积极发展党内民主增强党的创造活力——学习党的十八大《报告》

□ 胡序杭

全面推进改革发展是中国实现社会主义现代化和中华民族伟大复兴的基本途径和必然要求，而当今中国正处在改革发展的关键时期。现代化建设是历史上最重要的社会变迁，是一个全面多维的由传统向现代转换的历史进程，因而也必然包括政党政治。现代化建设和发展，是以政党为中枢，由政党来引导的，因而国家的现代化，离不开政党的活动，政党政治是现代国际政治的显著特征。一个国家现代化的发展水平，主要取决于这个国家执政党的领导能力。

党的十八大《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全面建成小康社会而奋斗》的报告(以下简称党的十八大《报告》)指出:“我们党担负着团结带领人民全面建成小康社会、推进社会主义现代化、实现中华民族伟大复兴的重任。党坚强有力，党同人民保持血肉联系，国家就繁荣稳定，人们就幸福安康。形势的发展、事业的开拓、人民的期待，都要求我们以改革创新精神全面推进党的建设新的伟大工程，全面提高党的建设科学化水平。”［1］(P49)在深入推进改革发展，迈向现代化的进程中，我们党面临着双重任务:一是要以自己的理论、路线、方针和政策实施正确领导，不断推进现代化建设的持续发展;二是必须不断通过解放思想、改革创新，加强党的自身建设，以适应领导现代化进程的需要。在当今中国，执政党的建设与现代化发展之间的有效互动已成为现代化发展的重要动力机制。这个机制产生持久效能的关键是我们党应在推进现代化建设过程中不断地发展和完善自身。

一、政党政治规律与党内民主建设

从政党政治的运作来看，规律性的东西很多，但政党政治最主要是围绕着四大关系来运作的:一是党政关系，二是党与社会的关系，三是党际关系，四是党内关系。这四大关系的交互作用以及状况，反映出执政党的领导能力对所领导的国家与社会的发展进程和可能达到的水平具有直接的决定作用。从一定意义上说，政党的领导能力已成为一个国家综合竞争力的重要组成部分。对政党政治规律的研究，实际上就是对这四大关系交互作用特别是执政党在其中的活动规律的研究。这四个关系之间具有十分紧密的联系，其中党内关系是基础。这是因为，一个执政党，其行为方式和活动方式，也即处理和政权的关系、处理和其他党派的关系，构建和群众联系的方式，以及领导社会的方式，很大程度上取决于党内关系的状况。如果党内关系不正常，缺乏民主，那么，党政关系就处理不好，政党对群众的吸引力也要下降，进而影响到党的执政基础。

政党是如何来处理这四大关系的呢?最根本的就是民主政治。民主政治是现代政治的核心，而政党政治又是民主政治的产物，因此政党政治和民主政治就紧密地联系在一起。正是从这个意义上，我们说现代社会的政党体现了政治文明发展到了一个新的高度，其核心是民主政治。现代政党如果不推进民主政治，它就很难生存和发展。而民主政治又离不开法治政治。政党主要就是通过民主政治和法治政治来不断地解决上述四大关系中经常出现的问题的。研究政党执政规律，不仅要研究四大关系，而且要把四大关系放到民主政治这个大前提下去考虑。政党本身就是人们探索如何更有效地实施民主过程的产物。民主政治不仅是执政党应当追求的目标，而且成了人们判断执政党合法性的标准。［2］(P51)

