公民参与社会管理的法治路径探讨

顾华详

（新疆师范大学 法经学院，新疆 乌鲁木齐 830054）

社会管理创新是法治政府的一项重要的职能，它要求政府在社会管理中，依法更新社会管理的理念，规范创新的方式和内容，构建新的社会管理服务模式，努力形成符合公民意愿的社会管理格局，并最终达到政府与组织善治的社会管理状态。公民参与是法治政府加强和创新社会管理的重要基础与必要方式之一，这是由我们党的执政纲领和中国特色社会主义制度所决定。中国共产党最大的政治优势就是密切联系群众，群众利益任何时候都放在党执政的第一位。中国共产党在《章程》中明确规定：“党除了工人阶级和最广大人民群众的利益，没有自己特殊的利益。”[1]这就从制度上明确了公民参与国家管理、社会管理的体制机制。同时，在长期的革命、建设和改革开放以来的实践中，我们党历来都坚定不移地实行群众路线，主张一切为了群众，一切依靠群众，一切发展成功由群众共享；始终坚持“从群众中来，到群众中去”的路线方针政策，始终坚持把党的正确主张变为群众的自觉行动，领导广大人民群众共同为建设中国特色社会主义而努力奋斗。毫无疑问，我们党的领导体制机制和中国特色社会主义制度都是公民参与社会管理的成功典范。

党的十八大报告指出，提高社会管理科学化水平，必须加强社会管理法律、体制机制、能力、人才队伍和信息化建设。改进政府提供公共服务方式，加强基层社会管理和服务体系建设……充分发挥群众参与社会管理的基础作用。”[2]把从各层次各领域扩大公民依法规范有序有尊严的政治参与，实现包括社会管理在内的国家各项工作的法治化，作为全面深化改革开放和全面建成小康社会的重要目标之一。但推进这个目标的实现，目前还存在着诸多困难，亟待依法拓宽公民规范有序有效有尊严的参与渠道，积极提供公民参与社会管理服务的法制保障，努力形成政府与公民依法有序有效有尊严互动的良性循环格局。因此，加强和创新社会管理，既要发挥好党委领导的核心作用、政府的主导作用，更要坚持依法治国这个党领导人民治理国家的基本方略，最广泛地动员和组织公民依法管理国家事务和社会事务，重视充分发挥好公民的主体作用，及其与公民联系更为密切的各种社会力量在社会管理创新中的协同、自治、自律、他律、互律的重要作用，重视充分发挥公民参与社会管理的关键性作用。社会管理事关每一个公民的切身利益，迫切需要广大公民的广泛与积极参与。只有充分调动了公民参与社会管理创新的自觉性和责任意识与使命意识，才有助于“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制”和工作格局的形成与运行；才有助于形成促进社会和谐稳定、保障社会安定有序的强大合力；才有助于充分激发公民参与社会管理创新的动力与活力。因此，各级党委政府应以世界眼光、战略思维、博大胸怀和包容并蓄的执政理念，来切实树立起公民依法参与、协同治理、共同服务社会的理念，培养善于加强与公民的沟通互动，培养公民积极参与管理服务的意识与精神，鼓励公民参与到社会管理和公共政策的决策中来。

