力，仍会形成新的垄断。对公共事业治理而言，“关键是公共服务必须打破垄断(无论是政府垄断还是私人垄断)，竞争共存(无论是公公竞争、公私竞争还是私私竞争)”④，通过引入竞争机制，实现公共物品和公共服务的最佳供给和公共资源的最佳配置。因此，如果没有形成多元主体的公平竞争格局，而是仅仅简单化地将原来的国有企业垄断转变为由少数民营企业独占市场，就达不到以民营化促进激励机制形成的最初改革愿望。⑤如在公用事业民营化实践中运用最广泛的特许经营和合同承包两种形式，虽然在操作上可以在获得垄断性经营权或承包权方面引入竞争，但在取得经营权或承包合同之后，企业在特许经营期和承包期内仍处于垄断地位，在实际经营阶段就可能出现因为竞争缺失而导致的垄断现象。例如，我国在公用事业利用外资的过程中，不少地方简单地援引或照搬一般性行业外商投资优惠政策的内容，给予外资尽量长的经营年限，有些甚至达到50至70年。给予公用事业民营企业过长的经营年限，等于名正言顺地允许民营企业在一个相当长的时间段内以合法手段排斥或躲避竞争，从而形成新的私人垄断。

2.公用事业民营化可能会导致社会公平的缺失

公用事业民营化可以为公共产品和公共服务的供给提供多元化和多样性的选择。然而，无论供给主体怎么变化，其产品和服务的公共属性亦即公益性不应改变。因此，负责生产和提供公共物品和公共服务的民营企业，应该在公共物品和公共服务的供给中继续坚持普遍服务的原则⑥，做到公平与公正，体现公共性，并把遵守普遍服务原则作为至高无上的企业品质和社会责任。但是，不可回避的矛盾是，在纯公益和准公益项目建设和经营中，投资主体遵循普遍服务可能会牺牲其经济利益，甚至亏本。如果没有合理的补偿机制和来自经营以外的回报，投资者很可能会牺牲甚至放弃普遍服务原则，而投资主体回归纯粹的经营本性，就会舍弃那些投资和经营成本高而又关涉公众福祉的公共产品和公共服务项目，这无疑又会损害公众利益。比如，近年来许多地方的民营资本进入燃气、水务、交通等公用事业领域后，热衷于上马成本低、收益高、见效快的城市公共服务项目，而对于低收入群体或者弱势消费群体居住的偏远农村则缺乏投资热情，这无疑会导致公共服务的不均衡供给，导致社会公平的缺失。

3.公用事业民营化可能为腐败提供新的土壤

企业介入公用事业领域不一定必然带来腐败问题，但在公私合作的过程中，公与私广泛接触，增加了腐败的机会。具体来说，这种腐败的风险主要体现在两个方面。一方面，在企业介入公共事业领域的过程中，存在着权钱交易的可能。在监管机制不健全的情况下，企业可能为了获取准入资格、优惠政策或低廉成本而在各类招标中以行贿等不正当的竞争手段排挤其他竞争者，公共部门官员也可能凭借手中资源进行权力寻租。企业和官员的寻租无疑增加了公用事业项目的成本，这样在企业获取项目后，便会通过提升公共产品和公共服务价格、降低公共产品质量和公共服务水准来平衡前期的寻租成本，这些代价则最终由公众承担，公众的利益就会蒙受损失。在近年来的公共物品政府采购和招标中，这类事例屡见不鲜。由于监督不力，一些单位或个人为了自身利益把公开、公正、透明的政府采购制度变成暗中规定，在招标中屡屡出现行政首长干预竞争、供应商与评委互相勾结、供应商之间互相联手操纵招标等问题。另一方面，存在着监管者被经营者“俘获”的风险(诺贝尔经济学奖获得者施蒂格勒理论)。这是因为，由于经营者与消费者之间存在着信息不对称，作为被监管的经营者利用占有的信息优势影响监管者而使后者作出有利于自己的决策。“俘获”的风险可能会导致两种危害行为:一是企业利用国家资源中饱私囊;二是政府官员利用国家资源干预市场获取私利。

