地方行政领导者职教决策力形成背景与内涵特征研究

□蒋旋新 蒋 萌

地方行政领导者，在我国即指省市县行政领导机构及其管理者，在本文是这一组织机构及成员的统一体，即总称。决策力，属于管理决策范畴，是指地方行政领导者在统一意志与整合利益的决策过程中所形成的一种集制度、信息、智能、技术于一体的综合管理要素和能力，是行政决策的核心，对职业教育具有决定性的意义。目前，我国职业教育行政管理体制，是中央统一领导，地方分级管理的综合管理体制，其中政府从中央到地方是权力掌控者、政策决策者、社会管理者和法规执行者，居于主导地位，负有直接管理职业教育职能和义务。他们的行政领导决策能力和水平直接关系到职业教育改革与发展。建设中国特色现代职业教育体系，办社会经济发展需要和人民群众满意的职业教育，迫切需要大力提升地方行政领导者决策力，增强决策的科学性、民主性和有效性。这是当前地方行政领导者能力建设的重要任务，也是职业教育理论研究的现实课题。

一、地方行政领导者职业教育决策力形成背景思考

“综观国际国内大势，我国发展仍处于可以大有作为的重要战略机遇期。”[1]因此，抓机遇促发展，依然是当前各级地方行政领导者的第一要务。落实到职业教育决策层面，就是要在当今社会发展方式出现重大转变、经济产业结构进行全面调整升级以及人力资源建设面临新挑战的条件下，善于把握时代发展大势，积极回应社会变革主潮，凝练发展判断力，提升行政决策力，强化政策执行力，为区域职业教育创造良好的发展机遇和条件，提供优质高效持续的公共服务。

（一）时代变革与社会发展的推动

时代性与社会性，永远是职业教育发展与行政决策的一个前沿性的重要课题。首先，在理论上，教育与决策是一定历史社会经济的产物，在内涵本质与外延方式等方面都必须与之相适应，并最大限度地满足时代要求和社会需要，否则就不能保证为社会现实生产力发展服务和为改善民生服务的根本宗旨和核心价值的实现。这是职业教育发展与决策所必须遵循的一条基本原则和方法。当前，我国职业教育正面临世界经济全球化、社会信息化、教育终身化发展趋势和国内社会经济发展方式转变的新挑战。在此背景下，地方行政领导者应深刻认识职业教育面临的机遇挑战以及未来发展的变化和走向，改变传统思维模式，确立科学、民主、改革、创新的理念，以战略的眼光和敏锐，捕捉时代社会变革信息，躬身于管理创新，在职业教育发展中更好地发挥政府的主导作用。其次，在实践上，圆“中国梦”，“确保到二0二0年实现全面建成小康社会宏伟目标。”[2]这是民族振兴、国家强盛、人民走向富裕殷实的奋斗目标。在这新的伟大工程行进中，职业教育承载着培养高素质劳动者和现代技能型人才的历史重托，但无论昨天、今天与明天，都离不开地方政府的决策力、支持力和影响力。历史是最好的证明。世界发达国家如欧美等诸国二战后职业教育现代化之所以取得历史性的进展和成果，其奥秘在于政府能力在职业教育发展中起到了举足轻重的作用。“他山之石可以攻玉”。当此时刻，我国地方行政领导者应深谙肩负的社会责任，不负教育重托。不仅应把职业教育纳入地方社会经济发展的总体规划，列入教育发展之重点，统一部署，协调发展，而且要花大力气解决职业教育发展瓶颈，破解改革难题，着力提升教育综合服务能力，如服务社会经济发展方式转型、产业结构调整升级和保障改善民生的能力等。而“其中关键之一在于教育政策的决策。”[3]因此，提高决策力，是政府能力建设的核心，也是职业教育发展的根本保障。