一、重视疏通公民依法有序有效有尊严地参与社会管理的渠道

公民既是社会管理的相对人，又是社会管理的主要参与者。如果没有公民依法有序有效有尊严地参与，就无所谓社会管理，也就无所谓社会管理创新，更不可能存在一个充满活力创造力的和谐社会。加强和创新社会管理是伴随着人类社会走向文明所必不可少的重要活动，人类社会很早就注重并不断加强着社会管理创新。我国的“善治”理论就主张，政府与公民之间实现良性互动与合作，强调公民参与协同治理社会。我们党历来重视从各个层次、各个领域扩大公民有序有效有尊严的政治参与。坚持通过政策引导和法律调控，逐步形成以社会各阶层为主体的，呈现出橄榄形的现代社会各阶层积极参与政府管理社会的组织结构和制度框架，从而逐步奠定社会和谐的法治基础。新中国成立以来，中央领导集体对我国基层民主建设进行了长期深入的探索，这些创造性的实践不断丰富和发展了马克思主义民主理论中的人民自治思想和人民主权学说，丰富和发展了我国的社会管理措施，奠定了新中国的基层民主自治建设的理论基础，并且积极推进了我国基层群众自治制度的规范化发展。1954 年9 月20 日，第一届全国人民代表大会第一次会议通过的新中国第一部 《中华人民共和国宪法》，就在第1 条中规定：“中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主国家”。这里的“工人阶级领导”和“以工农联盟为基础的人民民主国家”，都明确了“公民”这个最小和最基础的要素。1982 年12 月4 日，第五届全国人民代表大会第五次会议通过的《中华人民共和国宪法》，将“坚持人民民主专政，坚持社会主义道路，不断完善社会主义的各项制度，发展社会主义民主，健全社会主义法制”写入序言，并明确提出“把我国建设成为高度文明、高度民主的社会主义国家”的目标。在《宪法》总纲中明确规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。……人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务”。可见，在新中国的《宪法》建设中，坚持依法从国家制度和行政管理体制上确立公民参与社会管理的法律路径的思想与制度措施是明确的。长期的实践也充分证明，依法拓宽公民规范有序有效有尊严地参与社会管理服务的渠道，是加强社会主义民主法制建设、构建和谐社会、全面建成小康社会的重要前提。按照我国现行法律规定，公民有序有效有尊严地参与社会管理的途径、方式是灵活多样的，既可以是个人的、分散的，也可以是社会组织的。随着社会的发展变化，各民族群众利益和兴趣的不断扩展与日益多元化，也催生出社会组织建设的多样化需求，以适应不同阶层群体充分表达利益、诉求和兴趣的需要。社会组织作为政府联系民众之间的桥梁纽带，具有利益表达与民意集合等功能，积极依法规范和引导其科学发展，可以提高社会的整合度和协同能力。这是相关法治建设需要进一步统筹规划、协调推进，强化规范、加强调控，疏通渠道、综合引导的一个重点领域。

积极拓展和创新公民参与社会管理的路径与形式。确保公民参与社会管理服务，需要政府作出一套科学、可行的制度安排，构建一套健全的保障机制，还要有公民深度参与社会管理服务的能力。这就需要政府依法准确定位公民参与社会管理的目标责任，务实搭建公民参与社会管理创新模式和形态，广泛吸收在当地群众当中有威信并且热心于公益事业的律师，懂法律懂政策的教师、老干部、老党员、老法官以及街道社区干部、大学生村官等，在城乡社区、工业园区、学校医院、农贸市场等公民集中活动的重点区域，建立法治爱心志愿者服务队，义务为公民提供法律知识宣传和法律咨询服务、调和化解邻里纷争、实施心理疏导、矫治心理障碍、代理涉法诉讼事宜、维护公民合法权益。这不仅是引导公民学法、懂法和自觉守法的有效途径，为公民学法求知、解除纷争、依法维权，排除影响社会和谐稳定隐患搭建平台，而且也是引导公民自觉参与社会管理、依法自我维权的有效方法。还可以采取个人报名、组织审定的方法，建立一批在职和退休相结合的法律专业志愿者人才库，实行法治志愿服务与人才库之间的全日制“菜单式”咨询指导，增强法律服务的项目和功能，确保实现“人对人”的随机法律服务。通过这样的行政服务和激励引导，既有利于增强公民的自我责任感、服务他人的荣誉感、超越自我的价值感，也更加有利于拓展公民参与社会管理创新的路径，提高公民参与社会管理创新的意识与能力，促进社会管理创新不断上水平上台阶。

