中职学校招生政策分析

孙翠香 张雪芹

一、近年来关于中职学校的招生政策

近年来，在国家大力发展职业教育的背景下，国家和省市级政府就职业院校的招生工作颁布了层次、种类繁多的招生政策，以进一步激励、规范和管理职业院校的招生工作。教育部自2003年开始，一直至2012年，连续10年每年都就中职学校招生工作出台和颁布一个意见，即《教育部关于做好中等职业学校招生工作的通知》，也正是这一系列的招生政策，直接影响和决定了近十多年来中等职业学校的招生工作。本文对中职招生政策的分析主要是对教育部出台的一系列关于中职招生工作通知的分析为例。

二、中职学校招生政策的价值取向分析

（一）强势的“政府主导”的招生政策

在中等职业学校招生过程中强势的 “政府主导”现象主要表现为硬性规定招生人数。仅以历年来教育部颁布的《教育部关于做好中等职业学校招生工作的通知》为例，2003年的政策规定，“力争中职招生规模在2002年的基础上有新的增长，使中等职业教育与普通高中教育做到招生规模大体相当，协调发展。”[1]2004年的政策同样提及中等职业教育与高中普通教育招生“规模大体相当”的问题，“进一步扩大招生规模，努力使中职学校与普通高中招生规模大体相当，使高中阶段两类教育协调发展……2004年中职学校面向农村招生要达到300万人”；[2]2006年，“2006年全国中等职业学校招生规模要在2005年招生总量的基础上再扩大招生100万人”;[3]2007年，“自2007年起，停止中等中西医结合专业招生，原则停止中等中医学专业招生，西部9省年招生规模控制在500人以内。”[4]2008年，“我部决定，2008年中等职业学校招生规模要达到820万人……振奋精神，全力以赴，确保完成中等职业教育招生820万人的任务”；[5]2009年，“2009年中等职业教育进一步扩大规模，在去年招生810万人的基础上，再扩大招生50万人，达到860万人。”[6]2010年，“2010年，各地要根据经济社会发展需要和本地区初中毕业生的数量，按照高中阶段教育招生职普比例大体相当的原则，制订中等职业学校招生计划，继续保证中等职业教育招生规模，确保全国中等职业教育招生达到830万人，实现招收应届初中毕业生数量按可比口径增长5%的工作目标。”[7]2011年，“深化招生制度改革，完成820万人招生任务”；[8]2012年，“2012年全国中等职业教育招生规模要达到800万人，扎实推进高中阶段教育科学发展。”[9]

我们仅从招生数量的增幅来分析近十年来中职招生政策在招生人数方面的变化过程。笔者认为，中职学校招生人数主要经历了三个阶段，即“逐步恢复阶段”、“急剧增长阶段”和“稳定阶段”。首先，2003-2004年，中职招生的逐步恢复阶段。应该说，1999年的“高校扩招”政策对中职学校的招生具有致命性的影响，经历过那段 “最黑暗时期”之后，2003年和2004年是中职学校招生开始逐步恢复的阶段，教育部对这两年的招生在政策导向上基本是将人数定位在300万人左右，并以达成中职和高中招生的规模相当为基本政策目标。其次，2005-2008年，是中职招生人数“急剧增长”的阶段。其中，增幅最大的一年是在2006年，当年的招生规模定在增幅100万人。从2008年开始，招生人数一直定位于800万人左右。从2004年的300万人到2008年的820万人，短短四年的时间，中职招生人数增幅500万人，以年均增幅100多万人的招生规模在扩大中职的招生人数，这种“急剧增长式”的招生政策导向在2008年以后有了微调。最后，2008-2012年，中职招生的小幅增长和稳定阶段。从2008年开始，教育部的政策在中职招生人数上一直保持小幅增长，再加上受人口等方面因素影响，到了2012年招生人数竟有所缩减，定位于800万人。

