乡村精英治理研究综述

□ 顾金喜

随着经济社会的变迁、社会阶层分化和村民自治制度的逐渐成熟，主体的多元化日益成为基层治理的突出特征。特别是农村社会涌现出了一批批先富精英，他们在村民自治体制中承担着重要角色，是推动新农村建设的领头羊，也是乡村治理的重要主体。随着学界对农村问题研究的不断深入，这批先富精英逐渐成为基层治理研究中一个独特的对象和热点话题。研究者甚至指出，“可以预见，乡村精英治理模式在今后相当长时间内在中国农村是有生命力的。这种治理模式注定会成为转型期中国乡村社会一道独特的风景”。［1］那么，何谓乡村精英治理?其治理的模式主要有哪些?治理过程中的功能该如何区分和评价?其不足之处又有哪些，该如何去完善提升呢?本文就此对国内乡村精英治理的主要研究成果进行了梳理、分析，希望能有助于学界的后续研究，也期待能够为完善基层治理提供一定的逻辑支撑。

一、乡村精英及精英治理的内涵

传统精英理论视精英政治为人类社会客观存在的政治现象，正如米歇尔斯所宣称的那样:“凡是有组织、有人群的地方就会有权力精英”，任何政治归根结底都是精英政治或由民选精英掌权。目前学界对乡村精英治理的研究始于对乡村精英概念的界定，分别从能力和权威性等视角作了界定，如张英魁等人认为，“乡村精英”指的是在经济资源、政治地位、社会关系、社区威信、办事能力等方面具有相对优势，具有较强的自我意识与参与意识，并对当地的发展具有较大影响或推动作用的村民。［2］王中标则认为所谓乡村精英是指“乡村社会中，某些在经济、个人能力、社会资源等方面拥有优势，并利用这些资源取得了一定的成就，为社会做出突出贡献，同时被赋予了一定权威，能够对社会本身乃至其成员产生影响的社会成员”。［3］本文认为乡村精英主要指乡村社会中那些在政治、经济、资源和社会网络结构等方面具有突出能力，并能利用自身所具有的优势资源对乡村治理发挥重要作用、促进乡村社会良性发展的乡村权威。

与之对应的是在中国乡村社会形成了独特的精英治理现象。研究者指出，乡村精英治理主要指个别或少数精英在乡村公共权力结构中居于支配性地位，依其个人权威和意志主导、控制乡村治理的运作，而普通村民对村庄公共权力系统运作的参与度和影响力相对较低的这样一种村庄治理模式。［4］然而这种观点对精英主义理论本身即存在一定的曲解，大量的实践亦表明，乡村精英治理未必就是少数人主导的治理行为，特别是在民主转型和民主化浪潮不断兴起的背景下，精英扮演的角色与功能很可能由封闭、僵化的控制性主导走向开放性的引领发展。特别是新形势下的经济能人治村是对历史上乡绅治村的传承和超越，它突破了乡村精英治理的传统，形成了一种独特的乡村精英治理新形式。［4］因此，本文认为乡村精英治理主要是指乡村权威参与或主导乡村治理，促进乡村社会健康发展、维护农村社区稳定和谐的过程。必须明确的是，乡村精英治理是基层政治民主化、法治化、组织化进程中的一环，既可能是参与式的多元主体协作治理，也可能是少数精英的支配式治理，关键是对其中的封闭、专制的统治模式进行合理的改造、引导，促使其成为政治民主发展的典范，如此才能使乡村社会发展呈现物质文明、政治文明、精神文明并驾齐驱的美好景象。

二、乡村精英治理的创新模式

乡村精英治理，既是政治精英施展才能的舞台，也是经济精英、社会精英共同作用的场域。实践中乡村精英参与或推动基层民主治理创新的实践大量涌现，并表现出诸多不同于传统精英治理的创新模式。从已有的研究成果概括，主要有以下几种:

