推进高职院校问责工作

□董仁忠

在政治活动和公共管理中，责任(responsibility)最通常、最常见的含义是指与某个特定的职位或机构相连的职责。这种责任意味着那些公职人员由于自己所担任的职务而必须履行一定的工作和职能[1]。“责任是公共行政与公共管理的基本特征，也是公共行政理论与实践的中心问题。”[2]问责(raccountability)是与责任相伴相生的。问责是指追究责任和承担责任[3]，而推行问责制则是建立责任机制的关键。

问责在公共行政领域的成功应用，使得各国政府高度重视教育问责问题并已经被证明是一种成功的教育管理手段。在中国，始于1999年的大学扩招及其引发的一系列问题，使得党和政府日益高度重视高等教育问责问题。其中，不管从院校数量还是从在校生规模来看，高等职业教育规模急剧扩大，由此导致的高等职业教育问题尤为突出。以院校数量为例，据统计，2011年高职(专科)院校数量1280所，超过本科院校151所[4]。因此监督高职院校权力使用并对其过失进行责任追究显得非常迫切。

要推动高等职业教育健康和可持续发展，就要求改革高等职业教育管理模式，建立健全高职院校问责制，推进高职院校问责工作。本研究中，高职院校主要是指独立设置的公立高等职业学校，基本学制为三年；高职院校问责是指以绩效为核心，高职院校就其履行公共责任的状况向利益相关者说明并接受奖惩的行为，包括同体问责和异体问责、外部问责和内部问责、强制性问责和应答性问责。

一、推进高职院校问责工作的现实意义

政府机关行政问责工作的深入推进、高等职业教育的快速发展以及社会大众对高等职业教育的高度期待已经对现行高职院校问责制提出新的要求，要求转变高等职业教育管理模式，建立健全高职院校问责制，推进高职院校问责工作。推进高职院校问责工作对于推动高等职业教育改革发展具有重要的现实意义。

(一)提高高等职业教育质量，增强高职院校办学特色

高等职业教育是在高等教育大众化的背景下快速发展起来的。然而，由于各项基础性准备工作的不充分以及举办高职院校经验的严重不足等原因，不仅使得高职院校的软硬件建设普遍没有跟上，而且完善的高等职业教育质量保障体系未能建立起来，由此导致高等职业教育质量极低，高职院校办学特色不突出，高等职业教育的社会认可度不高，面临着严重的信任危机。高等职业教育要以质量求生存，坚定不移走以质量提升为核心的内涵式发展道路。而对教育质量滑坡的忧虑正是世界各国教育领域推行问责制的重要原因。同样，利益相关者对高等职业教育质量和办学特色的利益诉求始 终是推行高职院校问责制的内在驱动力量。推进高职院校问责工作，加强高职院校问责力度，有利于提高高等职业教育质量，增强高职院校办学特色。这正是提出推进高职院校问责工作的首要原因。

(二)达成职业教育政策目标，增进高职院校办学绩效

现行体现问责性质的高职院校纪检、监督、评估和督导等工作集中关注投入和过程，相对漠视职业教育政策目标的实现，并不重视测量高职院校教学活动、科学研究和社会服务的效益。要知道，一方面，政策和法律是党和政府调控高等职业教育的两种基本手段[5]。体现公共利益的职业教育政策对推动高等职业教育发展具有至关重要的作用，政策执行的有效性事关重大。作为政策执行重要主体的高职院校理应严格执行职业教育政策，有效达成职业教育政策目标。另一面，不仅国家对高等职业教育的投入严重不足，不能满足高等职业教育发展的需要，而且高职院校办学绩效低，同时政府未能评估有限教育资源的效益问题，因此增进高职院校办学绩效就成为亟待解决的重要课题。而推进高职院校问责工作，加强针对职业教育政策目标达成度和高职院校办学绩效的问责，则有利于达成职业教育政策目标，增进高职院校办学绩效。

