我国行业高职院校校企合作关系的历史嬗变及启示

□兰小云

所谓行业高职院校是指由我国政府行业部门、大型国有企业集团等举办的具有鲜明行业特色的全日制公办专科层次的高职院校。这类院校是我国特定时代、特定需求的产物，大多由原行业部委主管的或大型企业举办的中等专业学校转制升格而成，在我国高职教育和国民经济社会发展中发挥了重要的作用。据统计，截至2011年，行业高职院校占据我国高职院校总数的41.38%。①尽管如此，其面临的困境也不容忽视，如“企社分开、主辅分离”给其生存和发展带来的困境、与行业企业的关系日渐疏远等。如何重新获得行业主管部门的支持，与行业系统内外企业开展好合作，是目前行业高职院校普遍需要解决的难题。本文以史为鉴，对我国行业高职院校校企合作关系的历史演变及其缘由进行深入剖析，并就其今后的发展提出相应的对策和建议。

一、我国行业高职院校校企合作关系的历史嬗变

依据我国行业高职院校的起源，本文将其校企合作关系发展历程追溯至20世纪50年代初期，并根据我国经济体制改革、国有企业改革和政府机构改革的重大时间节点，将其划分为三个阶段，即20世纪50年代初至80年代中期；1986年至2002年；2002年至今。

（一）计划经济体制下行企校的相生相随关系（20世纪50年代初至80年代中期）

计划经济时代，行业企业代表国家承担举办职业教育的社会职能，是举办职业教育的主力军。据统计，1980年我国由行业企业举办的职业院校占到当时职业院校总数的80%。此时的校企合作关系是一种“行政干预、依属共荣”的关系。职业院校因行业而生、因行业而发展、为行业服务，其校企合作范围局限于行业系统内，合作内容和方式由主管部门决定，合作机制表现为计划机制，具有很强的依附性、相容性、计划性、指令性等特点。

首先，学校的人才招录指标、对象等因行业企业需要而定。上世纪50年代，我国办学主要是学习借鉴前苏联的经验。中央业务部门在举办中等专业学校②的过程中，根据国民经济五年计划，测算出所需人才，然后再兴办学校，下达招生指标，进行针对性的培养。此时学校的办学是被动的，学校的存在与否完全听命于业务部门的人才培养需要。

其次，学校的专业设置因行业企业生产需要而定。政务院《关于中等技术学校设置专业的原则的通知》等文件明确要求“各业务部门在制订所属中等专业学校专业设置计划时，所设专业力求集中单一，应以学校附近有与专业性质相同的工厂、矿山及其他企业机关为依据。”[1]这种依行业企业生产需要而设置专业的方式，保证了学校教学资源与企业资源的无缝对接。

再次，专业教学内容尽量体现行业企业新工艺、新技术和管理中的新要求。院校的专业系依据工厂的生产组而设立，技术课的教材为试制的新产品和改进工具的技术资料，或者是科学技术研究的题目，车间、技术室为学校的课堂。工厂、科学技术研究小组和学校完全打成一片。[2]

最后，专业课的兼职教师由行业主管部门选派本行业技术人员担任。为确保职业院校兼职教师的来源，国家明文规定中等专业学校技术课可由各主管业务部门从下属企业或业务单位的技术人员中聘请兼任教师。

（二）社会主义市场经济体制建设时期行企校关系的逐渐弱化（1986年至2002年）

随着社会主义市场经济体制的初步建立，国有企业的市场化使得政府对企业的计划调控力度逐渐弱化，校企合作方式逐渐由计划经济时代的“唯行业部门需要是从”转向“以市场需求为导向”，合作机制逐渐转为市场机制，行、企、校的依存关系逐渐弱化。根据我国国有企业改革和政府机构改革路径，这一时期行、企、校的合作关系又可细分为两个阶段：一是20世纪90年代初期以前的计划机制色彩的保留；二是20世纪90年代中后期的关系弱化和计划机制的淡化。但总体上，这一时期的校企合作呈下滑趋势，合作关系日益松散，合作行为日益减少，合作成效也不够理想。

自1986年至1992年，我国国企改革仍处于以“放权让利”为主线的阶段，这时的改革是一种不对传统体制形成根本性冲击的表层上的分权式改革，没有涉及到产权这个根本问题。因此，这一阶段的国有企业既无明晰的产权，又不能自主经营、自负盈亏，在生产经营上仍带有浓厚的计划经济色彩。这种现状使得行业高职院校仍可借助主管部门的行政力量与企业开展合作，校办工厂、企业生产实习、毕业实习、校企间专任教师与技术人员相互交流等合作现象仍然普遍存在。

