以环境影响评价体系促进环境优化和经济增长

毕小燕 周国胜

20世纪60年代以来，环境影响评价制度在全球范围内得以确立。我国的环境影响评价起步于70年代。1978年，国务院环境保护领导小组《环境保护工作汇报要点》，首次提出要开展环境影响评价。1979年，开始实施《环境保护法》（试行），将环境影响评价作为强制性法律制度确定下来，标志着我国环境影响评价制度的正式建立。2003年9月1日起实施的《环境影响评价法》使环评制度的法律地位和层次再次得到提升，成为我国环评制度发展的重要里程碑。

当前，我国的环境风险问题较为严重，特别是布局不合理的“先天性”环境风险隐患突出，对人们群众的身心健康造成了很大威胁，这在很大程度上是由于过去忽视环境影响评价中的风险评价造成的。区域环境影响评价是环保部门进行区域发展综合决策的有效途径。江南集中区整体规划布局对每个新增项目均提出项目服从规划，项目服从环境的总宗旨。

一、政府在环境领域调控的重要作用

由于环境污染的外部性特征，使环境成为了一种典型的公共物品，由此导致了市场失灵，最终必须由政府干预，这已被发达国家经验所证实。进入本世纪来中国的经济发展具有强烈的政府导向特点，中国各级地方政府是推动经济发展的主导力量。多年以来，由于把“发展是硬道理”误解为“GDP至上”，导致了经济发展与环境保护的失衡。因此，为了在经济增长与环境保护之间取得平衡，必须大力加强政府在环境领域的调控职能。江南集中区政府职能部门在集中区成立初期尤其重视环境影响。集中区管委会在落实总规划之初严格参照国家环境评估体系程序对所有立项项目进行严格评估，强化政府的环境保护职能，同时建立环境预测预警机制，为决策提供准确信息，加强决策的科学性与预见性。

二、环境评估体系与程序

（一）工程内容及规模

1.项目建设的必要性

江南产业集中区位于贵池区境内，北临长江，南依九华山，东邻铜陵市，西接池州市区，是安徽省重点打造的世界级旅游度假区“两山一湖”的北大门。现状土地及自然资源条件十分优越，生态良好，环境优美，其中九华湖自然保护区是长江中下游地区重要的生态湿地。江南集中区职能部门对第一个新增项目均要求提供项目立项依据，根据《中华人民共和国环境影响评价法》、国务院第253号令《建设项目环境保护管理条例》等有关国家环保法规，建设项目必须执行环境影响评价报告表的审批制度，要求规划开工项目申请项目环境影响评估并呈报环境保护主管部门审批。

2.交通量预测

以江南产业集中区的凤鸣大道为例，根据《江南产业集中区凤鸣大道工程可行性研究报告》，此项目未来特征年为2012年、2017年、2032年。对未来特征年交通量预测结果见表1。

表1 交通量预测结果（折合小客车辆／小时）

3.项目建设规模

环境影响评估必须估算项目范围，主要技术指标以及项目工程量。如道路立项必须界定方向起止标段等。

4.主要工程概况

工程本身概况和在建造工程时所带来的环境影响。本着区别情况，因地制宜的原则，并结合环境保护和当地水利规划设置必备的边沟、排水沟等路基排水系统，使其网络化、系统化，在尽量不影响原有排水体系或降低其使用功能的情况下，确保建成后环境的稳定性。

（二）建设项目所在地自然环境社会环境影响测算

江南产业集中区是安徽省委、省政府根据国务院批准的《皖江城市带承接产业转移示范区规划》设立的省直管直建集中区。江南产业集中区场地现为江南低山丘岗地貌，地表丛林发育，植被茂密。生物资源丰富，森林覆盖率达57%。新增项目建成后对原有的环境指标影响测算对于以旅游业为主的池州市影响很是重要。

主要指标涉及：行政区划、社会经济发展、产业规划、交通规划、金融规划、建设项目所在地区域环境质量现状及主要环境问题（环境空气、地表水、声环境、生态环境等）。

（三）环境影响分析

对新开项目的施工期与营运期的环境影响及防治措施进行充分论证。重点分析：空气环境影响、水环境影响声环境影响、固体废弃物影响社会环境影响。并对项目进行环保投资估算，提出建设项目拟采取的防治措施及预期治理效果。

三、优质的外部生态环境才能培育优质的经济的环境

经济发展与生态环境的协调理论认为：人类生存的地球及区域环境是由经济发展与生态环境等多因素组成的复合系统，经济发展、生态环境都是这个大系统的子系统，这两个子系统相互联系又相互独立、相互支持又相互制约，每个子系统都有一种自组织能力。当组成经济发展与生态环境大系统中的任何一个子系统发生改变，都会引起其他子系统发生变化，对整个大系统的状态产生影响。在经济发展过程中，要合理使用和配置资源，在经济发展水平提高的同时，把经济发展对生态环境的影响控制在生态环境的承载力之内，使经济发展与生态环境和谐一致，保持良性循环的状态。只考虑经济发展系统的变化，或只考虑生态环境系统的变化，而忽视由其引起的相关系统的变化，必然导致经济发展与生态环境的失调。只有在经济发展过程中正确处理经济发展与生态环境的关系，弱化、消除经济发展与生态环境间的消极关系，充分利用和发展其积极关系，使微观层次上的两个子系统都处于协调状态、宏观层次上经济发展与生态环境组成的大系统都处于协调状态时，整个系统才能处于协调状态，二者间才能实现良性循环。