(一)“协议村官”+乡村精英的契约之治

随着民主和公民意识的觉醒，少数乡村精英主导村级治理的格局已难以为继。与之相应的是，经济精英积极投入村政与村民对其的监督约束形成了各方各取所需的正和博弈，比较典型的就是“协议村官”和“村干部过错行为民事赔偿制”。这是温州瑞安推行的一种制度创新，以契约的方式把经济精英参与竞选的承诺以及无法践行承诺的过失、过错行为固化为具有法律效力的协议书。从而使得村民对经济精英进入乡村权力层之后的行为有了较强的约束，可有效避免村级事务的暗箱操作、违规决策和权力滥用。类似的协议加上配套的过错行为赔偿机制，把乡村精英在村级事务管理过程中违规操作可能引发的矛盾纠纷纳入法律诉讼程序，既有利于提升基层治理的民主、法治内涵，也有助于提升其规范化、制度化和科学化水平，促进村民自治制度的发展，维护农村社会的稳定。

(二)“乡村典章”+乡村精英的规则之治

我国当前的乡村治理，一个突出的问题是治理的法治体系不完善，缺乏必要的制度化、规范化的规则保障。而且，我国现有涉及乡村治理的法律法规修订、完善进程缓慢，既无法为乡村治理实践提供与时俱进的制度规范，亦满足不了实践的需要。因此，在乡村治理实践中，乡村典章就应运而生，乡村社会自生自发地建构起一种相对完善的规则之治。比较典型的是近些年来浙江绍兴等地先后创造出的“乡村典章”、“夏履程序”和“八郑规程”，乡村精英结合当地实际制定乡村自治的典章制度，具体涉及到组织体制、村务民主决策、民主管理、民主监督、责任追究等方面的规定，成为村级事务民主决策、民主管理、民主监督以及渎职、失职责任追究的具体操作规范。这种模式建立了严格的规章制度，保障了村民的知情权、参与权、表达权、决策权与监督权，既有助于保证村级公共权力的规范运行，使其公开化、程序化、制度化;也有助于乡村治理绩效的提升和乡村社会的和谐稳定，使精英治理与民主治理实现有效的融合，对基层民主治理具有积极意义，因而更是一种值得借鉴和推广的创新模式。

(三)乡村精英+龙头企业或专业合作社+农民的协作之治

乡村治理对精英阶层的吸纳，除了经济精英可积极贡献财力、物力、兴办公益事业之外，更重要的是充分发挥乡村经济精英的致富能力和领头羊作用，可为广大农村居民积极谋利益、促发展。［5］由此，也产生了一些引人注目的创新治理模式，如先富村支书+龙头企业+农民或村两委+专业合作社+农民的协作治理模式。这种新型的治理模式，通过先富村支书或村两委精英的领头羊和纽带作用，整合涉农的基层公共部门、非政府组织和村民等自治主体的力量，彼此之间的广泛参与和良性沟通必然有助于最终实现公共利益的最大化和治理绩效的优化。而且，经济精英当选村干部之后，经过一定的途径实现从经济精英到政治精英再政治精英融合经济精英的快速整合，如义乌的绿浓果协、宁波慈溪的丝瓜络协会、台州的西兰花协会等，形成经济精英+村两委+合作社+农民新治理机制，既可增强农产品的核心竞争力、开拓市场，也有助于实现农民的增收和农村的发展，具有重大的现实意义。

此外，浙江首创的村务监督委员会+乡村精英的制衡模式和农村党支部书记量化考核机制+乡村精英的促进模式，通过对乡村精英的吸纳或者乡村精英本身的政治实践，在乡村治理过程中都取得了良好的效果，研究者也都有所涉及。这些模式既有助于乡村精英治理的规范化、程序化和民主化，也可大力促进社会主义新农村建设，为解决“三农”问题提供助力。