我国公民从来都不乏参与社会管理的热情、激情与智慧。公共合作、公民规范参与，是社会治理的重点和本质所在。在民主开放的时代，加强和创新社会管理，已经不可能完全依靠党和政府大包大揽，必须坚持以法律为规范，构建党政机关、企事业单位、社会组织、媒体[3]和公民共同参与的多种形式、多种途径灵活而又规范的联动合作管理机制。在由传统社会向现代社会转型的发展过程中，公民依法参与社会管理是国家政治建设、社会建设和法治建设的一个重要方面，而保护公民依法参与社会管理创新的权益，则是国家政治建设、社会建设和法治建设的一个关键环节，具有特别重要的现实意义。随着我国各项改革已经进入攻坚的关键阶段，一方面是经济快速发展，另一方面是社会建设亟待加强，社会管理创新中的一系列问题亟待解决，破解发展中的统筹兼顾、协调推进难题尤为迫切；尤其是在社会阶层多样化、思想观念趋向开放化、利益主体多元化的社会结构中，各种矛盾和诉求都会随时凸显出来，对公民权力的合理性、公共权力的公开性、公共政策的公正性、公共事务管理的民主性、依法行政的高效性，都提出了新的更高的要求；对构建公平正义的社会、对实现社会和谐稳定，都有许许多多的愿望和企盼，公民参与社会管理和加强社会建设的诉求更加强烈。无论是2007 年国家预防腐败局官方网站开通后，因访问量过大致使网站几度瘫痪，还是2011 年个税起征点征求民意，一个月内就收到超过23 万条意见，[4]都充分反映处于社会转型期的我国社会结构与治理模式已经发生了巨大的变化，充分反映了现代社会公民对权利义务的“法定性”、公民主体的“明确性”、社会生活的“公共性”、法治社会建设的“效率性”的强烈吁求。法律乃至整个法治建设的功能就在于明确彼此的权利与义务，规范权力的行使，尤其是“要使我们的宪法更加完备、周密、准确，能够切实保证人民真正享有管理国家各级组织和各项企业事业的权力，享有充分的公民权利，”[5]（P339）为公民依法参与社会管理，依法行使法定的权利和履行法定的义务提供规范的途径。因此，应高度重视社会管理领域的法治建设工作，努力从战略全局的高度重视、把握和谋划新形势下的社会管理的体制机制；国家立法机关应全面评估社会管理、公共政策的制定，尤其是规范公民权益的法律制度与措施，并充分借鉴各地探索的成功措施及国外的有关经验，研究制定专门的法律规则，加快推进社会管理领域的法治化进程；积极依法构建公民有序有效有尊严地参与社会管理的模式，重视强化公民参与社会管理服务所必须的制度措施，强化制度的顶层设计；[6]积极依法规范和完善社区治理结构，构建社区综合管理服务的平台；强化城乡社区依法自治、自我管理、自我服务的功能；依法加强社会组织建设和管理，积极培育各类民间公益服务性组织，充分发挥其在联系社区、沟通民意、服务居民等方面的重要作用，确保统筹兼顾，协调推进各方面力量共同和谐有序有效地参与加强和创新社会管理的相关工作。