尽管从某个意义上来说，政府可以基于国家整体教育发展规划，依据一定的数据分析和预测，对中等职业学校的招生规模、招生人数、与普高的比例关系等做出一定的规划和引导，但是，我们在上述政策的表述中，看到的是一种强势的行政力量干预招生人数的现象，例如，“我部决定招生多少万人”，这种力图通过行政命令、通过对招生人数硬性规定，而不是通过激励和动力机制（例如完善的中职生就业政策）、保障机制 （例如实行劳动准入制度）来解决招生问题的政策导向，在很大程度上忽视了市场需求的实际，特别是在“普高热”持续升温的背景下，试图通过行政力量的干预硬性实现“普职比例相当”，这种做法尽管在一定程度上具有政策导向的作用，但在更大的意义上却是忽视市场需求的具体体现。一个最明显的例证就是，在高中阶段普高和中职两种类型的教育选择面前，相当多的公众千方百计地想尽一切办法选择进入普高，宁可复读、托关系、交各种费用，而不会主动选择中职学校。尽管公众的这种选择受制于多种因素，例如我们传统文化的影响，当前职业教育还缺乏吸引力等，但客观地说，公众的选择代表的是一种社会需求，忽视这种需求，试图通过行政力量的干预，来实现中职招生人数的急剧增长，实现普职比例相当，必然要面对来自实践的多种挑战。特别值得注意的一种现象是，为了完成各级政府硬性摊派的招生任务，各中职学校采取各种正常或非正常的手段进行招生，中职学校招生过程中存在各种“乱象”，这是否提醒政策制定者，产生各种“乱象”的根源到底在哪儿？

除了在宏观层面对全国中职招生人数的硬性规定之外，从2008年开始，连续5年，教育部每年都通过发布“各省中等职业学校指导性招生计划”，从微观层面加强对各省中等职业学校招生的行政干预和调控。不仅如此，“自2010年起，从7月份至11月份，各省（区、市）对落实教育部下达的年度指导性招生计划和招生工作进展的情况，每月报告一次。每年招生结束后，各省级教育行政部门要将年度中等职业学校招生规模、东西部合作办学、优化教育结构、资助和免学费等情况报告我部。我部将对各省（区、市）招生情况进行通报，并将中央财政支持职业教育发展的各项资金，特别是1000所国家中等职业教育改革发展示范学校建设等项目与招生情况挂钩，对招生措施得力，任务完成好的省（区、市）和中等职业学校给予倾斜。”[10]显然，从政府的高度将“招生报告制度”与“财政投入与支持”直接挂钩，一方面显示了政府对中职招生工作的重视，加强对招生工作的监管也是必要的，但另一方面，也是政府直接通过行政力量干预中职学校招生工作的具体体现。这种政策导向尽管能在一定程度上提高中职学校招生的积极性，但这种政策导向很难避免那些为了获得财政投入而在招生工作中产生的各种 “投机行为”，例如采取不正当手段抢生源、谎报、虚报招生人数等。