1992年之后，国企改革开始进入以建立现代企业制度为主线的改革阶段，企业产权逐渐明晰，政企逐渐分开，自负盈亏的权责机制逐渐建立，国有企业逐渐走向市场经济，追求利益最大化成为其开展一切经济活动的根本目的。与此同时，产权改革后的国企仍然“财务负担沉重、冗员问题严重”。在此双重压力下，大部分国有企业自然无瑕顾及公益性事业，系统内的生产实习、半工半读、毕业设计等校企合作形式开展遇挫。“生产实习不能动手，成了参观；有的时间缩短，达不到规定的要求。”[3]而此时一直生存在政府和行业主管部门“庇佑”下的职业院校，尚未做好应对“市场经济”和“国企改革”变化的准备。校企合作不甚理想。

1994年至1996年国务院办公厅连续三次召开高教管理体制改革座谈会，开始酝酿我国政府行业部门所属院校的管理体制改革。由于国务院机构大调整，相当一批产业部委或撤或并，原由中央业务部门直属的院校转由地方管理，与行业部门的行政关系脱离，校企合作中行业部门的行政命令作用消失，校企合作受到影响。

（三）社会主义市场经济体制完善时期行企校关系的逐渐复苏（2002年至今）

进入21世纪，国有大型企业经济效益扭亏为盈，三年脱困目标基本实现。到2002年我国市场经济体系框架基本确立，行业高职院校迎来了新的发展机遇。这一时期的高职教育经历了2002年至2005年的规模扩张期和2006年至今的内涵建设期，“校企合作、工学结合”理念被大力推行，行业高职院校与其主管部门的关系逐渐好转，合作关系由“相离”走向“相交”，合作模式日益多样化，合作范围逐渐由以行业系统内为主转向系统内外结合，合作机制逐渐走向以市场机制为根本。

2002年国务院颁布 《关于大力推进职业教育改革与发展的决定》（国发[2002]16号），提出“要充分依靠企业举办职业教育。”2010年颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》指出“鼓励行业组织、企业举办职业学校。”2011年6月教育部下发《关于充分发挥行业指导作用推进职业教育改革发展的意见》（教职成[2011]6号）。国家对行业企业举办职业教育的重视促使行、企、校的关系逐渐回暖。部分行业企业逐渐认识到人才对其生存与发展的关键性作用，从而加大职业教育办学投入和支持。据统计，自2005年以来，我国企业投入高职教育的经费不断增长，由2005年的2.95亿元增至2009年的10.05亿元，占企业办学中的企业总拨款额比例由3.82%增至22.77%。③政府行业部门对所属高职院校的重视程度也不断增强。例如，四川省经济和信息化委员会2011年收支预算中，投入约4.2亿元用于职业教育，占2011年总支出的46%以上，另有国债还本付息支出，用于其所属职业院校还本付息。[4]

在行业主管部门的推动下，行业高职院校的校企合作由21世纪初以“订单式培养、校外实习、企业培训、成立专业教学指导委员会等”为表现形式的初级阶段，逐渐发展到现今以“校企共建二级学院、共建生产性实训基地等”为表现形式的中介阶段。校企合作更为深入，具有鲜明的“双主体”办学特征，“混编教学标准、师资、资源、文化等”[5]。具有行业特色的校企合作模式也不断出现，如基于产业园的校企合作模式、校企共建技术研究中心模式、集团公司主导下的双师团队共建模式、校企共建学生工作室或教师工作室模式等。但整体上，其校企合作的深度还有待进一步发展。

二、我国行业高职院校校企合作关系演变的缘由

回顾历史，我国行业高职院校的校企合作关系历经了计划经济时代的融洽、社会主义市场经济体制建设时期的疏远和社会主义市场经济体制完善时期的复苏。究其原因，大致可以归纳为以下几点。

（一）行业举办职业教育的顶层设计变化带来的影响

上世纪五六十年代，我国政府明确指出职业教育实行行业办学或企业办学，并明确规定了其管理体制、办学经费、教学模式、师资队伍建设和办学选址等。在管理体制上，明确规定实行业务部门与教育部门双重管理，业务部门直接负责并决定学校的设置、变更、停办、分科、招生、业务课程、实验实习、经费开支、人事配备、毕业生的分配以及其他日常行政事宜等，教育部门负责学校教育教学方面的管理和指导。清晰的管理职责分工避免了教育部门与业务部门的相互推诿和扯皮，保障了校企合作的有效开展。在办学经费来源上，明确规定将技术教育经费作为建设资金的一部分列入业务部门的预算，保障了行业企业投资兴办职业教育的利益。在教学模式上，奉行“教育与劳动生产相结合”的最高指导方针，半工半读、校办工厂、生产实习等校企合作模式得以普及。在师资队伍建设上，明确规定实行“定期交流技术课教师和技术人员的制度”[6]，各业务部门应安排一定数量的技术人员到附近的学校授课，并按学校的规定给予报酬，保障了企业兼职教师的来源和师资队伍的质量。在办学选址上，明确规定学校设置尽量靠近生产基地和交通方便地区，为校企合作提供便利条件和相对集中的人力和物力资源。