二、坚持依法规范和引导公民民主参与社会管理创新的各项活动

加强和创新社会管理，确保公民民主、规范、有序、有效、有尊严地参与社会管理，不断提高社会管理科学化水平，加强社会管理法治建设是基础，加强法制、体制和能力建设是重点，全面提高社会服务管理的水平，扎实推进民族团结进步，维护社会和谐稳定，增强人民群众的安全感和幸福感是关键。当今时代的发展，迫切要求社会管理与服务由垄断向竞争转变，管理主体实现由一元向多元的转变。社会管理的对象是公民，措施是公共政策，内容是公共事务。公民是社会管理与服务最直接的利害关系人。因此，只有保障公民广泛有序有效有尊严地参与到社会管理与服务活动中来，才能依法保障基层群众自治活力的不断增强，才能保证社会管理的效率和公平。同时，社会管理与服务还是管理主体依法行使，公民依法参与社会管理服务，依法享有公共产品、公共服务，及自觉接受社会管理与服务的复杂过程。[7]因此，加强和创新社会管理，必须要有公民的民主参与，所以，行政法对此应有更加具体的规定，即社会管理必须始终坚持把尊重公民与依靠公民紧密结合起来，积极构建公民有序有效有尊严地参与社会管理的平台和载体，重视健全公民有序有效有尊严地参与社会管理的机制，切实充分发挥公民在社会管理中的积极性、主动性、创造性。从城市政府不仅重视社会治理中的规则之治，而且强调公民参与的良法之治的国际经验来看，依法保障公民有序有效有尊严地参与社会管理服务，不仅能实现群策群力群治，而且也有利于充分调动公民参与社会管理与服务的积极性和创造性，增进公民加深对政府管理和服务社会的公共政策的了解与支持，增进政府与公民之间的信任，减少管理者与被管理者之间的冲突与对抗，不断提升社会管理工作的融洽度与和谐度。从我国目前的社会管理体制机制来看，只有奠定了这一重要基础的政府才有机会、有条件集中力量、凝聚各方面的共识，共同解决好老百姓最纠结、最迫切的难题。将视点集中到司法领域来看，当前最突出的问题就是执行积案难，受地方和部门保护主义干扰及各种权力因素非法干预而未执行的积案，申请执行人为弱势群体的积案，主要是拖欠的农民工工资、工程款和拆迁补偿款及征地补偿款等方面的积案，中止执行、暂缓执行应依法恢复执行的积案等等。认识到并重视解决上述问题，相关方面才能有措施、有动力建立解决执行难的长效机制，切实做到凡是有执行条件的超期限案件必须全部执行，并且制定切实有效的措施防止新的积案发生。对于重大疑难案件，也才能更加便捷地交由上级法院挂牌督办；对受地方保护主义和部门利益干扰的案件，也才能积极采取提级、交叉指定执行等方式执行，[8]确保公民合法利益及时得到实现，确保社会的公平正义不被强权践踏，确保司法的政治效果、社会效果和法律效果得到有效统一，确保民意得到集中体现。

积极健全公民参与社会管理的法治保障机制。加强和创新社会管理与服务，归根到底是为了保障和实现法律赋予公民的根本利益。重视引导公民积极依据法律规定的途径广泛参与社会管理创新，充分发挥积极参与和监督的重要作用，加强和创新社会管理的各项具体工作才能得以顺利实施，并取得群众满意的实效。为此，必须重视引导公民不断增强现代公共理性，积极培育公民的公共精神，引导和规范公民的公共行为，努力使公民较强的公共精神为推进社会主义民主政治建设和社会管理创新奠定良好基础。相关法律法规必须对公民参与社会管理创新的制度措施作出规范，对公众参与社会管理创新的具体内容、方式、途径、制度措施等必要的程序和实体权益等作出明确规定，确保公民参与社会管理创新的各项活动实现制度化、规范化和长效化运作。应健全重大社会管理服务与决策项目的公民参与机制，依法明确规定：凡是涉及公民利益的社会管理与服务的重大决策，必须事先广泛听取民意、吸取民智，决策与执行都必须切实保障公民的合法权益；鼓励和支持公民依法有序地参与社会管理和公共服务的有关活动，依法畅通公民参与社会管理与服务的法定途径，健全民主恳谈、听证制度、旁听制度、新媒体参与，及以职工代表大会为基本形式的企事业单位民主管理等一系列公民有序有效有尊严地参与社会管理服务的制度措施；支持居（村）民依法开展自我服务、自我管理，自我教育、自我约束，自我监督、自我纠错的管理与服务活动；依法规范居（村）民委员会、业主委员会积极发挥管理与服务的作用，积极探索创新管理与服务的有效途径；鼓励和支持其积极探索自我管理与服务的有效模式，自觉按照法律法规的相关规定为居（村）民委员会、业主委员会自治解难题、办实事、做好事，努力形成社会管理与服务人人参与、稳定社会人人共建、和谐社会人人共享的创新发展局面。