区域经济的高速发展，为保证全社会的小康水平打下坚实的基础。区域经济应当是绿色经济，努力构建经济、人和生态环境的协调发展。区域经济发展的不仅仅是经济的快速、稳定的增长，而是与生态环境的健康和谐的发展。经济与生态环境的和谐发展是指在高效的利用生态在一个度之内，使之不超过这个限度。生态环境的和谐发展反过来能大大地促进经济的健康发展。努力构建区域经济与生态环境这样一个和谐的、协调的发展的链，对于我国社会主义现代化建设来说将是一项伟大的工程。

目前江南集中区的环境评估体系基本上是按照下面的宗旨才完成构建生态环境与区域经济发展的完善结合。

树立“绿水青山就是金山银山”的环境价值理念，实现以环境换取经济增长向以环境优化经济增长转变。绿水青山意味着优美的人居环境、清洁的水源和清新的空气，可以大大减少因环境污染和生态破坏造成的直接和间接损失，大大减轻因污染治理和生态恢复所需付出的巨大代价，大大缓解生态环境问题引发的各种社会矛盾，维护社会稳定。

树立结构决定功效的宏观调控理念，着力在调整经济结构上下功夫。根据江南集中区的资源禀赋和环境承载能力，职能部门进一步明确了优化开发、重点开发、限制开发、禁止开发的区域定位，形成功能定位清晰、发展导向明确、开发秩序规范、经济发展与人口资源环境相协调的科学区域开发新格局。着力引进合理的产业和产品结构，作为新建的产业集中区，对于高投入、高消耗、高排放、低效益的粗放型的产业和企业完全拒绝，整体上要实现用最合理的方式实现江南集中区最大的社会总价值。

树立资源节约、环境友好的循环经济发展理念。江南集中区的地理环境导致了70%的人口和GDP集中在30%的土地和水域面积内，以至土地和水域单位面积所承载的污染负荷压力较大。严峻的现实和深刻的教训告诉我们，树立资源节约、环境友好的循环经济发展理念已迫在眉睫。要按照“减量化、再利用、资源化”原则，逐步形成企业小循环、园区中循环、社会大循环三个层次的循环经济发展方式，加快构建资源节约型和环境友好型的循环经济体系。这是削减污染和保护环境的现实要求，是解决资源危机和体现新型资源价值的迫切需要，也是培育新的经济增长点和实现全面、协调、可持续发展的战略抉择。合理的前期环境评估更是为后期合理引进产业，以及引进后如何后续管理提供最前沿的保障。

在新阶段，科学发展的理念日益深入人心，经济结构调整和增长方式转变的重要性和迫切性比以往任何一个时期都更为突出，这为环境影响评价创造了更为广阔的发展空间。作为与经济发展联系最为紧密的环境管理制度，环境影响评价又有了新的功能和作用，承担着艰巨的任务。环境影响评价对将来的江南产业集中区的产业定位应该起到先锋式的作用。江南集中区起步阶段的环境保护正是通过前期的评价使其环境保护从被动消极变为积极主动，从事后补救走向事前预防的，成为以保护环境优化经济增长的重要手段之一。

规划后的江南产业集中区充分统筹考虑了将来的发展、转型和环保，努力实现相互协调、相互促进。一是针对集中区所负荷的环保状况确定了引进适合的产业类型并改造升级传统产业、发展高技术产业和先进制造业的同时，大力支持服务业发展，形成有利于节约和环保的产业体系。服务业市场需求大，能耗和污染排放低，提高服务业比重和水平，有利于从源头上减少污染，减轻环境压力。二是针对已有的环境数据在加大政府环保投入、推进环保科技攻关、实施一批国家重点生态环保工程的同时，注重发挥市场机制的力量，大力发展节能环保技术装备、服务管理、工程设计、施工运营等产业，增强保护与改善环境的能力。根据其对环境影响的不同程度进行了合理的园区规划，如针对土地资源和道路资源利用程度和处理污染方式的不同，分别规划了设备制造产业园区、现代物流产业园区、新材料产业园区和高新技术产业园区等。三是在强化环保责任、把住环境准入门槛的同时，完善相关激励和约束政策，使企业能够在节能环保中增效益、有动力，实现经济效益和社会效益、环境效益的多赢。江南产业集中区目前正在规划的九华湖生态文化旅游综合开发项目正是在总结前期环境评价工作成果的基础上，进一步深化研究如何最合理最有效利用生态资源实现经济利益和环境利益的双赢。

总之，在促进区域协调发展、优化经济布局时，江南集中区严格环境准入标准，根据主体功能区规划，实行分类指导、差别化的经济政策。从目前起步区的建成和已有的成效来看，环境评估机制及相应的实施对江南产业集中区的经济发展的作用是非常有效的。