（二）经济发展方式转变与人力资源建设的启示

当代世界经济正处在艰难复苏与调整变化之中，我国社会经济发展也进入了历史的转型期。目标到2020年，“转变经济发展方式取得重大进展，”[4]“进入人才强国和人力资源强国行列。”[5]这是一次深刻的革命，必须从单一的“GDP”增长型“三高（投入、消耗、污染）一低（效益）”的粗放经济发展方式中解放出来，重构社会经济发展新模式，走依靠科技创新、规模数量与质量效益协调发展的道路。伴随新经济发展方式的建立，为之服务的教育发展方式也必将发生重大的变革。一段时间，劳动就业市场曝出“技工荒”和“用工荒”危机，在一定程度上反映了我国人力资源结构失衡的问题。据有关调查，在一些县域农村劳动力中具有初级工以上水平的不足4%，这也暴露了职业教育发展与人才培养的弊端与局限，如重规模扩张轻内涵建设、重数量增长轻质量提高、重城市发展轻乡村建设等。要改变这种被扭曲的局面，传统的外延发展型教育模式显然已不合时宜，必须把发展的重点从重数量规模扩张转移到重内涵质量提升方面来。在转变中，地方行政领导者则首当其冲，应率先转变发展决策理念，根据地方社会经济发展目标与三次产业结构调整新特点以及人力资源建设重点，优化职业教育布局，改善结构，深化改革，加快发展，不断提高人才培养质量。这是地方行政领导者的当务之急、决策之重。由此，提出了进一步熟悉业务、提高专业化水平、增强决策力的新要求。

（三）体制改革与管理创新的诉求

改革是发展之策，创新是不竭动力。当前，职业教育体制改革与管理创新，正举步迈向新阶段。“到2020年形成适应经济发展方式转变和产业结构调整要求，体现终身教育理念、中等和高等职业教育协调发展的现代职业教育体系。”[6]“建立起适应需求、多元立交、有机衔接的体制机制，实现普通教育与职业教育在各个环节、各个方面、各个阶段的有机结合”。[7]这是建设中国特色现代职业教育体系的战略任务，也是各级政府当前发展职业教育的中心工作。在这方面，地方行政领导者是这场改革的先行者、决策者、组织者和推动者，是领导核心。眼下，目标已经确立，关键是要围绕建设中国特色现代职业教育体系的核心，从国（区）情实际和职教特点出发，深化改革，创新体制机制，建立起与我国社会管理体制和基本公共服务体系相匹配的现代职业教育体系，包括政策法规体系、组织管理体制、发展保障制度和质量监控机制等。宏观上增强职业教育与社会经济文化生态的联系；中观上协调职业教育与政府、行业、企业的关系；微观上加强职教与普教、成教以及城乡职业教育的统筹、沟通与衔接，打造人才培养立交桥。因此，培养与提高职业教育体制改革与管理创新的决策力，已成为当前地方行政领导者能力建设的必修课。

（四）教育地位凸显与职业教育发展的呼唤

21世纪是教育世纪。可以说教育包括职业教育从来没有像今天这样备受社会的尊重，也从来没有像今天这样突出并成为支撑社会经济发展的基石，具有基础性和先导性的战略意义，并赢得了历史发展机遇。但要将历史赋予的基础地位落到实处，一个带有根本性的前提是解决怎样保证发展的问题。历史表明，一个地区职业教育发展，归根结底，是社会经济文化综合实力与利益协调以及效能最大化释放的结果，其中政府管理方式和能力建设起着至关重要的作用。鉴于政府特殊地位和特定功效，职业教育尤其是中等及农村职业教育，基于目前的办学条件和基础，呼唤着“公共资源均衡配置”与“城乡一体”时代的到来，对地方行政领导者抱有急切的企盼。地方行政领导者应不负众望，尽一份职责，做职业教育发展的热心人、推动者、支持者和维护者。在思想上主动适应区域社会经济发展方式转变，率先确立人力资源是第一战略资源的理念和教育为先、职教为重、以人为本、科学发展的意识，把职业教育摆到关系区域社会经济发展大局的重要战略位置上来；在决策中加强对职业教育的顶层规划设计和战略管理，着力提供舆论、资金与政策（决策力）支持，激励社会行业企业提高参与度，构建多渠道筹措经费和合作办学的新体制；在实施上加强职业教育与社会的统筹协调，促进和谐发展，从而推动人力资源建设，加速区域发展方式转变，促进社会就业，改善民生，解决“三农”问题。

二、地方行政领导者职业教育决策力内涵与特征的思考

古人云：“运筹帷幄之中，决胜千里之外”。这是对行政决策行为与过程独特性及重要性的精辟概括和解读，同样也适用于职业教育。特别是地方行政领导者职业教育决策力建设与发展具有独特的内涵与特征，既包括社会、经济、文化、生态与人（集团）主观能动性等普遍性因素，更具有职业教育独具的内含要素和规律特征，是两者有机交融升华的结晶。