三、乡村精英治理的功能分析

我国的乡村精英基本源于土生土长的草根社会，具有鲜明的乡土性特质。这种特质有利于其与村民的沟通交流，在原有的社会关系网络上建立起更广泛和谐的人际关系网络，从而更有利于发挥其治理的优势功能。然而乡村精英治理也可能产生负面效应，这显然需要多维的分析与评估。按照卢福营的观点，可分为正向正效、正向负效、反向正效、反向负效，这是一种试图揉合价值的矢量分析与实践效果评估的分类法，大致确立了三项指标，即是否有利于农村基层民主、是否有利于农村社区和谐以及农村社会的发展。［6］(PP205-209)但这种分类，一是由于价值的矢量性本身比较宏观、模糊，与实践效果的评估结合比较困难;二是实践效果的评估指标也过于宏观，而且存在彼此交叉情况，如农村社会的发展本身即是一个综合指标，以这样的分类法对乡村精英治理的绩效进行评估既可能因其模糊性而增加困难，也可能因其宏观性而导致失真。因此，笔者倾向于以学界通行的分类法，即正功能与负功能进行述评。

(一)乡村精英治理的正功能

根据学界的分析，乡村精英治理的正功能主要有以下几点:

1．促进乡村经济社会持续发展。一是内生型乡村精英，尤其是经济精英，或以工业化的方式吸纳大量农村剩余劳动力，或以种养殖技术的传帮带和抱团作战的方式，提升农业生产的核心竞争力，创造了许多物质财富，有效推动了农村经济社会的快速发展。二是回流型精英，以带回资金、技术、传播先进理念等方式，促进农村经济生活条件的改善与农村社会的发展。［7］而且，他们拥有广泛的人脉关系网络，能够聚集到大量社会财富和资源，用于农村社会的建设，从整体上夯实新农村建设的经济基础，促进乡村社会的不断发展。

2．兴办农村公益事业，增加公共产品供给的有效性。城乡非均衡的农村公共产品供给体系既是城乡二元体制和社会基本结构不公的延续，也导致体制内农村公共产品供给的不足。先富精英捐资竞选，往往会以自身的经济实力，兴办农村公益事业或供给公共产品，从而可有效地弥补体制内公共产品供给不足的问题。［8］突出的案例如河南省辉县市张村乡农民企业家裴春亮被推选为村主任后回报乡邻，出资3000万建成160多套联体别墅，每户一套送给村民，让村民们都安居乐业。

3．理性示范与制度导入、创新。乡村精英是乡村社会的领头羊，对乡村中各种能量的转换和有效渗透起着十分重要的动员、协调、制约作用。经济精英的发家致富经历，他们的技术、经营、管理能力和吃苦耐劳、开拓创新精神，为广大村民提供了参考，对村民有着强烈的示范效应和社会扶助作用。［9］而乡村外出精英的回流则使得制度导入和创新功能更加凸显。诚如费孝通先生在《乡土中国》中开篇提到的:“从基层上看去，中国社会是乡土性的”，［10］(P4)恰是这种乡土性使得乡村外出精英具有回报乡里的意愿。一旦这些精英回流，并把自己积累的资金和所见的新颖治理模式引入到乡村建设中，那么就可创造出一套符合当地发展的新型治理模式。很显然，这种回归具有制度导入和创新的功能，对乡村社会的发展具有较大的现实意义。此外，乡村精英在生活消费、生育意愿的选择以及乡村卫生环境的改善等方面也有着示范作用，从而印证着乡村精英潜移默化的示范与引导功能。

4．社区整合并防范群体冲突。在贫富分化和社会矛盾激化的背景下，乡村精英因人格、知识、能力、经验等方面突出而享有一定的威望，拥有集体行动动员的社会资本，能较为有效地沟通政治权威与民众的认识，从而发挥利益整合和社会协调的功能，有效地预防群体性事件的爆发。这既是乡村精英很好地解决农村社区问题，将各方面力量和要素有序整合在一起，促使整个社区良性发展的必然要求，也是实现农村社会向更高层次社会进步的必经之路，是乡村政治精英的一个重要职责所在。［11］乡村精英可依靠自身所具备的政治、经济和社会优势，运用在社区内的号召力和影响力，积极开展有效的沟通、协调，整合农村社区资源，提升社区信任度，从而发挥其在群体冲突中的防范功能，维护社区秩序，有助于农村社区和谐的实现。