三、切实保障公民参与社会管理的法治机制正常运行

在新的历史条件下，全面夺取中国特色社会主义新胜利，必须坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，坚持以保证人民当家作主为根本，以增强党和国家活力、调动人民积极性为目标，坚持人民主体地位、扩大社会主义民主、维护社会公平正义、促进社会和谐，加快建设社会主义法治国家，发展社会主义政治文明，充分发挥我国社会主义政治制度优越性。[9]我们必须依法扩大公民有序、有效、有尊严地参与社会管理与服务，不断拓宽公民参与的范围和途径，不断丰富内容和形式，依法切实保障好公民享有更多更切实的民主权利，必须切实加快推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化，从各层次各领域扩大公民有序、有效、有尊严的政治参与，努力实现国家社会管理与服务各项工作的法治化。[10]（P3671）民意如水，只可疏，而不可堵。但现实中，经常出现公民通过正常诉讼途径表达诉求受阻的情况，万般无奈之下，往往选择诉诸政治化的“上访行动”进行维权，导致信“访”而不信“法”的问题出现。这种因为在现有社会管理体制机制中，导致公民的参与权、表达权、知情权、监督权行使受到体制内外多种因素的阻碍，使法律赋予公民的权利变成了“泡沫”——难以有效地落实，从而导致其在现有的体制机制外寻求解决问题的路径。由于这种“依法维权”的体制机制性功能障碍，已经使得各种“非法行为”成为一些民众不得不采取的策略性选择，由此而导致了群体性事件频发的压力不断增大。随着社会发展进步，公民参与社会管理与服务的愿望随着利益的分化而不断增长。因此，必须坚持从法律制度上进一步明确公民或团体组织参与社会管理服务的路径，才能有效解决其行为直接冲击执政基础和社会秩序的问题。改革开放以来，我国坚定不移地推进中国特色社会主义民主政治建设，逐步构建起了社会主义愈发展，民主政治也愈发展的良性循环发展的体制机制，不断拓展公民参与社会管理的路径，主要表现在：人大代表候选人的组成结构中，基层代表和妇女代表的比重逐步上升，领导干部代表的比重逐步下降，人大代表的“两升一降”，使人大代表的比例结构趋于优化；修改后的选举法规定，全国人大代表名额按照每一代表所代表的城乡人口数相同的原则，以及保证各地区、各民族、各方面都有适当数量代表的要求进行分配，实现了选票箱前“同票同权”，夯实了公民权力平等的起点；许多城市和地方大力推进社区居委会直选，激活了城乡末梢的民主空间，向公民充分展现了民主管理之美，提高了公民驾驭民主的能力与素养；许多农村实行了“海议公决”制，将《宪法》确定的“村民自治”落到了实处，通过民主提事、民主议事、民主理事、民主监督，做到了“大家事、大家议、大家定”，使制度民主惠及到亿万村民；政府通过“简政放权”，使有限政府得以回归，使经济社会得以又好又快发展；还有诸如“民主听证”、“网络问政”、“开放式决策”、“依法行政”等一系列的民主政治建设，都有效地拓宽了公民参与社会管理的渠道，有效地增强了社会的和谐之音，问出了民主政治的新气象，很好地实现了以民主促民生，增进了社会和谐的“软实力”。但是，也应该看到，有些地方政府不作为、不改革创新、不敢担当，将老百姓普通的维权要求拖延成群体性事件的情况仍然不同程度、不同方式、不同层面地存在着。总结这些反面教训，不难发现一个规律：公民参与社会管理热情的高与低、参与路径的通与堵、参与体制机制的顺与阻，都直接指向政府社会管理方式的创新与优化问题。因此，不论是从维护社会稳定来看，还是从长远的公共政策调整来看，都必须积极创新和健全公民有序有效有尊严地参与社会管理的体制机制，都必须从传统“管理模式”转向法治化、民主化、科学化、人性化和柔性化更强的“管理模式”转变，都必须坚持民主管理的内涵与外延并重，都必须始终坚持以实现人的全面发展为管理与服务的核心。