(三)推进高职院校依法治校，构建现代高职院校制度

依法治校与现代高职院校制度相伴相随。依法治校是现代高职院校制度的必然要求，是现代高职院校制度的重要内容。而推行强有力的高职院校问责机制则是推进高职院校依法治校的制度保障。“从一定意义上说，问责制是构建现代大学、深化高等教育改革的关键。”[6]问责制完善与否是衡量高职院校制度建设现代化程度的重要指标。然而，据调查，高等职业教育依法治教现状不理想，高职院校人治现象较为严重，相关法律法规贯彻落实情况不容乐观[7]。高职院校问责不力则是其中重要原因。推进高职院校问责工作，借助问责机制加强对高职院校的监督和指导，监督高职院校权力的使用并依法追究过失行为，则有利于推进高职院校依法治校，从人治走向法治，构建现代高职院校制度，完善高职院校治理结构。正因为如此，《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》和《全面推进依法治校实施纲要》都提出要建立健全问责机制。这是推进高职院校问责工作的重要契机。

(四)规范高职院校权力使用，强化高职院校学术权力

问责制始终与权力相联系。问责的逻辑基础是，有权必有责，只要不恰当使用权力，就要为此承担相应责任。良好的高职院校治理要求合理配置高职院校内部各项权力与责任，科学规范各项权力使用，尤其是正确处理好学术权力和行政权力的关系。然而，实际上，当前高职院校治理模式落后，普遍存在权力配置模糊，责任分担不清晰，有权无责，有责无权，权力过于集中，行政权力过大，学术权力式微，专业骨干(教授)没有话语权等突出问题。这是导致学校办学错位、教育资源浪费和学术腐败等各种问题产生的制度根源。尽管推进高职院校问责工作要以权责的合理配置与使用为前提，但同时推进高职院校问责工作，可形成倒逼机制，有利于督促高职院校规范权力的配置与使用，强化高职院校学术权力。

推进高职院校问责工作还是贯彻落实国家相关政策规定的需要。《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》提出“加强教育监督检查，完善教育问责机制”；《全面推进依法治校实施纲要》规定要“对公办学校实施违反国家法律和政策规定的行为，要依法健全对学校及其负责人的问责机制。”正因为如此，所以要推进高职院校问责工作。

二、推进高职院校问责工作面临的问题

推进高职院校问责工作，提高高职院校问责制的实效性，不仅取决于高职院校问责制本身完善与否，而且取决于制约高职院校问责制实施的基础性制度与其他因素。考察现行的高职院校问责实践发现，推进高职院校问责工作面临着若干问题，使得问责流于形式，实效性差。

(一)未能建立起体现高职院校特色的问责制度

与其他类型高校或事业单位问责一样，现行高职院校问责主要依据 《中国共产党党内监督条例(试行)》、《中国共产党纪律处分条例》、《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》等党内法规。不可否认，高职院校问责与其他类型高校或事业单位问责具有共同点，但是这并不代表说，高职院校问责制就要照抄照搬其他类型高校问责制。这主要是因为与其他类型高校相比，不仅高职院校类型的特殊性决定其教育质量、培养标准、办学模式、评估体系等方面的独特性，而且高职院校发展的现状、面临的问题及其制度建设的水平都与其存在较大差异。这都对高职院校问责提出新的要求，要求其体现出特 殊性和针对性。然而，实际上，不管是从问责形式、问责主体、问责依据、问责内容、问责范围、问责标准还是从问责方法与程序等来看，高职院校问责与其他类型高校问责如出一辙，未能建立起体现高职院校特色的问责制度。

(二)高职院校问责主体与问责客体的权责不清

问责意味着控制、干预，而这是与学校自治、学术自由相悖的。高职院校与利益相关者之间各自具有不同的利益诉求，存在着程度不同的利益冲突。政府往往要求高职院校贯彻落实党和政府的政策法规；行业企业往往期待高职院校能培养出满足其需要的高技能人才；高职院校往往既希望得到政府的经济扶持，又渴求充分的办学自主权；教师往往追求学术自由的价值，不希望外界过多地干预其教育教学活动。要成功推行高职院校问责制，就要求首先厘清问责主体与问责客体之间的权责关系并促其就高职院校问责达成共识。然而，在高职院校问责实践中，由于未能清晰划分高职院校问责主、客体的权责，问责主体与问责客体的关系不顺，使得高职院校问责主、客体无所适从，不能获得广泛支持，高职院校与利益相关者之间的关系紧张，高职院校普遍存在消极抵触心理，通常只是被动地接受问责。