此外，乡村精英还具有对乡村事务监督与纠错的功能。特别是体制外精英与体制内精英的博弈可以促使前者担当村务监督者的角色。既监督村务的公开、透明与规范性，也维护村民和自己在乡村社会里的直接利益。典型的就是浙江武义首创的村务监督委员会，三权分立的村庄权力结构的创新，在体制外精英的带领下，对促进乡村治理的民主化、规范化、公开化、透明化产生了极大的影响。再如乌坎事件中的林祖銮率领村民走上抗争之路最终实现村域范围内的拨乱反正实质上也正是这种监督与纠错功能的体现。

(二)乡村精英治理的负功能

传统精英理论认为精英统治是一种由少数人主导政治权力的统治方式，由此乡村精英治理也是少数人主导的治理模式，与现代民主治理要求的公开性、透明性、回应性、责任性等衡量指标相悖，在实际治理过程中表现出一定的负面影响，即所谓乡村精英治理的负功能，主要包括:

1．经济精英捐资竞选，既可能导致选举不公和贿选，也可能导致体制内精英与体制外精英的博弈而破坏乡村秩序的稳定。不同精英对乡村治理主导权的争夺，在我国村民自治和基层民主治理制度还不规范的背景下，很容易导致争夺过程中派性、宗族和农村黑恶势力的介入，从而脱离民主治理的规范轨道。而经济精英捐资竞选的行为难以避免争议，贿选嫌疑以及由此导致的选举不公都可能因宗族势力和派性的存在而使乡村社会陷入持续的分裂和争斗的过程。这种状况的长期存在对乡村社区的发展势必产生诸多不利影响，三类精英之间的矛盾可能导致乡村社会自治力量难以有效发挥，进而阻碍乡村社区的长期稳定和发展。［12］

2．乡村代理人与底层抗争性政治的出现有可能激化基层社会矛盾。乡村政治精英既是广大村民的代理人，也是国家在农村社区的监护人，一方面要贯彻落实上级政府的政策，另一方面要反映民众呼声、切实保障民众的利益。但是，在压力型体制下，当征地、拆迁、违法行政大量出现之际，“代理人”角色和“监护人”角色势必相互冲突，从而使得村里的政治精英身处两难境地，［13］即民众对乡村政治精英维权的要求和基层政府政策贯彻、行政汲取和维护行政权威要求之间会产生尖锐的矛盾对立。结果要么是促使乡村政治精英向基层政府“投怀送抱”，进一步激化社会矛盾，引发群体性冲突事件，即产生所谓的“以法抗争”甚至社会泄愤事件;［14］(P45)要么就是促使乡村精英成为村民利益坚定的代理人，带领村民与基层政府不合理的行政行为持续对抗。如媒体广为报道的乐清村委会主任钱云会，带领村民持续六年上访，并最终引发了一起举国关注的重大公共危机事件。

3．乡村精英在治理中还会突破制度边界，寻求超额利益。绝对的权力绝对的收益，乡村政治精英在实际治理过程中，往往也会追求额外的经济收益。因此，突破制度边界、作风霸道在有些体制内乡村精英身上就表现得十分突出。如曾有“南国第一村”之誉的深圳万丰村，原村主任潘强恩及其家族牢牢控制了万丰村的政治、经济和文化生活，大搞“一言堂”、“家族统治”甚至被村民称之为“村霸”而引起诸多纷争。［15］究其根本，就在于体制内精英借助改革的春风，利用“变通”的手段把国家制度和政策充分传达至基层社会，其自身作为变通的主体在变通中就具备了双重身份——既是上级政策的执行者又是变通的“准正式制度”的制定者。显而易见，一旦准制度大行其是，而民主化进程却滞后于治理转型，那么“变通”就会沦为体制内精英谋取私利的手段，此时所谓的乡村精英就会以合法或非法的手段竭力获取最大的分配份额。这显然与规范的市场经济及民主治理相悖，也无助于乡村社会的有序发展。