4.公用事业民营化可能导致政府对某些公用事业的失控

公用事业可以民营化，但公共责任不能民营化。政府作为受托方，必须对其委托人即公众负责。为了有效地维护公众的利益，保证社会各领域的平衡发展和整个社会的可持续发展，政府必须在总体上对公共物品生产和公共服务供给保持控制权，这是政府能够顺利履行自身职责的重要条件。但是，在公用事业民营化的改革实践中，那些承担巨额投资和主要风险的私人合作者，通常会在有关的决策问题上，如如何提供服务、收费的标准等，有更大的决策权。结果私人部门会凭借资本投入，更从容地运用其讨价还价的能力对抗本地的公共利益，使政府失去对某些公用事业领域的控制权。珠海市农贸市场民营化实践中就曾有民营企业在取得对外出售产权和经营权后，为片面追求私人利润，不顾农贸市场的基本功能和社会效益，自行改变市场经营范围，使农贸市场面积大大减少，摊位减少，摊位平均租金上升4至6倍，肉铺租金甚至上升达20倍。⑦安徽合肥、湖北十堰等地也曾出现过民营化改革后公交企业拒绝搭载有老年证的乘客等漠视公益效益的案例，致使社会各界一度呼吁公用事业回归国有。⑧

综上所述，虽然公用事业民营化对改进某些公共物品的生产和公共服务的供给发挥了良好的作用，但是对民营化过程中引发的社会风险，我们不能不加以重视。否则，民营化过程的最终结果可能与改革者的初衷完全相反。

四、公用事业民营化社会风险的防范与政府责任

防范并消解公用事业民营化过程中出现的社会风险，必须充分发挥作为公共利益的总代表的政府的作用。公用事业民营化的推行，并不意味着政府在公共物品和公共服务方面的责任的转移。政府和企业之间存在着事实上的委托代理关系，政府仍要在公共物品生产和公共服务供给的整个过程中承担最终责任，以确保公用事业民营化朝着有利于社会公共利益的方向顺利前进。政府在这方面的作用主要表现在以下几个方面。

1.对公用事业民营化进行细致、审慎的布局

萨瓦斯指出，区分公共物品的“安排”与“生产”环节，由“安排者”去选择“生产者”，是“整个民营化概念的核心，是政府角色界定的基础”。⑨根据萨瓦斯的这一思想，在公用事业民营化的过程中，政府应根据公共产品的不同情况采取不同的改革策略，尤其是要进行审慎而又合理的布局。⑩第一，区分核心公共部门和非核心公共部门。在环境卫生、文化体育、安全事业等核心公共部门，重要的不是市场化和民营化，而是通过提升公务员素质、完善制度体系等措施改善公共服务质量;在交通运输、电力、燃气、自来水等非核心公共部门，则可通过设置内部市场、引入竞争、吸引民间资本等措施改善公共产品和公共服务质量。第二，区分“纯公共产品”和“准公共产品”。后者可以引入市场化和民营化改革，但前者应有公共部门提供。对于准公共产品提供也应该根据不同的类别和特定的服务对象选择契约、特许经营、补贴补偿、公私合作等不同形式。第三，区分“裁判员”和“运动员”。在准公共产品提供上，政府要更多地扮演“裁判员”角色，去制定规则、监管企业，而不是亲力亲为地直接生产。第四，区分“自然垄断业务”和“非自然垄断业务”。对前者可引入市场竞争机制择优选取少数有实力有社会责任担当的企业经营，政府加强管制;对后者则应引进多家企业在公平竞争的机制中经营，最大限度地实现企业效益和公共利益的双赢。