改革开放后，一方面，为解决“文化大革命”给我国教育及人才培养造成的严重后果，国家在教育发展上首先是大力发展高等教育以培养国家建设急需人才，职业教育暂未受到重视。另一方面，为矫正文革时期极端强调实践教学的做法，高等教育走上更为重视学科体系完整和理论知识传授的改革之路。受此影响，上世纪80年代以来，高等专科学校和中等专业学校普遍采用本科压缩饼干式教学模式，教学模式由原来的理论与实践相结合走向以理论教学为主，职业教育的职业特性和学生职业技能培养被忽视，校企合作自然不再受到重视。进入21世纪，随着国家对行业企业举办职业教育的重视程度的逐渐升温，行业高职院校的发展也逐渐受到主管部门和企业的重视，行、企、校关系逐渐回暖。可见，政府在行业高职院校校企合作中的作用不可忽视。

（二）经济体制改革与经济发展方式变化带来的影响

计划经济体制下，实行的是高度集中化的经济管理，财产权和产品均归国家所有，企业的经营机制是政府直接经营并统负盈亏的集权式机制。企业实质上只是政府机构的附属物，其生产所需的中间物品、技术设备和原料等都是根据行政命令定量供给的。因此，企业参与职业院校的办学只需按照国家或行业主管部门下达的指标，按部就班地完成任务即可，无需考虑利益是否受到损害。市场经济体制下，政府主要是通过非行政手段对经济活动进行间接的宏观调控，市场经济的各种活动主要由各种法规进行规范。职业院校与企业之间的合作行为自然也需要相关政策法规来规范和约束，而我国有关校企合作的法律体系尚未建立。尽管1996年教育部颁布的《职业教育法》在此方面有所要求，但不具备强制性和约束性，加之行业部门的行政命令作用随着社会主义市场经济体制的建立而削弱，行、企、校的关系必然疏远。

此外，经济发展方式的转变也将引发校企合作关系的转变。进入21世纪的第一个五年中，我国提出要“加快工业改组改造和结构优化升级，重视发展劳动密集型产业”等经济发展目标。粗放型经济发展方式以及城镇化进程推进带来的大量外来务工人员的出现，使得企业普遍不够重视与高职院校的合作，即便合作也是一些浅层次的合作，学生成为企业的廉价劳动力，难以实现职业技能和技术应用能力的培养目标。2006年《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》提出，要走新型工业化发展道路，把增强自主创新能力作为中心环节。技术密集型的经济发展方式对人才的知识、技术、技能和创新能力等提出更高要求，行业企业因而开始重新关注与高职院校的合作。

（三）国有企业办学的社会职能和经营模式变化带来的影响

在计划经济体制下，中央政府明确规定职业教育实行行业办学或企业办学，中等专业学校或高等专科学校由中央各业务部门实行统一领导和管理。这一规定保证了业务部门承担举办职业教育的社会责任，极大地推动了行企校之间的合作行为。进入20世纪90年代，为减轻国有企业的社会负担，加快国企改革步伐，国家经贸委、原国家教委、财政部、卫生部、原劳动部等部门于1995年联合下发国经贸企[1995]184号文，开始了分离企业办学的社会职能的探索和实践。国有企业办职业教育的责任意识逐渐淡化。与此同时，国家对国有企业的要求逐渐由计划经济体制下的统筹统包转向“依法自主经营，自负盈亏”。对企业来说，办职业院校实际上是承担了服务本企业以外的社会职能，具有公益性质。然而，政府考核企业的指标主要是其盈利能力和资产保值增值，企业办学的公益性支出影响了政府对企业的评价。在既无投入回报又无激励政策的情况下，企业举办职业院校的热情自然减退。