政党政治所要解决的四大关系，以及执政党在其中体现出的领导水平和执政水平，在很大程度上反映的是执政党的社会整合能力。执政党对社会进行整合，是党的一项很重要的职能。而执政党要对社会进行有效的整合，首先是对党内进行有效的整合。这种整合，从根本上来说是提高党内的合法性基础。任何一个政党都存在着合法性的问题，政党的合法性是一个政党存在和发展的最深层的依据。探讨政党的合法性早已成为学界的一个热点，但基本上都是围绕着党的社会基础，即党外的合法性展开讨论的。而实际上，政党的合法性不仅包括党外的合法性，而且包括党内的合法性，从一定的角度而言，党内的合法性比党外的合法性问题显得更加重要。党内的合法性主要是指普通党员对所加入政党的认可和忠诚以及对政党领袖的拥护和爱戴;党外的合法性则着重体现在国内人民及社会团体和国外政治势力对该政党的体认。从20世纪80年代末以后世界上一些国家和地区长期执政的大党和老党所面临的危机来看，尽管原因多种多样，但最根本的原因在于这些政党自身的治理危机。这既包括政党治理松懈导致自身腐败，遭致人民的离弃，也包括因政党治理弊端所衍生的过度集权和专制对党内民主的压制甚至扼杀。一些国家和地区政党以往或当下面临着的诸多挑战与危机，在政治学上被称为政党危机(party crisis)，对于我们来说，无疑是一种警示，值得引起我们的高度警觉。长期执政的党如果缺乏足够的危机意识，就有可能毁于一旦。政党研究的学者指出，政党危机是一个世界性的现象，西方如此，东方也如此，一党体制如此，多党体制也如此。对于一个有着长期执政经历的政党而言，形势则更为严峻。一方面，执政党在长期的政治实践中积累了极为丰富的执政经验，但另一方面，这些执政经验中有相当部分是在一定的历史条件下形成的，容易使执政党在执政实践中忽视时代的变化而形成观念和领导方式及工作方式的某些固化，这种固化集中表现在体制方面和功能方面的僵化，因而难以应对形势发生的种种变化，缺乏忧患意识和与时俱进的精神。这样就有可能导致执政危机。任何一个政党，都需要根据时代和形势的变化进行自身的改革和调整。［2］(P26)正是基于对新形势下加强党的建设紧迫性的认识，党的十八大《报告》指出:“全党必须牢记，只有植根人民、造福人民，党才能始终立于不败之地;只有居安思危、勇于进取，党才能始终走在时代前列。新形势下，党面临的执政考验、改革开放考验、市场经济考验、外部环境考验是长期的、复杂的、严峻的。精神懈怠危险、能力不足危险、脱离群众危险、消极腐败危险更加尖锐地摆在全党面前。不断提高党的领导水平和执政水平、提高拒腐防变和抵御风险能力，是党巩固执政地位、实现执政使命必须解决好的重大课题。”［1］(P49)

詹姆斯·奥康内尔认为现代化是一个过程，在这个过程中，“传统的社会或前技术的社会逐渐消逝，转变成为另一种社会，其特征是具有机械技术以及理性的世俗的态度，并具有高度差异的社会结构”。［3］(P19)当下中国正处在由传统社会向现代社会转换的时期。一般来说，转型期是社会问题的高发期，西方政治学家把这一现象总结为:“现代性孕育着稳定，而现代化过程却滋生着动乱”，“现代化所带来的问题与其所提供的机会一样大”。［4］(P38)就中国而言，社会转型催生了新生的社会行动者，改变了原有的社会联系、交往方式，从而也引起了社会价值观念的转换，甚至形成了价值真空或社会意义的缺位，容易导致社会的碎片化(fragment)。随着经济结构和体制的变动，原有的利益格局以及权力配置方式和权力格局也将发生重大变化。社会分层和社会流动加速，新产生的社会力量在一定的政治氛围下，往往会组织成为一个利益集团以表达其对于政治体系的权利要求。由于在现代社会中政党已进入政治体系当中，因此，国家政权机关要反映民意，需要通过政党来进行。在国家、政党和社会的关系中，政党处在一种中介和桥梁的位置。英国政治学家欧内斯特·巴克指出:“政党具有双重性质或性格，也就是说，政党是把一端架在社会，另一端架在国家上的桥梁。如果改变一种表达方式，那么政党就是把社会中思考和讨论的水流导入政治机构的水车并使之运转的导管和水闸。”［5］(P42)在政党的功能中，利益表达和利益综合是最基本的功能。从根本意义上说，政党的功能定位是否科学及其发挥程度如何，主要就体现在政党政治所要解决的四大关系方面。一个政党尤其是执政党，要发挥好利益表达和利益综合功能，最关键的就是要大力发展党内民主。这也是执政党执政规律的一个基本方面。党内民主已经成为现代政党生存与发展的内在原则。