2.建立完善的公用事业民营化评估程序，对民营企业进入公用事业领域的准入过程进行严格管理

从我国的国情来看，对民营企业的准入管理最重要的是做好以下三点:一是在推行改革前，要做好充分的可行性论证。诸如该项公共服务适合什么样的经营主体?民营化后对公共利益会产生何种负面影响?民营化后会遇到哪些陷阱和现实困境?民营化带来的预期收益是什么?通过对这些问题的认真研究，增强决策的理性，尽量避免在操作过程中出现各种社会风险。二是必须对民营企业进入公用事业领域的准入过程进行严格的管理。由于公用事业本身承载着公共利益，政府为保证公共利益的顺利实现，要为公用事业的民营化设定清晰透明的程序，畅通信息渠道，明确参与企业的资质，对民营化过程中的招标、通告、竞标、评价和决策等环节规定严格的操作标准和方法，规范相应的操作流程，把好民营企业进入公用事业领域的准入关口。三是对那些具体负责和操作民营化项目的政府相关人员进行严格监督，降低和消除腐败风险。由于政府握有公共权力和公共资源，在游戏规则的制定、经营主体的选择、公共产品和公共服务的价格等方面有较大的裁量权，在监督缺失的情况下容易滋生腐败。因此，在方案的具体实施过程中，尤其要特别注意相关廉政制度的配套跟进，充分发挥舆论监督和群众监督的积极作用。

3.对民营企业生产公共物品、提供公共服务的过程实行有效的社会管制

公用事业民营化后，能否最大程度地实现和维护公用事业本身所承载着的社会公共价值，避免和防范种种社会风险，进而有效实现两者的动态平衡，是政府面临的一项重要任务。解决好这一问题的关键是要建立一套公用事业管理体制，使公共物品的生产和公共服务的提供在政府的有效监督下进行。管制是指政府为防止民营企业在作出决策时未充分考虑诸如公平、健康和安全等公共利益而对民营企业进行的监督和控制活动。在市场经济条件下，政府的管制有两种基本形式，即为纠正市场失灵而实行的经济性管制和为维护公共利益所实行的社会性管制。就公用事业民营化来说，在目前条件下，社会管制应主要包括以下内容:第一，价格管制。公用事业领域的改革不能将利润最大化作为改革目标，企业只能在保障社会公共利益最优化的前提下追求利益的较大化。为此，必须对进入公用事业领域的民营企业所提供的产品和劳务的价格实行管制。通过管制，既保证社会的利益能够基本得到满足，又能使企业获得合理的利润，从而促进企业提高生产效率，保持发展潜力。第二，质量管制。在已经具备竞争条件的公用事业领域，市场竞争机制会促使企业自发地提高产品和服务的质量，但也存在着由于信息不对称或信息搜寻成本过高而引发的质量问题。在非竞争性领域，企业拥有垄断地位，而消费者由于缺失选择或缺乏对不同企业产品和服务的比较，丧失了接受公共产品和公共服务的主动选择权。因此，为维护公共利益，政府在对公用事业进行价格管制的同时，还必须对产品和服务的质量实行管制，制定严格的质量标准，采取有效措施，强制企业保证其产品和服务达到一定的质量水平。第三，运行管制。为了保证公用事业单位运行的稳定和安全，必须加强对公用事业单位运行的监督。主要是督促企业制定各项安全生产制度，定期检查安全生产责任制的落实情况;制定特殊情况下的应急预案，确保公用事业运行的安全;对企业退出市场加以严格规范，防止企业随意退出而中断服务;对竞争性领域的企业竞争秩序加以监督，防止破坏性竞争、不正当竞争或企业限制竞争的行为，保证公用事业产品和服务供给的效率与稳定。第四，根据企业的产业特征而进行的特殊管制。如:对自来水行业的管制，除价格和质量外，还有控制环境污染的问题;对凭借网络开展业务的单位的网络监管;对交通部门的安全管制;城市和乡村中垃圾处理的管制;公园景点的卫生管制。通过这些社会性管制，禁止那些对社会公共利益可能产生极端危害的行为发生，将一些可能危及到社会公共利益的行为限制在一定程度和范围之内，使其不至于危害社会公共利益，对那些为了谋取个人私利而擅自违反管理规定的行为进行惩罚告诫，并力促他们及时纠正不当行为，挽回社会损失，达到社会利益与企业利益的均衡。

