城镇化背景下地方政府投融资平台建设研究*

谷秀娟 李文启

自1978年实行改革开放政策以来，我国的综合国力显著增强，一跃成为全球第二大经济体，创造了中国“经济奇迹”。伴随着国内经济的持续增长，我国的城镇化水平逐年提高，据国家统计局公布的数据显示，我国1978年的城镇化率是17.92%，2011年为 51.27%，是 1978年的 2.86倍，然而，这不仅远远低于发达国家近80%的水平，而且低于同等发展阶段的发展中国家水平。因此，我国的城镇化建设任重道远。在我国城镇化建设进程中，中国地方政府投融资平台(下文简称“融资平台”)的发展状况逐渐成为中央政府和社会舆论广泛关注的重点，主要原因有两个:一是融资平台与城镇化关系密切。尽管我国《预算法》规定“地方政府不得发行政府债券”，然而，在各地城镇化发展中，由于受“唯GDP至上”的晋升模式的激励，地方政府依托土地财政发行债务，大部分融资资金流向非民生工程领域，使得城镇规模结构不合理、土地城镇化快于人口城镇化，导致了城镇化畸形发展。二是融资平台的发展历程是我国经济体制改革的产物，体现着经济发展方式的变化。1994年的财税体制改革开启了地方政府融资平台建设的新时期，为应对1997年爆发的东南亚经济危机以及2008年的全球金融危机，政府积极出台刺激计划，为其扩张提供了历史机遇，造就了空前的繁荣，融资平台的规模越来越大。据2013年6月国家审计署发布的审计结果显示，36个地方政府2012年底债务余额共计3.85万亿元，比2010年增长了12.94%，伴随着债务规模急剧膨胀的是融资平台的经营机制不健全、注册资本不实等发展乱象，融资平台的潜在风险不容小觑。因此，在国家大力实施以产业化和实体经济为基础的新型城镇化发展战略背景下，需要对融资平台加以引导和规范，推动建立符合经济发展规律的运行模式，促进其健康发展。

一、文献评述

关注地方政府融资平台的多数文献是较新的研究成果，这与实际中融资平台的空前繁荣不无关系。从内涵上讲，地方政府融资平台是指由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产方式设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体(魏加宁，2010)。具体来讲，文献中关注融资平台的文献大致分为以下几类:

第一，基于财政分权的视角来考察融资平台。1994年的财税体制改革是影响深远的一次改革，多数学者基于这一视角来探析地方政府融资平台的产生、发展等问题。如贾康等人(2002)认为为了完善分税制，加快地方基础设施建设和经济发展等，有必要发展地方政府融资平台。祝志勇和高扬志(2010)认为在财政压力和地方竞争制度框架下，地方政府投融资平台是地方政府拥有的新竞争工具。投融资平台在发挥基础设施的经济增长关联效应的同时，可能使地方政府变相拥有货币发行权，影响宏观经济的稳定。龚强等人(2011)在财政分权的框架下通过对地方政府债务的成因、影响、管控的相关理论分析和经验研究的梳理后认为，中国的地方政府债务问题因与分税制度不完善、地方官员激励扭曲、地方融资平台不规范、宏观调控和财政政策需要等问题联系在一起而更加错综复杂。唐洋军(2011)从财政分权的角度比较了中国和美日欧等发达经济体财权和事权的匹配度问题，得出融资平台的产生具有历史必然性，背后隐藏着一系列的政治经济体制问题，仅从金融机构防范化解信贷风险的角度入手无法从根本上解决融资平台的问题。

第二，基于风险防范、风险形成原因的视角进行阐述。伴随着融资平台的数量增加、规模变大，对其可能产生的隐性风险及防范措施等也成为文献关注的焦点。如巴曙松(2009)的研究表明，过度负债的地方投融资平台所形成的风险是多元化多角度:既有微观融资平台的负债和担保风险，又有财政的隐形负债风险，还有政府行为失控风险等，应当着手对地方政府投融资平台进行规范化市场化透明化改革。封北麟(2009)认为应从整合资源，提高投融资平台市场化程度，强化投融资平台风险内控机制;加强投融资平台的外部监管等方面防范风险。杨伟和黄亭亭(2010)发现地方政府投融资平台潜在的风险主要有以下几点:一是地方政府投融资平台运作不透明和软约束机制容易导致债务风险;二是地方政府通过投融资平台获得大量资金，可能导致道德风险;三是挤压货币政策操作空间。王修华等人(2011)采用情景分析法对地方政府融资平台信贷风险及债务规模进行测算，结果显示:融资平台贷款风险总体上处于可控状态，债务规模处于地方承受范围以内，其风险形成和影响因素涉及到宏观经济环境和国家政策、区域经济环境、地方财政状况和平台运行状况四个层面。武志(2013)认为现今需要清理规范政府融资平台，化解潜在财政金融风险。

