完善我国绿色税收制度的对策探讨

胡子昂

绿色税收也称为环境税收，是指为保护环境，合理开发资源、推进清洁生产、实现绿色消费而征收的税。它可指单独开征的税种，也包括某一税种中的某项特别规定。开征绿色税是建立环境保护长效机制的重要内容，有利于增强纳税人的环保意识。随着我国经济的进一步发展，资源和环境问题日益突出，建立与完善绿色税收制度，充分发挥税收的杠杆调节作用，对构建和谐社会，实现可持续发展显得尤为重要。

一、我国绿色税收制度的现状

环境保护问题虽然一直是我国税制建设中的一项重要内容。比如对“三废”企业的税收减免；对节能、治污等环保技术和环保投资的税收优惠等等。但从可持续发展战略对环境保护的要求来看，税制的发展相对滞后，仍存在着不少欠缺。

（一）现行税种在环保方面的调节能力有限

比如资源税。征税范围尚未涉及如土地资源、水资源、海洋资源、动植物资源等大部分自然资源。企业已开采但未销售或未使用的也不征。单位税额也偏低。又比如城建税，本来与环境保护和生态补偿关系紧密，但现行城建税独立性不强，明显依附性于“三税”，同时外商投资企业和外国企业及个人也没有纳入其中。这不仅造成税负不公，也容易导致一些境外高污染生产基地内迁。此外，目前和环境保护密切相关的其他税种也或多或少存在类似的问题，比如消费税、车船使用税、土地使用税、耕地占用税等。

（二）税收优惠措施缺乏针对性和灵活性，政策导向功能不强

与国外发达国家常用投资税收优惠抵免、加速折旧、再投资退税、延期纳税等间接优惠政策引导企业进行环保投资并取得良好的效果相比，目前我国在绿色税收优惠措施上，一是形式仍较单一，主要为减免税，受益面较窄。二是缺乏系统性与前瞻性，过于分散零星。三是对税收中性的考虑欠缺，如增值税对农药尤其是剧毒农药实行的低税率。这些优惠措施虽然一定程度上扶持或保护了某些产业或部门利益，但在生态、环境保护上却起了消极作用。

（三）尚缺乏专门的环境保护税种

环境保护税可以定义为对一切开发、利用环境资源的经济主体，按照其对资源的开发、利用和对环境污染的程度进行征收或减免的一种税收。设立开征环境保护税，不仅可以提高公众的环境保护意识，强化人们的绿色消费理念，而且能运用税收调节手段引导可持续生产经营行为的形成和运行，有利于促进企业控制污染、合理利用资源，积极开发和使用环保产品和环保技术。同时也有利于设置绿色壁垒提高环境污染产品或技术的输入成本，达到保护国内环境的目的。目前，我国并不存在纯粹法律意义上的环境保护税，但关于环境税问题一直是近年来备受关注的热点政策。环境保护税的缺失很大程度上降低了税收在节能减排方面的效力。

二、绿色税收在国外的实践经验

“绿色税收”理念和实践在国外起步较早，许多国家积累了不少丰富的实践经验，一些发达国家还建立了相应的绿色税制体系。学习和借鉴这些成功经验对构建我国绿色税收体系具有重要意义。

目前，在建立了绿色税制体系的国家中，绿色税收呈现以下特点。一是注重税收在能源使用上的调节作用。通过征收能源税以促进企业合理利用能源，减少污染、优化配置资源，研发环保产品。二是普遍开设了专门的环境税种。对那些在生产或消费和处理时产生污染的产品征税且对直接污染源设置高税率。具体的税种根据污染物的不同，大体上可分为：废气税、水污染税、噪音税、固体废弃物税、垃圾税。三是可供选择和运用的税收优惠政策措施比较多，这大大提高了政策的灵活性和指向性，有效地发挥了引导社会资金投向生态环保作用。比如加速折旧的条款能为某些类型的污染控制设备安装提供经济激励。四是注重税收调节着力点的设计，通过整体结构的调整实现劳务和自然资源及污染之间的税负重新分配，税收征收的重点也从工资收入转向对环境有副作用的消费和生产行为上。五是注重税收手段与其他手段的相互协调和配合。形成了税收调节、使用者收费、排污交易等相互配合的环境经济政策体系。此外，一些发达国家除了对直接的污染源实施较高税收率外，还对生产或消费过程中可能产生污染的产品征收特别产品税。例如：化肥、杀虫剂、和不可回收容器等。