公民依法有序有效有尊严地参与社会管理，其所依赖的理论源自于马克思主义的民主自治理论。恩格斯曾经指出：“首先无产阶级革命将建立民主制度，从而直接或间接地建立无产阶级的政治统治。”[11]（P46）1950 年6 月14 日，毛泽东在全国政协一届二次会议上的开幕词中也明确指出：“人民政治协商会议及其选出的全国委员会，是团结全国各民族、各民主阶级、各民主党派、各人民团体及各界民主人士的伟大的统一战线的政治组织，在全国人民中有很高的威信。我们必须巩固这种团结，巩固我们的统一战线，领导全国人民稳步地达到自己的目的。”[12]马克思经典作家关于民主自治的构想，对我们党的治国理政理论，特别是民主法制建设都发挥了重大的理论指导作用。这些理论的精神在我国法律中也得到了充分体现。我国《宪法》 第111 条规定：“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。居民委员会、村民委员会的主任、副主任和委员由居民选举。居民委员会、村民委员会同基层政权的相互关系由法律规定。居民委员会、村民委员会设人民调解、治安保卫、公共卫生等委员会，办理本居住地区的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，并且向人民政府反映群众的意见、要求和提出建议。”基层群众自治制度是我们党坚持遵循和发展马克思主义民主理论中的人民自治思想和人民主权学说思想，坚持国家的一切权力属于人民，人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务的国家制度，构建了具有中国特色的社会主义民主管理制度。这一民主理论虽然在20 世纪六七十年代的西方兴起，并得到了不断发展。但我国各种形式的公民参与社会管理的制度措施也都得到了法律肯定与保障，并且在公共生活领域中得到蓬勃发展。当然，随着社会的快速发展，公民的思想观念得到进一步解放，公民的主体意识、权力意识得到进一步提升，相关的诉求和对社会生活“公共性”的旺盛需求，从多方面、多层次激发了公民参与社会管理的积极性。

根据我国现阶段社会发展和矛盾激化的阶段性特征来看，保证民生幸福是公民参与社会管理的永恒主题，因此，不断拓宽公民依法有序有效有尊严地参与社会管理的渠道，就是当前和今后法治建设的一个关键和重点。坚持把党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障有机结合起来，积极有效整合全社会各阶层各种社会资源，充分动员和组织社会各方面力量，着力提升社会各类组织共同和谐有序参与社会管理的能力，尤其是要重视通过帮助弱势群体提高发展能力、参与能力来提高全民有序参与社会管理的有效性；特别是在公民行使发展权的过程中，政府和相关法律尤其要重视全面实现和保障公民的社会权、环境权和其他权利。坚持决策的民主化科学化，积极推动决策贴近民意、符合民愿、保证民利。政府依法行政，应始终坚持有利于保障民生、促进经济发展和实现社会公平正义的原则，任何时候都要始终坚持把充分保障公民的民生与发展权放在首位。

四、进一步完善公民有序有效有尊严地参与社会管理的法治体制

积极健全公民有序有效有尊严地参与社会管理与服务的体制，要始终坚持政府管理与社会自治、政府主导与公民参与两个相结合，不断完善民主管理的制度措施。当前，加强和创新社会管理，既面临着一系列的新机遇新契机，也面临着一系列的新问题新挑战。特别是随着我国新型工业化、城镇化、市场化和信息化的快速发展，社会结构、社会形态和利益格局发生了深刻变化。加强和创新社会管理，迫切需要进一步扩大基层民主和完善基层民主制度。依法保障公民的知情权、参与权，特别是参与公共政策的决策权，是加强基层民主政治建设和民主管理，充分体现公民有效参与社会管理的基本要求。在今天的中国农村、社区、企业，乃至社会基层的每一个最基层的组织，党务、政务、校务、厂务、居务和村务等等公开制度的落实情况，都得到了公民的高度关注。在明确基层选举程序、建设民主理财机制、推行干部评议制度等等方面，都得到了公民的广泛参与。在经济（财务）的透明化管理、社会治安的综合治理、村规民约的制定、移风易俗的推进、婚姻家庭和邻里矛盾的调解、环境卫生净化美化等等工作的深入开展上，都是由公民自己组织实施，并且取得了群众满意的效果。特别是在群众意愿得到重视、困难得到解决、利益得到维护、民主决策机制得到健全、群众的事情群众能够说了算等方面，广大的热心参与社会管理服务的公民做了大量卓有成效的工作，为我国的基层民主法制建设增添了光彩，为公民参与社会管理创新探索出了有效可行的路径。也正是因为有了公民广泛参与社会管理的丰富实践所奠定的深厚基础，公民对各项公开内容的真实性、公开载体的标准性、公开时间的及时性、公开程序的合法性和公开责任的明确性，才有了自己的评判标准和具体要求；公民参与社会管理服务的积极性、认真性、广泛性和开放性，才达到了前所未有的程度。但是，在目前来之不易的良好发展势头下，我们必须关注到：公民参与社会管理，如何协调好与党委政府、社会组织之间的关系，保证公民在参与的社会管理活动中的主导地位，直接关系到公民参与社会管理的有效性、关系到基层民主的健康生存与发展。因此，进一步积极健全公民有效参与社会管理的民主管理制度，保证公民依法行使民主权利，管理与老百姓利益息息相关的公共事务和公益事业，已经显得尤为重要和迫切。