二、以党内民主带动人民民主

党的十八大《报告》指出:“积极发展党内民主，增强党的创造活力。党内民主是党的生命。”［1］(P51)民主是社会主义的应有之义，也是社会主义现代化建设的政治支撑。通过加强党内民主建设进而实现民主执政，是马克思主义政党执政的本质要求，体现了我们党执政的根本目的和执政的动力源泉。

所谓党内民主，就是全体党员一律平等地直接或间接参与、决定和管理党内事务，就是党员意愿和主张的充分表达和主动性、积极性的充分发挥。它表明和体现了党内必须坚持的平等、公开、讨论决定、集体领导、少数服从多数、纪律监督等原则。中国共产党执政的合法性来源于党的先进性，但党的先进性并不是一劳永逸的，而是随着时代条件的变化而不断发展变化的。因此，党的十八大《报告》指出:“面对人民的信任和重托，面对新的历史条件和考验，全党必须增强忧患意识，谦虚谨慎，戒骄戒躁，始终保持清醒头脑;必须增强创新意识，坚持真理，修正错误，始终保持奋发有为的精神状态;必须增强宗旨意识，相信群众，依靠群众，始终把人民放在心中最高位置;必须增强使命意识，求真务实，艰苦奋斗，始终保持共产党人的政治本色。”［1］(P56)增强这四个意识，都离不开党内民主建设的加强，并进而推进人民民主的发展。

改革开放以来，随着国家经济发展和社会进步，政治民主化已成为中国政治发展的核心和关键内容。如何走出一条适合中国国情的民主政治发展道路是摆在我们党面前的一个重大课题。在新的时代条件下，我们党要保持其先进性和纯洁性，就必须发展社会主义民主政治，这是党的必然选择，也是党执政的重要合法性资源。正是基于这样的认识，党的十八大《报告》顺应当代中国社会的发展要求，不仅把人民民主不断扩大作为全面建成小康社会宏伟目标的一项新的要求，而且提出:“以党内民主带动人民民主”，［1］(P51)为中国民主政治的发展确定了正确道路。

中国社会主义民主政治的发展要依赖于中国共产党的强有力推动。这不仅因为中国共产党是中国政治体系中的领导核心，以政党的力量推动社会的民主化，已成为现代民主政治发展的特点和条件，同时也是由中国共产党保持自身先进性和纯洁性、实现社会主义民主政治的价值目标所决定的。只有拥有8000多万党员的执政党实现党内民主，才能对人民民主产生强大的推动力量。党内民主化的程度对国家政治生活民主化的程度具有直接的、决定性的影响。政党的合法性，归根结底只有从民主政治中才能获得。［2］(P51)从中国目前的社会政治架构来看，党内民主和国家民主构成了社会主义民主的两个基本方面。但是，我们党的领导地位决定了党内政治生活的民主化程度，直接决定和制约着国家民主的发展程度。

在中国进入社会转型期以前，党对社会的整合实际上主要依赖政治优势和组织优势这两大资源，党的政治优势主要通过组织优势资源的发挥而得到自然而然的发挥。但在社会转型期，党的组织优势资源面临着很大的挑战，在这种形势下，党就必须主动地去开发其政治资源优势，从而在继续发挥其原有的组织整合功能的基础上，开发其政治资源优势，使党对社会的整合模式进入政治整合。政治整合是基于开发党所具有的各种政治优势而形成的整合，在很大程度上不像组织整合那样是通过对社会成员的直接组织和领导来实现的，而是通过有效提高党自身的活力以及广大人民对党的信任、支持和认同来实现的。这种政治整合是社会主义市场经济条件下党与社会关系的集中体现。党内民主在政治整合中起着至关重要的作用，直接决定着政治整合的全局和战略。［6］(P109)通过党内民主，把党员的积极性和创造性有效地动员起来，才能在体制内形成支撑党整合社会的重要政治资源;通过党内民主，形成科学的党内决策体系，才能为党通过有效领导和有效执政来整合社会奠定重要的现实基础;通过党内民主，才能使党在经济、社会和政治生活中确立有效的领导权威，从而增强其合法性的基础。