第三，从管理模式体制创新的角度来考察融资平台。基于化解融资平台面临的种种问题，部分文献思考如何创新发展融资平台。如宋冬凌(2010)的观点是，可以通过建立金融控股集团、设立股权投资基金、各平台公司组建财务公司来加强资金管理，实现政府投融资平台建设的创新。赵全厚等人(2011)通过对国内上海、重庆及天津等地方政府融资平台体制模式进行对比后认为，应从整合融资渠道，建立健全监督机制，完善激励约束机制等方面探索适合中国国情和区域特色的政府投融资管理新机制。刘煜辉和沈可挺(2011)的观点是，应彻底改变当前以地方政府融资平台为主体、以土地储备作为抵押支持、以银行信贷作为主要资金来源的地方政府融资模式，构建以市政债券市场为基础的多元化的地方政府公共资本融资模式，促进地方债务的显性化和透明化，是现阶段推进地方政府金融管理体制改革的关键。

上述文献为文章的研究提供了很好的参考，然而，基于城镇化的视角进行考察的文章并不多见。中国发展实践表明，融资平台的发展与城镇化建设联系紧密，因此，从城镇化建设的视角来审视融资平台的发展具有重要的理论价值和现实意义。文章接来下分析融资平台与城镇化建设的关系;然后，基于实践数据，考察融资平台的发展现状、存在问题;在此基础上，探讨如何发展融资平台、支持城镇化建设。

二、地方政府融资平台与城镇化建设的关系

在我国现阶段城镇化建设中，基础设施建设任务最为繁重，基础设施包括交通运输系统、通讯设施、发电设施、金融设施、教育和卫生设施等领域，每个领域建设均需要大量的资金。据权威部门统计分析表明，在中国近十年年均10%经济增长率中，城镇化率贡献了3个百分点;城市化率每提高一个百分点，新增投资需求达6.6万亿元;到2020年，中国城镇化所产生的资金需求将超过40万亿。

基础设施的公共性决定了其投资具有长期性的特征。在基础设施建设领域，一般是由政府出面进行投资。具体而言，基础设施建设所需资金的来源主要有三个途径:地方财政拨款、银行贷款及BOT形式。对于那些无法产生盈利的城市公共设施，只有通过政府财政拨款进行建设，社会资本不宜也不愿参与。自上世纪90年代以来，我国的城镇化建设呈现快速发展的趋势，相对滞后的城镇基础设施越来越满足不了日益膨胀的城市人口的需求。这就需要巨额的基础设施建设资金，然而，仅仅依靠财政拨款根本无法满足这一需求，而BOT形式受制于项目盈利性，民营资本规模小等限制，难以成为主要的资金来源。在此背景下，地方政府融资平台应运而生，在城镇化建设、尤其是基础设施建设方面发挥着越来越重要的作用。

地方政府融资平台产生于1994年的财税体制改革，此次改革的重点在于中央与地方政府的分权分税，分税制改革导致地方政府财权上移，事权下移。自此以后，地方政府承担了地方建设，尤其是城镇基础设施建设的重任，地方政府财政支出紧张，地方政府压力巨大。1978年我国地方政府财政收入占比为84.5%，此后逐年降低，1993年为78%，1994年骤降为44.3%，此后一直稳步在45%与50%之间。财政支出自1978年的52.6%，上升至1994年的69.7%，此后年份均超过70%，2011年为84.2%。

但是我国从1995年起实施的《中华人民共和国预算法》规定，地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。在此法律的硬性约束下，地方政府的财政缺口越来越大，自1978年，尤其是1993年以来，我国地方政府财政收支缺口呈现快速的扩大之势。1993年我国地方财政收支盈余61.20亿元，自1994年开始出现缺口，当年缺口资金1726.59亿元，2011年缺口为40186.57亿元，这也从侧面反映了我国地方政府的城镇化建设所需资金是巨大的。