（一）地方行政领导者职业教育决策力核心内涵探析

1．认知判断力。认知判断力是地方行政领导者职业教育决策力的心理基础和条件，也是决策行为与活动过程不可缺少的一种素质能力。地方行政领导者思考决断职业教育改革与发展目标、思路与对策，把握方向与道路是大局和关键，必须同时具备两大前提：一是充分认识和把握国（区）情实际和职业教育特点。这是保证教育行政决策科学性、合理性、有效性之关键。职业教育不同于普通教育及成人教育，是一种独立门户的教育类型，有其自己的发展规律和本质特征。犹如五谷杂粮，各具不同的属性条件，各具相匹配的生态和发展基础。职业教育以市场为需求、以就业为导向、以能力为根本、以技能型人才培养为目标、灵活开放多样办学，并且与社会、经济、产业、职业、劳动力就业和社会稳定等休戚相关、和合相处、协调发展。这种教育的独特性和不可替代性，决定了教育行政决策认知判断力的内涵本质与形式的特殊性。但反思目前现状，职业教育发展模式的趋同性和教育改革的滞后性等问题依然存在。究其原因，除了外在客观条件局限外，与内在主观因素、特别是管理者的决策认知能力欠缺有直接的关系，而且省市县之间发展也不平衡，存在较明显的差距。要改变这种状态，必须从提高决策者认知基础能力抓起，方能奏效。二是善于科学判断职业教育发展机遇和趋势。机不可失时不再来。抓住机遇就有发展，失去机遇就错失发展。在社会经济发展转型和举国发展职业教育的情势下，地方行政领导者应有强烈的机遇意识和敏捷的预测判断力，应善于发现并把握机遇，促进区域职业教育发展。新世纪，我国职业教育回暖与走高（中等职业教育发展与高等职业教育体系初步建立），就是最好的例证，其中与地方行政领导者职业教育决策认知力不可分离。但这种素质能力形成“岂一日之功”，需要时间积累、实践磨砺和不断提升。

2．方案抉择力。世上没有最好的决策，只有更好的决策、满意的决策。物竞天择，优胜劣汰，是生态学的一条重要法则，运用于人类社会有积极意义，对职业教育决策也具有重要启示。如在发展战略决策上，要深刻认识不同区域职业教育发展特点与条件，从实际出发，脚踏实地，走出自己的发展之路。这是对地方行政领导者职业教育抉择力的根本要求，也是决策走向理性自觉的保证。事实上，沿海、经济发达地区与经济欠发达、贫困、边远地区的职业教育在发展背景与基础条件上存在着客观差距，在发展速度与规模上总体呈现出由东向西逐级递减的状态。各地职业教育应从实际出发，形成不同的发展思路和实践模式。要求行政决策者正确看待地区差异性，通过比较，确立优势，扬长避短，创优创新创特，走出自己独特的发展道路，形成错位竞争的格局。其关键取决于地方行政领导者抉择力高低，包括社会调研、信息分析、综合归纳和选优决断能力等。因此，提高抉择力是政府能力建设的核心。地方行政领导者既要提高理论素养，增强研究能力，提升专业水平，还要加强实践，丰富经验，真正成为职业教育理论家、战略家与实践者。

3．实施推进力。实践是检验真理的标准，也是决策的中心环节和目的所在。从管理学视角看，任何决策都是为实践服务的，而且被实践所检验。据此可言，决策贵在可行性，重在实践性。如一种决策只是停留在文本上，束之高阁，只能成为一纸空文，没有丝毫的实际意义，而只有付诸于实践，真正作用于职业教育，才能起到实际作用，产生应有价值，凸显生命之律动。因此，决策的实施推进力，即决策执行力，就成为决策行为与过程的重要内容与环节，也是衡量地方行政领导者职业教育决策力强弱高低的试金石，应摆到政府能力建设的重要位置。地方行政领导者要在思想上确立强烈的实践意识，形成从实践中来到实践中去的决策理念；在组织上加强领导，建立健全领导决策体制机制，加强事前的调研与过程的监控；在实施上加大投入与统筹协调力度，提供人财物等方面的基本保障，保证决策的全面实施和如期实现。