以党内民主带动人民民主，必须通过保障党员的民主权利，增强党员的责任感和使命感。党的十八大《报告》指出:“保障党员主体地位，健全党员民主权利保障制度，开展批评和自我批评，营造党内民主平等的同志关系、民主讨论的政治氛围、民主监督的制度环境，落实党员知情权、参与权、选举权、监督权。”［1］(P51)加强党的先进性建设和纯洁性建设，必须发挥党员的先锋模范作用，而这又需要进一步确立党员的主体地位。党员是否具有主体地位直接决定着党组织的凝聚力和战斗力。经验表明，党员作用的发挥，一方面来自党员的政治使命感和责任感，另一方面来自党员的民主权利，而这直接有赖于党内民主的发展。党员的民主权利由党章规定并受党章的保护，主要有选举权、被选举权、表决权、知情权、批评权、建议权、参与权、申述权等。切实保障党员的民主权利，疏通和拓宽党内民主的渠道，才能提高党员完成党的任务的自觉性和责任感，才能密切党员与党组织的关系。而且，由此所形成的党内政治氛围和组织氛围，对于完善党内监督，对于改善党群关系，都具有十分积极的意义。发展党内民主，实现党内政治生活民主化，一要进一步完善党内选举，逐步扩大直接选举的范围，充分体现党员的民主权利。二要进一步推进党务公开，提高党内权力运行的透明度。发展党内民主，最基本的一点，就是要让广大党员拥有对党内重大事项和单位重大问题的“知情权”、对党组织重大决定的“参与权”以及对基层党的工作和党员领导干部的情况向上级党组织、直至党中央的“反映权”。广大党员只有了解各级党组织的工作思路和工作情况，才能理解、支持和监督党组织的工作。三要建立健全党内民主的保障措施，保障党员的民主权利不受侵犯，为党员发挥先锋模范作用提供必要的条件。

以党内民主带动人民民主，要求我们党进一步推进政治过程的开放性，为发展人民民主提供组织程序和途径，起到吸收、组织、引导、整合的作用，满足社会结构多元化后而产生的各类政治参与的要求。政治参与扩大是政治现代化的标志。没有公民的政治参与，就没有政治民主，就谈不上政治发展。扩大公民政治参与是“人民当家作主”在实践中的真正体现，也是当代中国政治发展的一种重要资源。如何逐步形成深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智的决策机制，推进决策的科学化和民主化，这方面还有不少问题需要我们进一步解决。积极开发和利用执政资源，充分发挥政党功能，形成有效的社会利益整合机制，为中国社会的发展创造一个和谐稳定的社会生态环境，仍然是摆在执政的中国共产党面前的一项重要任务。要强化党务、政务、政事公开，提高党依法执政的能力、提高政府依法行政的能力;要建立协商对话制度，广泛了解民意，建立健全党群关系沟通机制。

三、加强党内民主的制度建设

从政治学上来讲，民主不仅仅是一种理念，它更主要的是制度安排，即制度化的民主。党内民主建设不是政治运动化的过程，而是一个制度化、程序化的过程。党内民主是党内的一种根本制度。实现党内民主制度化，既符合社会主义民主政治发展的内在要求，也符合党的建设走制度化路子的时代需要，是提高党的建设科学化水平的一条重要路径。在现代民主政治下，提高政党自身的制度化水平，是聚合和积累其组织力量的重要途径;反之，有强大组织力量保证的政党，其制度化建设和发展就有强大的推动力和可靠的安全性。提高党内民主的制度化，以保证党的组织与制度运作在价值上与民主精神相一致，在原则上与法治原则相一致。［7］(P246)