因此，地方政府为了发展本地经济，解决城镇化建设中缺少资金问题，各地纷纷结合实际情况，不断探索投融资体制的创新发展模式，相继建立了隶属于地方政府的投融资公司，依托地方财政向银行贷款，以此来推动城镇基础设施建设。回顾融资平台的发展历程看出，自1994年以来爆发的两次经济危机为地方政府融资平台的发展、繁荣提供了历史机遇。为应对1997年东南亚金融危机对国内经济造成的冲击，政府采用扩张性的财政刺激计划，如发行长期建设国债、加大财政投入的方式来刺激经济，基础设施建设是其中的主要内容。受此宏观经济政策的影响，为缓解地方建设资金需求，各地开始探索成立大量的城投公司、交通公司等，通过向银行贷款来支持基础设施建设，银行贷款逐渐成为城镇化建设的主要资金供应者。因此，各地的政府融资平台发展较快，国内产生了几个具有代表性的融资平台模式:如上海模式，特征是率先改革，走出城建投融资主体多元化的新路;重庆创立了“八大投”模式(包含城投公司、高发公司、高投公司、地产集团、建投公司、开投公司、水务控股和水投公司)。此后，各地纷纷建立了省级、市级的融资平台，融资平台呈现平稳发展的态势。

2008年全球金融危机席卷全球，我国经济发展面临着严峻的外部环境，中央政府审时度势，实施积极的财政政策和宽松的货币政策，推行了4万亿的经济刺激计划，其中支持民生工程及重大基础设施建设的资金比例达67%。2009年3月，中国人民银行、中国银行业监督管理委员会公布了《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》提出“支持有条件的地方政府组建投融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具，拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道”。自此之后，地方政府加大了设立融资平台的行政级别和规模，成立了省、市、县三级共存的地方政府融资平台，有力地支持了城镇化建设。据审计署的资料显示，截至2010年底，在地方各级政府已支出的债务余额中，用于交通运输、市政等基础设施和能源建设59466.89亿元，占总债务61.86%。因此，尽管受复杂的宏观经济形势的不利影响，地方政府融资平台在城镇化建设中起到了重要的促进作用。

三、融资平台的发展现状及存在问题分析

在看到地方政府融资平台支持城镇化建设起到的积极作用的同时，不能忽视的是最近两年来融资平台出现的一系列问题。因此，需要对地方政府融资平台的发展现状及存在问题进行分析。

自2009年开始，地方政府融资平台的设立形成了井喷之势，发展现状呈现如下特征:第一，融资平台数目多。据国家审计署公布的全国地方政府性债务审计结果(2011年第35号)显示，截至2010年底，全国省、市、县三级政府共设立融资平台公司6576家，其中:省级165家、市级1648家、县级4763家;有3个省级、29个市级、44个县级政府设立的融资平台公司均达10家以上;第二，规模大，债务增长较快。截至2010年底，全国地方政府性债务余额107174.91亿元。其中，融资平台公司为4.97万亿元，政府部门和机构为2.50万亿元，占地方政府性债务余额的46.38%，其中:政府负有偿还责任的债务31375.29亿元、政府负有担保责任的债务8143.71亿元、其他相关债务 10191.68亿元，分别占63.12%、16.38%、20.50%。2013年6月，审计署对36个地方政府债务进行第二次审计，结果显示，截至2012年底，抽查的36个地方政府本级政府性债务余额38，475.81亿元，比2010年增长12.94%。

伴随着地方政府融资平台规模的不断扩大，融资平台暴露出一系列问题，针对这种局面，2010年6月13日国务院颁布《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》，抓紧清理核实并妥善处理融资平台公司债务。具体来讲，这些问题主要有以下几个方面。

第一，公司治理结构不完善。主要体现在融资平台公司举债融资规模迅速膨胀，治理结构不够完善。多数融资平台并未真正按照公司法人的运作模式融资，具有准政府性质，体现的是政府意志，这就使得融资平台公司的监督缺位，缺乏独立性，资金使用效率较低。

第二，地方政府违规或变相提供担保，偿债风险日益加大。地方政府为了获取城镇基础设施建设所需的资金，在向银行贷款时，通过将财政性收入、行政事业等单位的国有资产为抵押，违规向融资平台提供担保，有的地方变相担保方式，以获取资金，导致偿还债务风险日益加大。据审计署2013审计结果显示:在2012年融资平台公司偿还的债务本息3618.85亿元中，以财政资金偿还 1205.75亿元、占33.32%，举借新债偿还738.93亿元、占20.42%，两项共占53.74%，虽然比2010年下降15.81个百分点，但融资平台公司自身偿债能力仍显不足。

第三，部分银行业金融机构风险意识薄弱，对融资平台公司信贷管理缺失。以国开行为代表的政策性银行及以国有四大商业银行为代表的国有银行向地方政府提供了大量贷款，成为地方城镇化基础设施建设的主要的资金提供者。根据中央银行的专项统计数据，截至2009年末，全部金融机构地方融资平台贷款余额集中度约为20.4%;截至2012年底的地方政府债务余额中，银行贷款占78.07%。由于现有的政治体制决定了地方政府与银行的紧密关系，因此，在对地方政府融资平台贷款时，银行放松了风险意识，并未认真落实借款人准入条件，未完全按商业化原则履行审批程序，也无真正评估借款人财务能力和还款来源，从而对融资平台的信贷管理缺失。