此外，企业的经营模式变化也影响其参与职业教育的行为。上世纪五十年代为尽快恢复和发展国民经济，我国开始进行大规模的技术革新和改良。这种以技术改造为特征的经营模式对技术能手提出了大量的需求，也激发了行业企业举办职业教育的行为。进入80年代后期，企业经营模式逐渐转向依赖外国技术进行贴牌生产的经营模式，在世界产业链分工中一直处于中低端地位，对技术个性和技术改良要求不高，使得企业对人力资源开发和技术研发创新投入不够，校企合作关系受到影响。

（四）职业院校招生与就业分配制度变化带来的影响

建国初期至20世纪80年代，我国实行计划招生与统一分配的就业制度，具体操作方式就是以行政手段为基础，实行国家指令性招生与分配，毕业生的就业决策权主要集中在各级政府尤其是中央政府，这种由上而下的命令性、强制性分配政策，在某种程度上很好地保障了行业企业举办职业教育的利益，从而保障其合作的积极性。1993年我国开始统招统分招生与就业制度改革，至1997年，计划性招生计划与调节性招生计划实现并轨，完全由国家包揽的分配制度退出历史舞台。定向招生、委培生、自费生、社招生、包分配等招生就业名词成为过去。统包统分就业制度的结束在某种程度上使得行业企业举办职业教育的利益得不到保障，其参与职业院校办学的积极性受到影响。

三、我国行业高职院校校企合作发展的对策建议

以史为鉴，计划经济时代国家对职业教育的顶层设计经验、行业企业办职业教育的社会职能、校办工厂等校企合作形式值得我们学习借鉴。正如美国哥伦比亚大学教授巴茨 （P·F·Butts）在其1947年出版的《教育文化史》中所说：“研究教育史，就其本身而言，是不能解决目前的实际问题的；但它使我们更为聪明地解决目前的实际问题。”

（一）完善国家对行业企业举办职业教育的顶层设计

来自国家政府的顶层设计是社会各组织的行动指南。上世纪五六十年代，因经济建设需要，职业教育受到高度重视，中央政府包括最高领导层在内都高度重视行业企业举办职业教育。在各类文件和国家领导人的讲话中，都可以清晰地看到国家对职业教育的顶层设计：业务部门主办，与教育部门共同管理，前者以专业设置、专业课程、师资队伍建设、实训实习基地建设为主，后者以教育教学方面的工作为主。当下，尽管国家对职业教育也非常重视，在许多政府文件中也都提到“鼓励有条件的大型企业举办职业教育”，但对如何举办职业教育以及行业部门、教育部门在院校具体办学中到底应承担什么样的责任没有明确的规定，不可避免地存在行业部门与教育部门之间的相互推诿，使得大部分的行业高职院校陷入“爹娘”都重视不够的困境，行业优势无法发挥。因此，有必要从国家技能发展战略和国民经济社会发展战略的高度，重新设计社会主义市场经济体制下政府、企业、行业部门、教育部门在行业高职院校校企合作办学中的责、权、利，规范其合作办学行为。

（二）明确国有企业应履行举办职业教育的社会职能

众所周知，职业教育是直接为行业企业服务的，其为行业企业培养一线技术技能型人才的办学目标，决定了其办学的必由之路必须为校企合作，必须得到行业企业的深度参与。因此，建议通过人大立法等形式重新明确企业必须履行举办职业教育的社会职能。举办形式可依企业的实际能力而定，或独立办校，或与职业院校合作办学等。在国有企业的考核上，可借鉴计划经济体制下的做法，在现有的国有企业年度经营业绩基本考核指标和国有企业负责人经营业绩考核指标中增加类似“举办职业教育等社会职能履行情况”、“校企合作办学成效”等指标，督促企业履行举办职业教育的社会职能。同时为了保障企业的合作利益以及高职院校开展校企合作有章可循，建议国家立法明确规定企业可在校企合作中根据其投入或所占股份比例等获得一定的投资回报，利益的分配原则和方案可由校企双方根据合作项目而定；建议凡举办职业教育的企业，其缴纳的城市教育附加费可按一定比例返还，用于所属职业院校的建设与发展；企业举办职业院校的办学成本应列入国有资产回报部分，不应影响企业职工和管理层的工资与奖金发放。

（三）充分发挥行业主管部门的计划调控和桥梁作用

在社会主义市场经济体制尚不健全的时候，规章制度的作用仍不会大于人事任命权。因此，建议国家通过立法或行政考核的手段，责令政府行业部门或大型国有企业集团承担校企合作办学的义务，将指导、连接、促成所属院校与企业合作的绩效作为政府考核其主要领导工作业绩的重要指标之一。以此督促行业主管部门根据所属院校教育功能的需要统筹安排内部实习实训资源、教师企业实践资源和企业兼职教师资源等，保障行业高职院校的行业办学优势。当然在社会主义市场经济体制下，在要求行业主管部门承担这份义务的同时，还应赋予其用计划调控或行政指令的权利。只有做到权利和义务对等时，这一目标才能真正实现。