加强党内民主的制度建设，重点是坚持和健全民主集中制。党的代表大会制度、集体领导制度和监督制度是当前民主集中制制度体系建设中的三大关键。而党的代表大会制度更是民主集中制制度体系建设中最重要、最基本的一项制度建设。党的各级代表大会是党的各级组织最高的权力机关、决策机关和权威机关。党的代表大会制度是否健全，将直接影响到民主集中制制度体系建设能否成功，因而它也是整个民主集中制制度体系建设的基础性工程。为了进一步加强民主集中制的运行机制建设，党的十八大《报告》指出:要“完善党的代表大会制度，提高工人、农民代表比例，落实和完善党的代表大会代表任期制，试行乡镇党代会年会制，深化县(市、区)党代会常任制试点，实行党代会代表提案制。完善党内选举制度，规范差额提名、差额选举，形成充分体现选举人意志的程序和环境。强化全委会决策和监督作用，完善常委会议事规则和决策程序，完善地方党委讨论决定重大问题和任用重要干部票决制。扩大党内基层民主，完善党员定期评议基层党组织领导班子等制度，推行党员旁听基层党委会议、党代会代表列席同级党委有关会议等做法，增强党内生活原则性和透明度。”［1］(PP51-52)毫无疑问，这些都是加强党内民主的制度建设强有力的具体措施，将为加强党内民主的制度建设产生积极而又重大的影响。

完善党的代表大会制度，需要进一步改进和完善党代表的产生方式，加强党代表队伍建设。党代会的权威来源于全体党员的授权，这取决于两个因素:一是党代表的素质;二是党代表的广泛性。代表是党代会的主体，推行党代会常任制、党代表任期制以后，特别是党的十八大《报告》第一次提出“实行党代会代表提案制”，对党代会代表的素质提出了更高的要求。他们不仅要具备良好的政治素质，能坚决贯彻党的路线方针政策，模范遵守党纪国法，而且要有一定的参政议政能力，密切联系党员和群众，充分反映党情和民意，而不能仅仅把代表看作是一种荣誉。但目前党代会大多成了工作会，代表中领导干部的比例占了绝大多数，这种状况是很不适宜的。要改变这种状况，就必须明确党代表应是自下而上选举产生的，党代表应是能够代表和反映党员意志、具有参政议政能力的党内政治生活中的积极分子。要提高党代表选举的竞争性，充分体现参选党员的真实意愿。要允许竞争，又要制定详细、规范、操作性较强的竞选规则。要采用自愿报名、公开承诺、差额选举、结果公示的方式，分地区、分界别地产生各级党代会代表。同时，要通过加强对党代表履职的教育培训工作，提高他们参与党内事务决策和管理的能力。培训内容和方式要加强针对性，根据不同行业的特点进行。要提高党代表的党性修养和依法执政能力。通过完善选举制度，保证党代表对选举人负责，党的各级委员会对党的代表大会负责。就党代表的广泛性来说，目前最主要的是要解决好党代表的结构问题。要进一步研究党代表指导性比例的认定与分配问题。代表名额的分配要能平衡体现不同界别、不同地区党员占全体党员队伍的比例。当前尤其要注意适当提高工人、农民党代表的比例，从而从代表名额的配置上保证党代会具有真正的代表性。

党的十八大《报告》对党的建设的主线作了新概括，指出:“全党要增强紧迫感和责任感，牢牢把握加强党的执政能力建设、先进性和纯洁性建设这条主线”，要“增强自我净化、自我完善、自我革新、自我提高能力”。［1］(PP49-50)加强党的纯洁性建设、增强“四种能力”，必须加强党内监督。党的十八大修订后的《中国共产党章程》要求特别加强对主要领导的监督。《总纲》的党的建设四项基本要求中，第四条“坚持民主集中制”指出:“加强对党的领导机关和党员领导干部特别是主要领导干部的监督，不断完善党内监督制度。”［8］(P20)