第四，融资平台盈利能力普遍较弱，偿债过度依赖于土地财政。大多数融资平台公司的功能定位为支持城市基础设施建设，且大多数基础设施属于公用事业领域，这些项目盈利能力十分有限;特别地，通过将道路、医院、公园、学校等公益资产纳入平台，由于这些资产质量较差，无法形成收入，在此情况下，只有依托地方政府出让土地获取收入，这也是近年来地方政府抵制房地产调控的一大原因。

除此之外，融资平台还面临着注册资本金不实，平台退出机制不健全等问题。在城镇化进程中，融资平台出现的上述问题，均不利于我国城镇化的健康发展。

四、政策建议

针对上节中提到的城镇化进程中融资平台出现的问题，为进一步发挥地方政府融资平台在城镇化中的作用，我们提出如下政策建议。

第一，推进融资平台公司的清理规范，规范平台发展。按照分类管理、区别对待的原则，对融资平台进行整顿，坚决取缔不符合条件的融资平台，对违规担保的融资平台限期整顿，妥善处理融资平台的存量债务，推动融资平台的健康发展。清理规范的目标可以是保留省本级(每省一家)、市本级(每个地级市一家)的融资平台，在此基础上，对地方政府融资平台进行统一管理，出台相应的法律法规，促进其朝着规范化的方向发展。

第二，建立规范的地方政府举债融资机制。地方融资平台可能产生隐性风险的主要原因在于地方融资平台的无序发展，融资平台相关法律法规不够健全。在我国新型城镇化建设进程中，应根据省、市、县三级本级政府的具体情况，研究不同本级的政府债务融资模式，探索与此级别适应的举债融资体制。对个别地区出现的债务资金管理使用不规范等现象，应加强管理。

第三，加速市场化进程，推进传统融资向多元化融资转变。针对地方政府融资平台负债比率较高的现实，政府应借助于市场机制，转变融资方式，逐渐发挥市场机制在融资方面的作用。着重依托债券市场，大力发行城投债等金融产品，满足城镇化基础设施建设的资金需求，以此来提高直接融资比例。

第四，健全信息披露制度，加强风险管理和风险预警机制建设。目前，多数地方政府融资平台过度依靠土地财政，在房地产产业持续繁荣时，政府的土地收入能够保障融资平台的还款要求，一旦房地产出现萧条时，依托土地财政的融资平台偿债风险就凸显。因此，要按照现代公司制度的相关要求，逐步建立融资平台的信息披露制度，及时公布相关信息，同时要加强政府债务的风险管理，加快建立风险预警机制。

［1］魏加宁.地方政府投融资平台的风险何在［J］.中国金融，2010，(16).

［2］贾康，李炜光，刘军民.关于发展中国地方政府公债融资的研究［J］.经济社会体制比较(双月刊)，2002，(5).

［3］祝志勇，高扬志.财政压力与官员政绩的牵扯:细究地方政府投融资平台［J］.改革，2010，(12).

［4］龚强，王俊，贾珅.财政分权视角下的地方政府债务研究:一个综述［J］.经济研究，2011，(7).

［5］唐洋军.财政分权与地方政府融资平台的发展:国外模式与中国之道［J］.上海金融，2011，(3).

［6］巴曙松.地方政府投融资平台的风险评估［J］.西南金融，2009，(9).

［7］封北麟.地方政府投融资平台与地方政府债务研究［J］.中国财政，2009，(18).

［8］杨伟，黄亭亭.我国地方政府投融资平台风险分析［J］.中国金融，2010，(6).

［9］王修华，刘灿，金洁.地方政府融资平台风险测算与规范发展研究［J］.财经理论与实践(双月刊)，2011，(3).

［10］赵全厚，杨元杰，赵璧，孙昊旸.地方政府投融资管理模式比较研究［J］.经济研究参考，2011，(10).

［11］孟春，高伟.世界城镇化的发展趋势与我国城镇化的健康推进［J］.区域经济评论，2013，(4).

［12］武志.清理规范政府融资平台，推进地方基础设施投融资体制改革［J］.金融发展评论，2013，(1).

［13］宋冬凌.地方政府投融资平台创新途径探讨—以河南为例［J］.金融理论与实践，2010，(12).

［14］刘煜辉，沈可挺.中国地方政府公共资本融资:问题、挑战与对策—基于地方政府融资平台债务状况的分析［J］.金融评论，2011，(3).