(三)没有赋予体制外利益相关者问责的合法性

问责包括同体问责和异体问责。在理想层面，同体问责和异体问责都具有重要的作用，不可或缺。异体问责对于高职院校来说尤其具有特殊的重要性。这是因为高职院校的生存发展不仅取决于政府的支持，而且有赖于满足体制外利益相关者的诉求，尤其是满足行业企业对高技能人才需求的程度是决定高职院校生存发展的关键因素。不管何种问责形式，现行的高职院校问责体现鲜明的同体问责、党内问责特点，往往注重从上往下问责，比如教育行政部门对学校的问责，党委对校长的问责，学校对中层领导的问责，学校对教师的问责，而没有制定体制外利益相关者向高职院校问责的法律规定，没有赋予行业企业、教师代表、学生家长、社会舆论、新闻媒体与其他社会中介组织等体制外利益相关者问责的合法性，使其问责动力严重不足。

(四)现行的高职院校基本管理制度体系不完善

高职院校基本管理制度是推行高职院校问责制的基础性制度，完善的高职院校基本管理制度体系是推行高职院校问责制的基本前提。尽管《中华人民共和国高等教育法》已经明确高校的法人地位，并明确规定其办学自主权和领导体制等问题，但是高职院校制度建设仍然非常落后，现行的高职院校基本管理制度体系不完善。不仅相关法律规定并未得到完全落实，政府未能严格履行其责任，而且高职院校并不具有充分的办学自主权，政府干预高职院校过多；重大决策权往往过于集中，党政关系不协调，“一把手说了算”，法治意识薄弱；行政权力过大，采用行政权力决定学术问题，学术权力被边缘化；不同部门的职责交叉重叠，不同岗位领导的权责不明晰。权力是责任的保障，责任是权力的目的[8]。现行的高职院校基本管理制度体系不完善，其存在的有责无权、有权无责、权责不明晰和法律缺失等问题，都使得推行高职院校问责制困难重重。

推行高职院校问责制困难重重，不仅体现在制度层面，还表现在观念层面。尽管作为提供准公共产品的高职院校理应接受问责，然而，长期以来，中国传统文化蕴含着根深蒂固的官本位意识、权力崇拜观念和臣民观念，这不可避免地影响到高职院校问责，不仅使得高职院校不愿意被问责，而且利益相关者的问责主体意识薄弱。这是制约高职院校问责的深层次原因。

三、推进高职院校问责工作的基本思路

推进高职院校问责工作是一项艰巨而又长期的系统工程。根据中国特定国情并考虑其可行性，推进高职院校问责工作不可脱离现有的问责机制“另起炉灶”，要以现行的高职院校问责机制为基础，以完善相关制度为主线，循序渐进，形成推进高职院校问责的良性工作机制。

(一)制定高职院校党政领导问责细则，加强高职院校党政领导问责

向高职院校领导问责理应成为高职院校问责的重点。公立高职院校实行党委领导下的校长负责制，党政领导在推动高职院校发展中责任重大。尽管中央已经相继颁布 《中国共产党党内监督条例(试行)》、《中国共产党纪律处分条例》和《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》等党内法规，各地方和少数高职院校已制定相应的实施办法或方案，但是由于重视程度不够、实施细则缺乏、执行机制薄弱、管理经验不足以及配套制度建设未到位等原因，使得高职院校党政领导问责的效果普遍欠佳，中层以上领导干部的责任意识不强，党政领导决策失误、腐败问题频生。这就要求各高职院校根据其 实际，以相关的法律法规为指导，研究制定并严格执行高职院校党政领导问责实施细则，规范高职院校党政领导管理，加强高职院校党政领导问责。