（四）完善高职教育校企合作税收优惠政策范围和条件

社会主义市场经济体制下，行业高职院校实行的是以市场机制为根本的校企合作，这种合作以校企双方互利共赢为根本。因此，在立法要求企业承担举办职业教育的社会职能的同时，还应有相应的激励措施来保障其合作权益。首先，可适当降低享受优惠政策的准入条件，让企业感到“可行”。例如，在企业支付实习生报酬税前扣除上，根据现实情况，可将准入条件由原来的“签订三年以上（含三年）实习合作协议”降低为“签订不少于半年的实习合作协议”。其次，扩大税收优惠的减免范围，加大税收优惠力度，让企业感到“心动”。例如企业接受学生实习发生的耗材费、设备折旧费、企业师傅的指导费以及共建实训基地投入的资金和设备等，可计入生产成本，享受营业额所得税减免；对企业捐赠用于教学、实训、科研等的设备免征增值税，避免资源浪费，减轻政府举办职业教育的负担。最后，完善法与法之间的一致性，让企业“无空可钻”。例如，完善《企业所得税法》等，通过人大立法来约束和激励企业的合作行为；完善相关法律的地方实施细则，将地方政府落实中央政策法规的成效列为其政绩考核指标之一。

（五）立法允许行业高职院校创办并经营校办工厂

2005年教育部颁布《关于积极发展、规范管理高校科技产业的指导意见》(教技发 [2005]2号)，提出“改革高校以事业单位法人的身份直接办企业的体制”，“高校企业要成为依法自主经营、独立核算、依法纳税、自负盈亏的法人实体”。随着《意见》的不断推行，行业高职院校的校办产业或停办，或转制为自主经营、自负盈亏的法人实体，院校不再具备校办产业的经营权。这一规定在某种程度上规范了高校产业管理体制，但不利于行业高职院校的人才培养。因为校办产业的分离使得行业高职院校失去依靠校办工厂开展学生生产性实训和顶岗实习的便利条件，只能依靠社会上的企业实习来培养学生的职业技能，而这种实习方式往往因管理和监督不力以及企业的应付而流于形式。

因此，建议立法允许行业高职院校举办校办工厂，并给予其一定时间内（如3年内）各种税收免收的优惠政策，保障其公益性职能。明确规定校办工厂由行业高职院校直接经营、管理，其职能首先是要满足学生的基础技能训练和生产性实习的需要，其次是要满足教师技术开发的需要，最后要有真实的产品生产，只有生产产品才能做到真正的生产性实习，当然也允许院校利用产品为学校创造一定的收益。利用校办工厂，既可解决行业高职院校学生生产性实习、企业顶岗实习、教师企业实践、技术服务能力提升等难题，同时还将有利于院校专业改造、专业布局结构调整和课程体系、课程内容的改革。

注释：

①本数据来自《中国社会统计年鉴》、《中国教育统计年鉴》、《中国统计年鉴》等。各统计年鉴中所指行业高职院校由地方非教育部门办普通专科院校和中央部委办普通专科院校组成，不包含民办专科院校，与本文所指行业高职院校相符。2011年，两类院校数总和为528所，占当年高职院校总数的41.38%。

②根据我国现有行业高职院校的办学历史溯源，其前身大多为上世纪五十年代产生的中等专业学校，因此其计划经济时代的校企合作关系更多地表现为中等专业学校的校企合作关系。

③数据来源于《中国教育经费统计年鉴》（2006-2010年）。

[1]李蔺田,王萍.中国职业技术教育史[M].北京：高等教育出版社，1994：260.

[2]洪敏生.上海天津工厂企业办起近千所学校[N].人民日报，1958-09-12(07).

[3]余世诚,牟杰.中国石油高等教育发展史(1953-1999)[M].东营：石油大学出版社，2002：387.

[4]四川省经济和信息化委员会2011年部门预算编制说明[EB/OL].http：//www.scjm.gov.cn：8080/gov/page/show.jsp?class=%D4%A4%CB%E3%B9%AB%BF%AA&N_ID=2&t=2.

[5]俞仲文.时代呼唤高职教育3.0版[N].中国青年报，2013-01-14(11).

[6]高奇.中国教育史研究（现代分卷）[M].上海：华东师范大学出版社，2009：316.