（二）区域之间和城乡之间均衡发展的招生政策导向

从历年来的国家层面的中等职业招生政策来看，尽力协调区域、城乡之间的不均衡发展状态，实现一定程度上的均衡发展，也是近年来招生政策的一个重要价值选择。

2003年，“东西部地区区域职业教育合作”提出“招生学校、招生专业和招生人数由双方省级教育行政部门相互协商确定，采取定向招生、东部到西部地区和农村地区招生”；[11]2004年，“按照统筹城乡发展和统筹区域发展的原则，统筹城乡职业教育资源，进一步扩大中职学校面向农村和西部地区招生的规模，推动职业教育更好地为‘三农’和西部大开发服务。……2004年，我部安排东部对西部、城市对农村中职学校联合招生合作办学跨省招生指导性生源4万人。”[12]2006年，“进一步做好东部对西部、城市对农村中等职业学校联合招生合作办学工作,……2006年要实现东部对西部中等职业学校联合招生合作办学40万人。”[13]2008年，“要把招生工作重点放在农村和中西部地区，加强城乡和区域统筹……力争2008年东部对西部、城市对农村联合招生合作办学规模达到60万人。”[14]2011年，“要进一步推进东部与西部、城市与农村联合招生合作办学工作。继续完善职业教育对口支援制度，着力缩小城乡、区域差距，加快城乡、区域职业教育协调发展。……2011年，教育部和有关省级教育行政部门要按照《行动计划》的要求，指导1500所中等职业学校持续开展东西部合作办学工作。”[15]除了2010年和2012年，教育部未对区域教育合作提出具体的任务和规定之外，近十多年来，国家一直从宏观层面和政策层面力图缩小东西部之间和城乡之间职业教育的差异，实现区域之间和城乡之间的均衡发展。

从国家层面高度关注、并努力解决区域和城乡之间职业教育发展的不均衡状态，这种政策导向是非常值得肯定的。但是，作为一种政策设计，还需进一步关注：制约区域之间和城乡之间职业教育发展差异的根本因素有哪些？仅从招生的层面实现区域和城乡之间的合作和均衡是否可行？招生的区域和城乡合作能在多大程度上改变当前我国东部和中西部职业教育的差异？还需要哪些后续政策设计来保证当前的政策目标的实现？如果没有一系列的后续政策设计，当前的区域之间的合作和城乡之间合作无疑会在更大程度上加剧这种差距，当前已经出现端倪。例如，中东部地区利用国家在这方面的政策，一方面获得国家财政资助、解决了自己生源紧张等问题，但另一方面，中西部地区和农村地区并未在根本上改变落后现状，因为来自中西部和农村的毕业生很难回到其来源地，这已经成为一个不争的事实，有研究者甚至把这种现象称为 “教育掠夺”。所以，后续政策设计对于保障区域之间、城乡之间招生合作政策目标实现的关键。

三、中职学校招生政策的内容分析：关于中职学校招生政策中的“阳光工程”

自2006年起，“阳光工程”一词一直作为一个重要关键词出现在教育部颁发的一系列招生政策中。“阳光工程”一词的字面意思是力求招生工作的公开、公平、公正和有序，是与招生工作中的种种“黑暗”现象，诸如招生工作的地方保护现象、抢拉生源现象、恶性竞争现象、有偿招生现象、乱收费现象、违规办学现象等相对而言的。

目前，笔者搜到的最早的关于招生工作的“阳光工程”的表述，是在2006年教育部颁布的《教育部关于做好2006年中等职业学校招生工作的通知》这一文件中，提出“要实施中职招生‘阳光工程’。要从根本上杜绝部门和地方保护、抢拉生源、恶性竞争、‘有偿’招生等行为发生，为招生学校提供公平、有序的招生环境和优质服务，维护考生和学校的合法权益。”[16]尽管在实践中，各种招生“乱象”存在已久，但是首次从官方的政策文件中对招生工作中出现的各种“乱象”进行规范和治理还是第一次。

2008年，《教育部关于做好2008年中等职业学校招生工作的通知》中提出，“未经当地教育行政部门公示的中等职业学校不得招生，任何学校不得委托个人或中介机构参与招生。各中等职业学校不得以任何形式实行有偿招生，不得超标准、超范围收费。各初中学校不得通过向中等职业学校推荐生源收取费用。对违反招生政策、扰乱招生秩序、违反国家有关规定乱收费的，要追究当事人及主管单位负责人的责任，并予以严肃处理，确保2008年招生工作健康开展和招生任务的完成。”[17]显然，治理和杜绝“有偿招生”现象成为2008年招生政策着重强调的问题。