四、乡村精英治理模式的转型与完善

精英作为最宝贵的人力资源在经济社会发展中发挥着核心作用。新时期，中国的乡村治理离不开乡村精英的参与，诚如温铁军所指出的:“我们要培养出农民自己的精英，新农村建设必须由农民精英来带领和实施一系列举措”。［16］而要培养乡村精英，各级政府应制定倾斜政策，培育乡村精英成长的良好环境，大力开展“精英回归”工程，吸引外出精英回流。从增加农村引力和加大外界推力这两方面着手展开行动，通过各种政策、制度的创新增加乡村社会对外流精英的吸引力，促使他们致力于乡村社会的发展。还应加强现有乡村精英的培训工作，通过更具针对性的政治参与、公共政策培训，努力提高乡村精英群体的素质，提高他们的参与和决策能力。［17］

然而，毋庸置疑的是:在治理转型过程中，由于现有的制度缺陷和能人政治，实践中出现的乡村权力异化腐败现象让人们更加清晰地看到，精英治理确实存在很大的缺陷。因此，与社会转型相对应的是，农村基层社会的能人治理模式也要逐步实现创造性转换。［18］

这种创造性的转换，一是必须完善村民自治的法律法规的制度性规范，通过设置标准化、程序化、透明化和可操作化的制度防止精英治理模式的蜕变和异化，如前文所述的契约之治和规则之治+乡村精英的治理模式等。二是积极通过制度创新，大力推进基层民主政治建设，扩大农民政治参与的广度与深度，拓宽参与渠道，实现民主权利对精英治理权力的有效制衡。三是完善政府权威的约束以进一步强化对乡村政治精英治理权力的制约。四是通过制度创新，强化考核，促使乡村体制内精英发挥领头羊作用，致力于农村、农业和农民的发展。而制度创新无疑成为超越乡村精英治理模式的政治抉择，如乡村典章的实施就确保了村干部的廉洁自律，在实践中发挥着重要的作用。

五、当前乡村精英治理研究评述

近年来，国内学术界对乡村精英治理这一命题持续关注，尽管研究视角、研究方法各不相同，但已经有大量的成果发表或出版。已有研究成果为学术积累和乡村精英治理优化作了较大的贡献:如形成了比较完整的乡村精英治理研究的理论体系。相关研究成果分别运用了历史比较、演绎分析、文献综述、实地访谈、规范分析和实证分析等方法，形成了比较完整的方法论体系。与之相关的是，众多学者，对转型期不同乡村精英的角色、地位和功能变化分别进行了深入研究，从乡村精英的竞争、淘汰机制中分析了治理转型与完善乡村精英治理模式的制度化路径，并对解决其中所存在的问题提出了诸多真知灼见。这些成果为进一步研究中国乡村精英结构和权力结构的变迁奠定了基础，也为实现乡村精英治理与民主治理的融合提供了有益的借鉴，具有重要的理论价值和现实意义。

尽管乡村精英治理研究所取得的成就值得肯定，然而，目前国内“关于中国的乡村民主问题，尽管有一些著作涉及到政治精英这个主题，但大都缺乏深刻、系统的研究”，［19］所存在的不足也显而易见。

一是从研究视角看，分析基本限于精英政治理论而缺乏人力资源管理视角的解读。分析学界近年来的研究成果可知，大多是对乡村精英的内涵、分类、变迁和精英治理弊端及应对策略的探讨。而且在分析工具上，普遍使用精英政治理论却缺乏从社会学、心理学或管理学等跨学科角度对精英治理进行研究的努力。这样，研究方法与工具往往具有较大的局限性，使得已有研究显得有些单调，缺乏新意。何况信息社会中，知识经济在社会发展进程中占据着主导地位，人力资源才是最宝贵的资源和价值创造的来源，乡村精英或农村能人队伍已成为社会主义新农村建设的迫切需要。因此，在乡村精英治理中，非常有必要从人力资源管理和开发的角度出发，优化配置乡村精英资源，充分整合、培育、挖掘人力资本在乡村社会发展过程中的作用，从而促使乡村精英治理走上一条可持续的科学发展之路。