坚持从制度和体制机制层面依法规范公民参与社会管理创新的活动。依法规范公民参与社会管理的行为，核心与重点必须放在切实解决好事关老百姓切身利益的实际问题上。与老百姓的心理需求、利益诉求，对生活与发展的新期待、对实现全面发展的迫切愿望相比较，我国公民参与社会管理的体制机制仍然相对滞后，还不能满足群众的新期待和新愿望。社会管理创新工作只有公民的广泛参与，才能保证政府决策持续向民主化科学化迈进，才能保证政府不断提高科学决策民主决策的自觉性，才能保证国家法治建设得以更加顺利地推进。同时，也只有认真遵守国家法律法规，坚持严格依法办事，公民广泛参与社会管理创新的程序、自我管理模式的探索、村（居）民自治解决难题等实践活动，才能得到法律的认可，也才能保证公民参与社会管理创新活动取得最终的现实成效，并且形成长效机制，得到可持续发展。特别是在当前社会转型期和矛盾凸显期，善于正确集中公民参与社会管理创新的智慧，会更加有利于推动公民与政府在互动中分担责任、减少抱怨与对抗，促进社会和谐发展。在地方立法和政府重大事项决策中，尤其是在加强社会管理领域的立法中，都应积极拓展公民有序参与立法的途径，注重从源头上充分发挥人大代表、群众代表的重要而积极作用，坚持拓宽渠道与视野，广纳群言，扩大社会公众对地方立法和政府决策的有序有效有尊严的参与度，在推进民主立法、科学决策方面作出新的制度安排，不断增强地方立法和政府决策工作的和谐性、科学性和群众的认可度，切实解决好人民群众最关心、最直接、最现实、最迫切的利益问题。

始终坚持以人为本，全面推进公民依法参与社会管理的各项工作。中国社会伦理道德观历来崇尚“民为贵”的思想，因此，政府应准确把握社会发展的大趋势，最大限度地调动各方面积极性，激发以公民为主体和基础的全社会的蓬勃活力，形成共同推进加强和创新社会管理的强大合力。但是，面对当前艰巨而繁重的改革攻坚任务、面对层出不穷的新问题新矛盾、面对日益高涨的各种群众诉求，加快社会管理与服务方式的改革创新需求，比以往任何时候都来得更加迅猛和更加迫切。因此，只有依法引导、规范和保护公民参与社会管理创新的积极性，统筹兼顾、协调各方面力量共同探索公民参与社会管理创新的机制，培养公民依法规范参与社会管理与服务活动的能力，规范政府创造公民参与社会管理的路径，积极拓宽政府社会管理从“单向”走向“共治”的路径，才能最大限度地激发全社会依法有序规范参与社会管理服务的积极性和创造力，最大限度地增加社会和谐因素，最大限度减少社会不和谐不稳定因素，进一步加快全面建成小康社会的进程。