2009年，《教育部关于做好2009年中等职业学校招生工作的通知》提出，“要进一步严肃招生纪律，规范招生秩序，实施招生‘阳光工程’，严肃查处有偿招生问题，对招生工作中出现的违规违纪问题要及时处理，确保中等职业学校招生录取工作健康开展。”[18]较之前几年，2009年“阳光工程”中涉及的内容笼统而概括。

2010年，《教育部关于做好2010年中等职业学校招生工作的通知》提出，“对高中阶段教育各类学校招生实行统一管理，严肃招生纪律，克服部门和地方保护倾向，实施招生‘阳光工程’，为高中阶段教育学校招生提供公平、公正、有序的招生环境和优质服务。做到招生政策公开，招生学校资格公开，招生计划公开，录取信息公开，考生咨询及申诉渠道公开，重大违规事件及处理结果公开。要进一步规范招生机构和招生行为，未经招生资格审查和公示的学校不得招生；未经教育行政部门同意，中等职业学校不得借联合办学的名义，随意设立分校或校外办学点；不得以联合招生合作办学为名进行乱招生、乱收费；未列入教育部跨省招生来源计划的学校不得跨省招生。对违反高中阶段教育招生政策、采取虚假宣传招生、扰乱招生秩序、非法招生、有偿招生、违反国家有关规定乱收费的，要严肃处理，并追究当事人及主管单位负责人的责任，构成犯罪的，移交司法部门追究刑事责任。”[19]可以说，2010年招生政策中“阳光工程”对于各种招生“乱象”涉及得最为全面，既涉及了招生管理、招生资质、招生政策执行等问题，又涉及了对各种招生违规行为的处罚问题，是历年来在政策中对各种招生乱象涉及最多的一次。

2011年，《教育部关于做好2011年中等职业学校招生工作的通知》提出，“要进一步推进招生工作‘阳光工程’。在招生工作中，中等职业学校不得违反国家有关规定，乱招生、乱收费、乱办学；不得参与任何中介机构或个人组织的非法招生活动；不得以任何形式收取与招生录取挂钩的任何费用。坚决杜绝招生学校虚假不实宣传、有意欺骗误导学生的行为。要切实改变少数地方对招生学校疏于管理、招生收费标准不统一、招生行为不规范、学籍管理不严格、招生数据重复统计等现象。对违反招生纪律的，要追究当事人和主管部门负责人的责任，并予以严肃处理。”[20]与前几年“阳光工程”政策内容相比，2011年涉及的内容并无新意。

2012年，《教育部关于做好2012年中等职业学校招生工作的通知》提出，“避免重复招生、重复录取、抢拉生源和不正当竞争等行为的发生。各地要深入推进并有效实施招生工作‘阳光工程’，为中职招生提供公平、公正、有序的招生环境和优质服务，维护学校和考生的合法权益，维护正常的招生秩序。”[21]显然，2012年“阳光工程”涉及的内容更为概括。

从上述政策内容来看，显然，政府对现实中中职招生工作中的种种“非正常”现象是非常重视的，从最初的“泛泛地提出要求”，到之后逐步与负责人的“责任”挂钩，甚至提出有必要的话要“追究刑事责任”，彰显了政府要杜绝各种招生非正常现象的决心，以及要营造一种公平有序的招生环境和氛围的政策导向。但值得反思的是，尽管这种政策导向是值得肯定的，但现实招生实践中，各种招生乱象依然无法杜绝，甚至有愈演愈烈的趋势，因此，到底导致各种招生乱象的根源是什么？怎样才能杜绝这些招生非正常现象？相应制度的缺失，以及对政策执行监测的缺失，是不是导致这些乱象长期存在的一个重要原因？