4.给予公众某些支持和补偿

为公众提供公共物品和公共服务是政府的职责，尽管公用事业民营化后，私营部门承担起了生产和提供部分公共物品和公共服务的职责，但公用事业的公共性要求政府要为社会提供普遍服务，为避免公众陷入集体行动的困境，政府应该通过下列途径给予公众某些支持和补偿。[11]第一，建立公开透明的信息发布机制，将公用事业民营化的领域和具体项目如实告知公众，并有适当的沟通渠道为公众答疑解惑，以避免出现信息不对称的情况。第二，尽可能地培育民间团体、社区自治组织、行业协会等，开辟公众参与公用事业的渠道，培训公众集体行动的能力，以最大限度地维护公共利益。第三，对社会弱势群体给予直接补助或补偿，如对低收入者发放优惠券进行补贴，使其能消费到具有普遍性质的公共物品和公共服务。

五、结语

总之，在公用事业领域推行民营化改革，并不是要削弱或者废除政府在公用事业领域的职能，而是要在新的基础上重构政府职能和角色，并以此来协调和平衡私益与公益，把企业的自利行为限制在合理适度的范围之内，并把企业追求自身利益的行为引导到促进社会公共福祉的轨道上去，从而使企业不仅成为一种创造财富和利润的工具，而且可以成为对社会公共价值和公共利益的实现有所贡献的“公器”。

注释

①学术界一般把公用事业具体划分为纯公用事业(核心公用事业)和准公用事业(广义公用事业)两部分，而准公用事业又可以分为公用事业、社会事业和公益事业三个部分。本文的公用事业主要是单指准公用事业，不涉及对纯公用事业的考量。②萨瓦斯在其《民营化与公私部门的伙伴关系》一书中就民营化实际操作过程中的技术问题进行了系统介绍，如撤资、委托、替代三种形式以及国企撤资、合同承包、特许经营、凭单等。其他学者也做了众多技术设计。③BOT是英文“build－operate－transfer”的缩写，译为“建设—经营—转让”，基本思路是:政府对项目的建设、经营提供一种特许权协议作为项目融资的基础，授予签约方的社会投资者(项目公司)来承担项目的投资、融资、建设、经营与维护，在协议规定的特许期内，项目公司拥有该项目的经营权，并通过经营，以获取商业利润，特许期满将项目的所有权和经营权进行转交。④李含章:《公共服务市场化及其主要机制》，北京行政学院公共管理教研部、北京市领导科学学会选编《服务型政府——公共管理评论》，中央编译出版社，2005年，第73页。⑤汪永成:《公用事业市场化政策潜在的公共风险及其控制》，中国行政管理学会网站，http://www.capsonline.org.cn/index.asp.⑥普遍服务原则是指公用事业的经营者在提供那些用以满足全体居民基本生活和发展需求的基本服务时，应满足如下三个要求:有一定的质量保证;对所有用户;价格可以承受。简单地说，就是使服务具有普遍性而不为少数人所专享，不能对不同的人进行差别对待。⑦林丹:《广东珠海农贸市场改制后肉铺租金涨20倍》，《羊城晚报》2008年3月24日。⑧高学军:《失控的公交车:合肥反省公交民营化》，《第一财经日报》2007年5月24日;权义:《湖北十堰公交改制失败，政府承诺政策未实施》，《长江商报》2008年4月17日。⑨［美］E.S.萨瓦斯:《民营化与公私部门的伙伴关系》，中国人民大学出版社，2002年，第68页。⑩汪永成:《公用事业市场化政策潜在的公共风险及其控制》，《江海学刊》2005年第1期。[11]娄成武、尹涛:《论政府在公共服务民营化中的作用》，《东北大学学报》(社会科学版)2003年第5期。