4．督导评估力。督导评估，是行政决策付诸实践的信息反馈与修正优化的重要环节和过程。它既是行政决策的重要保证，也是决策力形成的又一个重要内容。因为一项决策一旦进入实施阶段，实效性是不可回避的客观事实，必然会受到现实社会环境诸多条件及各种因素的影响，需要与时俱进，因势利导，做出相应的调整和完善。督导与评估在这方面发挥着不可替代的重要作用，及时发现并解决影响决策实施的制约性瓶颈问题，不断矫正决策实践方向，增强决策的针对性、可行性和实效性。但目前，地方行政领导者职业教育决策实践还不平衡，存在“虎头蛇尾”的缺陷，即重抉择轻过程，重结果轻督导评估。究其原因：一是认识欠缺，重视不够；二是缺乏制度约束与保障。因此，加强督导评估，是推进决策实施的需要，也是完善与提升地方行政领导者职业教育决策力的应有之举。教育部《中等职业教育督导评估办法》的出台与实施，对督促地方行政领导者更好履行发展职业教育职责提升决策力已产生了积极的影响。目前，地方行政领导者不仅要增强督导评估意识，更要加强督导评估制度建设，并且要贯穿于决策全过程，落实在各个环节上，固化在职业教育改革与发展成果与社会效应之中。

（二）地方行政领导者职业教育决策力本质特征聚焦

决策力是地方行政领导者管理职业教育的关键和核心能力，具有独特的性质与形态，除了有决策的预见性、综合性、规范性、系统性等一般特征之外，还具有自己深层的本质特征。

1．适应性与发展性契合。满足社会与人民群众的需求，是职业教育的社会责任与办学宗旨，也是地方行政领导者能力建设的出发点与根本点。关键是增强适应性与发展性，提高两者的契合度。适应是为了更好地发展，发展是为了更好地适应。由此，凸显地方行政领导者职业教育决策力社会价值与本质要义和谐统一的特征。其一，适应性。它是地方行政领导者职业教育决策力的外部条件特征，是“社会性”的集中体现。当前，职业教育正处在重要战略机遇期。处在发展前沿的地方行政领导者，应时刻关注、敏锐感知这一阶段社会经济变革与发展趋势，加强对职业教育现状与问题的分析，为人才培养更好地服务于地方发展提供应对之策。其二，发展性。发展是大趋势、硬道理和生命线，是地方行政领导者职业教育决策力的内含本质特征。职业教育发展是一个开放持续发展的动态过程。关键是要解决发展什么，怎样发展的问题。地方行政领导者只有增强历史忧患意识，坚持服务宗旨，与时俱进，改革发展，才能与时代、社会和地方发展同呼吸共命运，不断焕发政府主导活力，为职业教育发展提供智慧贡献、政策支撑和动力供给。

2．科学性与民主性沟通。科学性与民主性是决策力的本质属性。两者虽属于不同的范畴，却彼此沟通，相互支撑，合作共生，成为地方行政领导者职业教育决策力规律性与制度性辩证统一的特征。历史证明，两者统一是决策力稳步持续发展的基础和保证。任何排斥或缺损一面，都会造成许多不小的麻烦。一是科学性。它是决策力的本质特征，是人类社会实践的根本要求，也是面向未来的基本原则。职业教育的科学决策性，必须坚持以宗旨为方向、以规律为准则、以专业为基础、以师资为资本、以满意度为目标、以现代先进技术方法为支撑。这是一个求真求实求善的抉择发展过程。在这方面力戒两种倾向，即“技术至上”与“市场决定”倾向。前者将技术置于决策之上，扩大了工具性质，弱化了职业教育的社会、道德和人文性；后者将决策置于市场经济框架，看重于眼前物质利益，追求功利主义的价值观，加剧了办学效益与教育质量的矛盾与冲突。这些都是影响职业教育决策的主要因素，也是造成发展隐患的深层原因。二是民主性。它是决策力的制度特征。民主作为一项根本制度，对职业教育决策力形成具有约束性与规范性。体现在事前，确立民主决策意识，完善民主集中制议事决策程序规则，广开言路，集思广益，精心设计，形成提案；事中，充分酝酿，深入分析，综合比较，全面把握，谨慎抉择；事后，大力实施，强化执行力，注重督促评估，保证落实，提高绩效。如果这些都能在教育决策中得到充分的体现，那么社会各个主体有关职业教育预期、愿望、要求与利益也就有可能得以实现。反之，两者就毫无关联，民主也只能成为一种徒有虚名的空洞之物。所以，地方行政领导者应高度重视决策的科学性与民主性建设和结合，惟此才能把职业教育发展推向历史的新阶段。