四、中职学校招生政策设计的导向与趋势

（一）政府主导下逐步融入“市场机制”的招生政策设计

正如前文分析，强势的“政府主导”是当前中职招生政策的主要特征。尽管这种招生政策设计模式有很多优点，但其弊端也是比较明显的。因此，在未来中职招生政策设计中，应逐步实现与我国当前经济发展模式相匹配的招生政策设计，即应逐步纳入“市场机制”，将市场机制中的“优胜劣汰”、“竞争机制”等元素和理念纳入中职招生政策设计中，这也就意味着招生政策制定的路径由原来的 “自上而下”，转变为“自上而下”和“自下而上”相结合的政策制定路径，将市场机制中包含的“需求”、“竞争”等元素纳入政策制定的过程。

基于此，政府需要实现其职能的转变，特别是在招生政策制定和实施过程中，更需实现其“恰当的定位”：一方面，政府要在宏观层面做好招生工作的统筹、规划和引导，以及相关配套政策的设计，以此来支持和保障中职招生工作的顺利开展；另一方面，政府要在不同层面、通过多种途径加强对招生政策执行情况的监测与评估，并且，政府还要着力营造有利于“第三方”评估机构和组织生存和发展的环境，为实现公平、公正的招生政策监测和评估提供有利条件。

（二）继续扩大面向农村和中西部地区招生规模与范围的中职招生政策设计

已有的统计数据显示，2007年我国仍然有456.32万初中毕业生 （占初中毕业生总数近22%）不能升入高中阶段各类学校[22]，他们面临的选择只有进入社会，而且这些学生大部分来自农村，再加上当前中东部和城市地区中职生源紧张等问题，因此，关于中职招生政策设计必须继续扩大面向农村和中西部地区的招生规模与范围，除了当前政策中比较强调的加强东西部、城乡之间的合作之外，还需加强中西部和农村地区自身的办学质量和招生能力，特别是对那些办学特色突出、办学质量较高的中西部和农村中职学校，要给予特殊政策，扩大其招生规模，同时扩大其招生范围，将初中毕业生、农民工、失地农民等纳入招生范围，以满足中西部和农村地区初中毕业生升学需求、为农村各类需求的人员提供接受中等职业教育的机会。当然，要努力规避当前东西部、城乡合作之间的弊端，仍是当前及未来政策设计中必须予以强调的。

[1][11]教育部.教育部关于做好2003年中等职业学校招生工作的通知[EB/OL].http：//www.moe.gov.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/moe_34/201001/xxgk_78962.html.

[2][12]教育部.教育部关于做好2004年中等职业学校招生工作的通知[EB/OL].http：//www.moe.gov.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/moe_951/201001/xxgk_78952.html.

[3][13][16]教育部.教育部关于做好2006年中等职业学校招生工作的通知 [EB/OL].http：//www.moe.gov.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/moe_1220/201001/xxgk_78945.html.

[4]教育部.教育部关于做好2007年中等职业学校招生工作的通知[EB/OL].http：//www.moe.gov.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/moe_1497/201001/xxgk_78937.html.

[5][14][17]教育部.教育部关于做好2008年中等职业学校招生工作的通知 [EB/OL].http：//www.moe.gov.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/moe_951/201001/xxgk_78934.html.

[6][18]教育部.教育部关于做好2009年中等职业学校招生工作的通知[EB/OL].http：//www.moe.gov.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/moe_2710/201001/xxgk_78932.html.

[7][10][19]教育部.教育部关于做好2010年中等职业学校招生工作的通知[EB/OL].http：//www.moe.gov.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/s4530/201007/xxgk_92043.html.

[8][15][20]教育部.教育部关于做好2011年中等职业学校招生工作的通知[EB/OL].http：//www.moe.gov.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/moe_951/201105/xxgk_119392.html.

[9][21]教育部.教育部关于做好2012年中等职业学校招生工作的通知[EB/OL].http：//www.moe.gov.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/s6858/201206/xxgk_137475.html.

[10]教育部.教育部关于做好2011年中等职业学校招生工作的通知[EB/OL].http：//www.moe.gov.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/moe_951/201105/xxgk_119392.html.

[22]郝冰.我国农村发展职业教育的问题与对策[J].河南科技,2010,(1).