(二)完善现行高职院校督导评估制度，强化督导评估制度问责功能

督导评估与高职院校问责密切相关。教育督导是根据本国的有关教育方针、政策、法规和制度对教育行政部门和各级各类学校进行监督、检查、评估、指导和帮助。首部国家教育督导法规《教育督导条例》自2012年10月1日起施行，标志着教育督导从此走上法制化的轨道。教育评估是根据一定的教育目标和标准对学校的人才培养工作进行的一种价值判断。五年一轮高职高专院校人才培养水平评估已成为一项基本管理制度。教育督导评估与高职院校问责既有密切联系，又无必然联系。问责往往借助督导评估，但不必然需要督导评估；督导评估不一定体现问责的目的；只有回应内外利益诉求并伴有奖惩的督导评估才是问责。综合考察发现，现行的高职院校督导评估实则是一种对高职院校的问责。正因为如此，充分利用现行的督导评估制度来推进高职院校问责则不失为一项明智的选择。因此建议完善现行高职院校督导评估制度，制定《高等职业教育督导评估办法》，强化督导评估制度的问责功能。

(三)完善高职院校问责的基础性法律，制定高职院校问责法律法规

通过制定《中华人民共和国职业学校法》或修订 《中华人民共和国职业教育法》、《中华人民共和国高等教育法》，完善高职院校问责的基础性法律，制定高职院校问责法律法规，是推进高职院校问责工作的一项根本性举措。一是完善高职院校问责的基础性法律。坚持权责对等原则，制定规范高职院校与政府、社会关系的法律法规，科学、合理、明确划分高职院校、政府(中央政府和地方政府)及其主管部门、教师、学生、学生家长、行业企业、教师代表、社会舆论、新闻媒体与其他社会中介组织等的权责及其间权责关系，提出学校内部组织机构设置及其权责配置的原则性规定，合理配置并明确规定党委(党委书记)和行政(校长)的权责，严格划分政治权力、行政权力与学术权力的边界。二是制定一套高职院校问责法律法规。提出实施高职院校问责制度；规定高职院校问责主体包括政府及其主管部门、校内的相关机构与组织、行业企业、教师及其代表、学生及其家长、社会舆论、新闻媒体与其他相关社会组织等，提出建立高职院校的行业企业问责机制；规定高职院校问责客体(责任主体)包括学校、分院(系部)和个人，其中，个人是指以中层以上领导为重点的师生员工；提出高职院校问责程序与责任追究制度；明确高职院校问责范围；提出建立健全高职院校信息披露制度。

(四)以制定实施高职院校章程为契机，健全高职院校内部管理制度

高职院校章程是制定高职院校内部管理制度的基本依据，而高职院校内部管理制度则是推进高职院校问责工作的基础性制度。制定(或修订)实施高职院校章程对理顺高职院校内部权责关系、推动高职院校改革发展、实现高职院校依法治校具有重要的意义。鉴于《高等学校章程制定暂行办法》、《全面推进依法治校实施纲要》已经相继施行，而且明确提出到2015年，全面形成一校一章程的格局，因此制定(或修订)实施高职院校章程是高职院校的一项重要工作。正因为如此，要有效推进高职院校问责制，就要求以制定(或修订)实施高职院校章程为契机，健全高职院校内部管理制度。这是有效推进高职院校问责工作的基本条件。

[1]邓正来.布莱克维尔政治学百科全书[M].北京：中国政法大学出版社，1992：652.

[2]李军鹏.责任政府与政府问责制[M].北京：人民出版社，2009：2.

[3]宋健.建立领导干部问责制若干问题研究[J].理论与改革，2006(01).

[4]2011年全国教育事业发展统计公报[EB/OL].http：//www.moe.gov.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/moe_633/201 208/141305.html.

[5]董仁忠.从政策调控高职教育走向依法治理高职教育[J].河北师范大学学报(教育科学版)，2011(05).

[6]张继明,王洪才.问责制视角下的大学管理制度变革——兼谈新建本科院校管理机制的转变[J].国家教育行政学院学报，2008(10).

[7]董仁忠.实现高等职业教育依法治理的基本条件[J].职业技术教育，2011(13).

[8]杨淑萍.行政分权视野下的地方责任政府的构建[M].北京：人民出版社，2008：20.