3．择优性与创新性整合。择优需要创新，创新为择优服务。两者整合，成为决策力思维方式与行为模式的重要特征。首先，择优性。它是决策的前提和重要手段及方法。选择经过努力可以实现的满意方案，是决策的前提，也是决策的预期目标。但这种选择只有在多种提案综合比较权衡后，才能脱颖而出。其次，创新性。它是择优决策的灵魂与源动力。面向21世纪,构建中国特色现代职业教育体系，打造“中国模式”，是一个持续开发优化创造的系统工程,但没有现成直接可资移植套用的经验和范式，惟有创新，别无选择。在此背景下，创新就成为区域职业教育发展的必由之路。在方案决策中，创新的能量与作用是不可低估的，既为地方行政领导者职业教育择优决策提供新视角新思维，又为其科学择优决策提供可能。如处在社会经济发展前沿的“珠三角”、“长三角”和环渤海等地的职业教育发展应以现代先进新兴产业为先导，走率先创新跨越式发展道路；而对于经济欠发达地区或贫困边远地区，仍应以服务基础特色产业为重点，走渐进错位持续发展的道路。由此可见，“种种理性决策模型，各有各的‘风味’。”[8]但无论选择何种模式，一切都要从实际出发，都离不开决策的择优与创新整合的基础。这是地方行政领导者职业教育决策力优化创新的必由之路。

4．人本性与生态性统一。人本性，是教育的核心理念，也是决策的根本目的和保证，体现为一切为了人，但人又是改造世界、推动社会进步的决定因素。生态性，则是客观世界万事万物生生不息、繁衍成长的根本条件与保障，也是地方行政领导者职业教育决策力赖以形成的客观条件和基础。两者我中有你，你中有我，互动合作，和谐统一，成为地方行政领导者职业教育决策力的精髓和基础，构成主客统一特征。首先，“努力办好人民满意的教育”[9]。满足人发展需求，培养高素质技能型人才，是职业教育的第一要义和根本任务。落实到地方行政领导者方面，对外要大力提高人才培养质量，对内关键是加强行政领导与管理队伍的建设，全面提高行政能力与决策水平，尤其要重视专业素质的教育与培训。据有关调查显示，目前地方行政领导者对职业教育理论与实践了解和把握的总体情况还不平衡，有些层面和岗位还较薄弱，应采取多种途径和方式加以完善与提高。其次，加强生态文明建设。这是我国社会发展“五位一体总体布局”[10]的一个重要内容和方向。建设良好的生态文明体系，已成为未来区域职业教育发展的目标方向，对地方行政领导者职业教育决策力建设与发展提出了新目标和要求。反思职业教育现状与发展，事业蒸蒸日上，已是国家教育改革与发展的一方热土，但从生态学角度看还存在不平衡、欠和谐的“亚健康”问题：生态意识淡薄，发展方式失衡，制度建设薄弱，文化支持乏力等。地方行政领导者应坚持以科学发展观为指导，确立和谐发展的生态决策观和实践观，大力实施生态决策战略，构建“绿色”教育体系，营造“天人合一”的友好型生态发展环境和条件，对外加强与社会经济发展的联系，对内完善自身体系建设，正确处理学术与行政、教学与科研、教师与学生以及物质与精神、数量与质量、层次与水平、规模与效益等关系，使职业教育在投融资、专业建设、课程改革、实训基地建设、合作办学、师资培养等方面协调发展，形成良性互动、优化整合、集聚优势、提升合力的良好生态环境，促进职业教育又好又快发展。

[1][2][4][5][9][10]胡锦涛．坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告[M]．北京：人民出版社，2012．

[3]祁型雨．利益表达与整合——教育政策的决策模式研究[M]．北京：人民出版社，2006：2．

[6]国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）[N]．光明日报，2010-7-30．

[7]鲁昕．建设现代职业教育体系，服务中国现代化建设[J]．中国职业技术教育，2012（16）：97．

[8][美]赫伯特·西蒙．现代决策理论的基石[M]．杨烁，等，译．北京经济学院出版社，1989：8．