三、完善我国绿色税收制度的对策

（一）明确绿色税收的功能定位

建设节约型社会和发展循环经济是我国未来社会经济发展的方向。从我国资源环境现状和可持续发展战略要求来看，绿色税收应发挥两个方面的作用。也即形成利益激励，促进保护环境、节约资源经济活动的健康发展；加大污染行为的经济成本，限制损害环境、浪费资源的经济活动，以较小的资源消耗和环境代价取得最大的经济产出，实现经济、环境和社会效益的统一。

（二）调整现行税制中与环境有关的税种和税收措施

1.继续完善现行资源税

一是扩大资源税的征收范围。逐渐将具有重大环境生态价值必须加以保护、开发和利用的资源列入征收范围，比如土地、海洋、森林、草原、滩涂、淡水和地热等。二是整合各类资源类税费并入资源税。比如矿产资源管理费、林业补偿费等。三是资源税的差别税率应反映资源的稀缺度、经济效用以及对环境的外部性。四是按照价、税、费、租联动机制，适当提高资源税税负。五、为促进资源合理开发和节约，应将按销售量计税改为按实际产量计税。

2.提高消费税在环境保护方面的作用

消费税自实施以来，对组织收入和引导消费方向发挥了重要的作用。寓禁于征的立税理念在新时期理当在环境保护方面发挥更大的作用。一是要适度的扩大征收范围，逐步将存在“绿色”替代品的诸如一次性使用的电池、塑料袋、氟利昂等产品列入征税范围，进一步突出合理引导绿色消费，限制破坏生态环境消费的功能。二是根据社会经济发展的要求，适时进行税率结构的调整，提高环境污染严重及引起公害或以不可再生资源为原材料的应税消费品的税率，推动清洁能源、绿色产品消费。比如含铅汽油。

3.完善税收优惠政策，加大对环保、绿色产业的税收优惠力度

一是健全环境保护和资源节约领域内的减免税制度，比如运用零税率、税收抵免等政策鼓励企业开展环保以及风能、太阳能和地热能等新能源领域里的研发活动。二是完善低耗、高效产品的税前抵扣及环保、节能设备加速折旧方法，鼓励企业从事“绿色”生产和“绿色”投资。三是为了既充分发挥税收优惠在环保领域的调节作用，又防止税收优惠的无效投入，需要认真梳理和分析现行税制法令条款，确定税收优惠的范围、内容，对各种优惠项目进行归类并在此基础上建立预算控制体系。

4.完善“绿色”关税制度

运用税收手段构筑绿色壁垒是国际上特别是发达国家为保护本国生态环境普遍的做法，我国也应参照国际惯例在关税中加入“绿色”条款（如差别税率条款、特别关税条款、反倾销条款等）。以较高的进口关税税率，控制污染性原材料、产品、技术和技术的进口。以优惠税率降低环保产品和环保技术的进口门槛。通过出口关税限制包括原材料、初级产品和半成品在内的不可再生资源的外流。此外，可运用附加税的形式，或限制或禁止某些污染环境、影响生态环境的产品进入我国境内。“绿色壁垒”不仅能防止境外“污染产业转嫁”，还可以鼓励国内企业进行技术改造，实现产业升级，也有利于改善我国的进出口结构。

（三）加快推进环境税开征

随着我国产业结构调整步伐的加快以及国际舆论对我国节能减排压力的加大，环境税出台的时机、背景和内外部环境已经成熟。国家相关部门应尽快按照“谁污染，谁缴税”的原则，适时推进环境税开征。设置开征环境税对构建我国绿色税收体系意义重大，它能将市场主体的环境污染成本消化到市场价格之中，提高环境污染成本，即把成本变成税率，最终实现环境保护、节能减排等目的。在推进环境税开征过程中，应积极借鉴西方发达国家经验，完善计征方式。从国外环境税开征的经验来看，其计征对象为污染行为和造成污染的产品。征收范围具有普遍性，即对应的行为和产品均应纳入课征范围。但由于目前我国尚缺乏环境税种的制度设计和征收管理经验，加之公众对这一税种认识上还存在一定的误差，开征初期，应采取循序渐进的办法，范围不宜太宽。可先从重点污染源和易于征管的课征对象入手，在某些地区先行试点，待取得经验、条件成熟后再扩大全国范围。同时，应结合资源环境税费改革，评估现有税费中涉及环保的部分，整合现存的一些适合以税收形式管理的环境保护收费项目，比如排污收费、水资源收费。

（四）加强宣传力度，为绿色税收营造良好征管氛围

正确认识绿色税收在促进环保方面的积极作用，降低纳税人的抵触情绪，离不开公众环保意识的提高。这需要相关的职能部门充分利用各种媒体的舆论导向功能，积极开展环境保护宣传，倡导绿色消费、环保生活。

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