二是从研究内容看，对乡村精英参与村庄或基层治理的动机与政治心理分析不足，而且对乡村精英治理的治理转型亦缺乏深入的剖析。在众多乡村精英及相关研究成果中，学者们大多注重精英治理活动和政治参与问题的解析，其关注焦点是乡村精英参与村庄、基层治理活动所可能面临的障碍与困境及应对之道。然而，对于乡村精英为什么要参与治理，他们参与治理的动因是什么，其动因对政治参与行为的影响如何，与其所处的宏观政治生态环境是否有关联性?关于这些参与动机与政治心理相关的问题分析，学界的探讨相对不足，更勿论实证的乡村精英参政动机与政治心理方面的研究，这就导致现有的研究成果在一定程度上缺乏因果的逻辑联系，所取得的研究成果也缺乏必要的说服力。此外，虽然已有个别文献从治理转型的视角对乡村精英治理作了解读的努力，并提出超越乡村精英治理限度的一些观点与路径。但总体而言，对于治理转型的具体理念、动因、路径和治理绩效的优化缺乏系统、深入的研究。

三是从研究范式看，当前学界对乡村治理研究侧重于抗争性政治的研究，而忽略了创造性的协作治理机制的研究。学界对乡村治理和基层政府治理存在问题的研究，关注的重点是底层民众的抗争以及由此引发的各种群体性事件，更多的是一种传统压迫-反抗的农民政治行为经典模式的解读。然而，“农民作为社会被改造者，为改变自己的生活和命运，以其一系列的自主行为，不断突破政策和体制障碍，并创造出新的替代性体制模式，从而表现出伟大的作为和历史首创精神”，这是“底层社会与抗争性政治”的分析框架难以解释的。因此，对类似的乡村治理实践就需要寻求新的解释模式，必然要求突破原有的分析模式，即“基层社会与创造性政治”的分析框架。［20］关键问题是基层社会如何形成合力却是徐勇教授在建构创造性政治分析框架之时所不曾涉及的，国内文献甚少探讨乡村精英与基层自治组织、社会团体以及普通民众实现协作治理的机制与治理绩效的优化问题，无疑也留下了进一步研究和提升的空间。

四是从操作角度看，学界已有成果提出了乡村精英治理吸纳与培育的对策建议，不过对于具体的制度、政策设计缺乏深入的探讨。如郎友兴指出，农村先富群体或经济精英“无论入党，当选人大代表，还是参与村委会的竞选，基本上属于自我保护型的政治活动”，其政治参与象征性意义大于实质性的政治运作，实质乃是政治吸纳与政治投资的双重过程。［21］执政党应将吸纳先富群体的政治参与提升到“政治体制改革”的层面与高度，开发现有政治资源，开放政治空间，拓宽政治参与渠道，并化为各项具体的政策，强化政治参与的制度化建设。这种主张注重政策的扶持和制度的支撑以促使乡村精英的回流，对于农村先富能人队伍的建设具有重要意义。然而，更关键的问题是，怎么样的人才算是先富能人?对于不同层级的能人应建构起什么样的差异化的政策支撑体系?这显然是目前国内外研究所缺乏的。换言之，尽管国内学者在论述乡村精英之际，分别从治理、民主和发展的视角就乡村精英的能力、社会资源和影响力诸方面进行了分析，但目前的研究成果并没有建构起相应的能力和影响力指标体系，也缺乏相应的政策吸纳以及支持的分级分层指标体系，因而实际的操作性并不强。因此，建构起相应的精英衡量指标体系，并使之转化为可操作的政策体系，无疑更为关键。

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［21］郎友兴．政治吸纳与先富群体的政治参与——基于浙江省的调查与思考．浙江社会科学，2009(7)．