积极完善公民有效参与社会管理的政策和法律措施。依法规范和支持公民参与社会管理创新，为社会管理提供力所能及的服务，特别是要在群策群力共同解决社会管理与服务问题的过程中，不断增强公民当家作主，管理服务社会的成就感、责任感和使命感。为此，应积极坚持健全基层民主制度，完善基层民主管理体制，增强公民参与社会管理的自治功能，确保公民依法有效行使民主权利，管理涉及群众切身利益的公共事务和公益事业。法律应积极优化政府职能配置，有效整合社会管理与服务资源，构建直接面向基层、面向公民、面向职能机构和组织的，协调一致、有机统一的社会管理服务机制。与民生事业相关的事务性管理工作、适合由市场和社会提供公共服务的，政府应当积极简政放权，广泛征求群众意见和建议，集中民智与民愿，积极以适当的途径和方式交给社会组织、中介机构和社区等基层组织来承担，努力提升公民参与社会管理服务的效率、质量和满意度。重视完善城乡社区建设的相关法规，依法提高城乡社区管理服务社会的职能与效能。尽快完善面向社区常住人口和流动人口的管理服务的法规，重点是依法为社区居民和流动人口提供平等的公共管理服务的综合性平台。加快完善社会救助和社会福利的法律规范体系，进一步健全覆盖城乡公民的社会救助制度，为城乡生活与发展面临困难的公民提供最基本的保障，切实解决好城乡困难群体的基本生活和全面发展问题。依法拓展社会福利保障范围，推动社会福利由补缺型向适度普惠型转变，不断提高政府救助和基本保障的职能与水平。健全灾害救助制度，把救灾工作纳入科学化、法治化轨道。健全流浪乞讨人员的政府救助制度，切实依法有效维护好弱势公民的合法权益和人格尊严。相关法律应明确规定，政府财力投入要优先保证救灾救济、城乡低保、五保供养和优抚安置、社会福利等方面的支出，应特别重视健全“鳏寡孤独老残”等社会弱势群体的基本生活国家保障制度，为社会弱势群体有能力有尊严地参与社会管理奠定必要的基础。

坚持依法保证公民有尊严地参与社会管理实践。还迫切需要进一步加强政府民政工作的法治建设，依法强化民政工作的组织领导，充分发挥政府民政工作部门在保障公民参与社会建设和社会管理中的重要作用。应格外重视保证那些因为经济收入水平日渐下降、政治话语权日渐不足和社会地位日渐降低而被边缘化的公民群体参与权的实现，切实做到多谋民生之利，多解民生之忧，认真解决好社会弱势群体最关心最直接最现实的利益问题，努力保证社会最弱小、最困难的公民群体能学有所教、劳有所得、困有所助、病有所医、老有所养、住有所居；努力在保障和改善民生上持续取得新进展、新成效，确保让全体公民都过上更幸福安康的生活。同时，政府还应坚持开展各类法制宣传教育活动，不断增强公民的国家意识与社会公德意识、民主与法制意识、权利与责任意识、团结与协作意识等现代公民必备的基本素质，不断增强公民自觉依法参与政治、经济、文化和社会管理的行为能力，努力培养与民主法治国家相适应，能够依法参与社会管理的现代公民。政府还应加强统筹兼顾、协调推进的工作，各有关职能部门应密切配合，加强统筹协调，积极健全协作机制，努力形成各方面齐心协力、齐抓共管、共同做好保证公民依法参与社会管理服务工作的新格局。坚持通过公民的有序有效有尊严地参与社会管理的相关工作，努力使社会管理与服务水平切实不断有所提升，不断取得各方面都比较满意的成效。

[1]中国共产党章程（中国共产党第十八次全国代表大会部分修改，2012 年11 月14 日通过）[N].人民日报，2012-11-19.

[2]胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告[N].人民日报，2012-11-18.

[3]童星.社会管理的重点和本质[N].电子科技大学学报（社科版），2012，（4）.

[4]范正伟.创新社会管理需要公众参与[J].人民日报，2012-05-14.

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[6]顾华详.加强和创新社会管理的法治建设研究[J].重庆邮电大学学报（社会科学版），2012，（2）.

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[9]关于学习贯彻中共第十八次全国代表大会精神的决议（二〇一二年十一月二十二日政协第十一届全国委员会常务委员会第十九次会议通过）[N].人民日报，2012-11-23.

[10]马克思恩格斯全集（第4 卷）[M].北京：人民出版社，1965.

[11]毛泽东文集（第6 卷）[M].北京：人民出版社，1999.

[12]陈宏，顾华详.中国特色社会主义制度是马克思主义中国化的重大成果[J].中国井冈山干部学院学报，2011，（5）.