一般来说，民主的发育程度决定了监督的实际功效。监督是对权力的监督而不是对人民群众的监督，因而民主是对权力的最好的监督，最大的制约。实行党内民主是克服同体监督局限性的基本途径。对于一个拥有来自各阶层的人数众多的党员的大党来说，若使同体监督达到最大效应，最好的路径就是发展党内民主。监督有各种各样的形式，但以民主为基础的监督有其特殊的优势:一是具有平等性，即所有的行使权力的人在监督体系中都是平等的，不存在游离于监督之外的特殊权力行使者。依据党章要求，中央委员会和中央政治局之间、各级党委、纪委全委会与其常委会的关系是授权与被授权的关系，是领导与被领导的关系。因此，各级党组织的领导班子都要向全委会报告工作。二是具有广泛性，即参与监督的主体极其广泛，既有普通党员群众的监督，也有各级组织之间的监督，还有专职监督部门的监督，等等。三是具有合法性。这里所说的合法性是指党员群众的心理认同。党内的权利主体是广大党员，8000多万党员不可能人人都直接从事党内的事务管理，更不可能每一个人都在权力系统内活动，只能由少数党员去从事党内的权力运作活动，那么，这少数人是否反映了大多数党员的意志，就需要监督。监督的权力来源于党员的权利，来源于党员的认可，这是党内民主监督的合法性来源。有了这一点，监督才能得到最广大党员的支持，监督才有必要成为多数人的事。［9］党内民主监督必须走向制度化，要从过去简单依靠党组织本身的组织力量管理走到依靠法规力量以及专门监督机构的力量、党员权利的力量来推进党的组织建设与党内制度运行，从而使党内政治生活全面进入制度化阶段，［10］而制度化正是民主化的基本手段。

加强党内民主的制度建设，不断完善党内监督制度，必须改变长期以来形成的制度建设方面“重实体、轻程序”的思维方式。制度由根本制度和基本制度组成。从作用上划分，有实体性制度和程序性制度。实体性制度，一般规定着组织或个人的职责、权限，以及权利和义务的关系，主要解决的是什么能做、什么不能做的问题。程序性制度，一般规定着怎样实现职责、权限，以及怎样保证权利、义务不受损害，主要解决的是怎么做的问题。实体性制度和程序性制度既有区别，又密切联系。要使实体性制度得以有效地贯彻落实，就必须有完备的程序性制度，它是实施实体性制度的具体做法或“操作规程”。我们党曾经在一个相当长的时期里不注重制度建设。改革开放以来，无论是党内的制度建设，还是国家层面的制度建设，都有了很大的发展。但实体性制度和程序性制度建设都还存在着不少问题。突出表现在，一些实体性制度不够具体、明确，特别是程序性制度建设总体上还远远落后于实体性制度建设，“重实体、轻程序”的思维方式仍然没有从根本上得以转变，使许多制度不同程度地存在着操作性不强，难以落实的问题。因此，不仅要继续加强实体性制度建设，而且要大力加强程序性制度建设，这关系到党内民主建设的水平。对此，党的十八大《报告》提出要“健全党内民主制度体系”。只有将党内民主各个制度进行一个有机、完整和系统的配置，理顺各要素之间的关系，才能发挥整体效应。因此，在党内民主的制度建设方面，需要通过一系列具体的制度建设来进一步健全和完善民主集中制这一根本制度。健全科学的制度体系，不仅能够促进党内民主建设，同时也是提高党的建设科学化水平的应有之义。

［1］胡锦涛．坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告［Z］．北京:人民出版社，2012．

［2］王长江．政党现代化论［M］．南京:江苏人民出版社，2004．

［3］［美］詹姆斯·奥康内尔．现代化的概念［M］．［美］西里尔·E·布莱克编．比较现代化［M］:上海:上海译文出版社，1996．

［4］［美］塞缪尔·P·亨廷顿．变化社会中的政治秩序［M］．北京:三联书店，1989．

［5］［英］欧内斯特·巴克．关于政府的若干思考［M］．牛津大学出版社，1942(P39)．转引自王长江．现代政党执政规律研究［M］．上海:上海人民出版社，2002．

［6］林尚立．党内民主——中国共产党的理论与实践［M］．上海:上海社会科学出版社，2002．

［7］林尚立．中国共产党与国家建设［M］．天津:天津人民出版社，2009．

［8］中国共产党章程［Z］．北京:人民出版社，2012．

［9］高新民．党内监督条例:让制度制约权力［N］．中国青年报，2004-2-18．

［10］林尚立．党内民主的政治整合作用［N］．解放日报，2009-3-11．