论中国特色检察权的定位

彭迪

摘 要：检察权的权力定位，是指其在国家权力结构中所处的地位，决定着检察机关在国家管理活动中所起的作用。纵观大陆法系、英美法系主要的检察制度，可以看出不同国家对检察权的定位不同。中国特色检察权的定位经历了司法权说、行政权说、双重属性说、法律监督说，抑或走向诉讼监督说。在笔者看来检察权的定位问题是一个开放的、与时俱进的问题。

关键词：检察权；定位；法律监督；诉讼监督

中图分类号：D92 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2013）10-0121-02

新中国的检察制度和法院、公安一样，作为中国共产党政治体制的基本元素，起到了强化国家的政治目标与秩序的重要作用，为迅速实现现代化和国民经济的发展做出了贡献。但同时也带来了消极的后果，使公检法机构没有知识论上不同权力之间的逻辑区别，而只是具体职能上的不同分工[1]。这就为检察权定位问题的讨论埋下了理论伏笔。检察权的权力定位，是指其在国家权力结构中所处的地位，决定着检察机关在国家管理活动中所起的作用。纵观大陆法系、英美法系主要的检察制度，可以看出不同国家对检察权的定位不同，检察机关的法律地位、职能、机构和检察权的行使方式就会不同，进而决定或影响着检察权在国家管理活动中作用的发挥。

一、关于中国特色检察权定位的争议

对中国检察权的定性有众多学说，“司法权说”、“行政权说”、“双重属性说”和“法律监督说”等。

“司法权说”认为检察机关应定性为司法机关，检察权是司法权。其主要理由如下：第一，从检察机关的宪法地位看，担当法律监督职能、体制相对独立；第二，从世界范围看，强调检察机关的司法性并由此而强化检察机关的独立性，应当说具有普遍的趋势[2]。第三，从职能的履行看，检察官行为与法官行为具有相似性，检察官审查起诉与法官的裁判均为适用法律的行为，检察官在诉讼活动中具有相对的独立性和自由裁量权，检察官与法官具有相似的职业保障。将检察权定位为司法机关有利于保障检察权行使的独立性，有利于检察机关严格执法和有效监督；但检察权并不具有司法权最本质的特征——中立性与终极性，并不是学理上严格意义的司法权。

有的学者认为检察权是行政权或认为检察权是行政权的一部分。检察权与行政权具有相同的地方：第一，检察权具有主动性，检察机关主动行使侦查、控诉违法犯罪的职能。第二，检察权是以国家的名义出现的，代表国家追诉犯罪。第三，检察院上下级之间具有领导关系，检察权具有命令性，这是行政权的显著特点。第四，检察权不具有处分性而具有执行性，它最终要接受司法权的审判。这些相似之处只是说明检察权具有较强的行政色彩，并不意味着检察权就是行政权的一种。将检察权等同行政权，抹杀了检察官在一定程度上的独立判断权和处置权，抹杀了检察官受法定原则的严格限制，应将依法办事置于上命下从的组织关系之上等特征。

检察权在法律适用上具有司法权的判断性、独立性、法律性，而在行为方式、组织体制等方面具有行政权的特征，那么，能否认为检察权具有双重属性呢？不能。任何社会现象都是多种属性的综合体、多重矛盾的统一体，不是纯粹单一的事物。事物的本质特征是指在多种属性和多重矛盾中处于主导、决定性的地位属性。检察权在内容与运作方式上兼有行政权和司法权的色彩，但作为实存的权力，它要么归属于在国家权力分类中的这一种权力，要么属于那一种权力，不可能既属于此种权力又属于彼种权力。但行政性或司法性，都不是检察权的全局性的、主要的、本质的特征。

在这场争论中，认为检察权在性质上属于法律监督权的观点，得到多数人的认可。

二、检察权与法律监督

学术界关于检察权性质的争论，既源于宪政体制不同，也源于检察权在法律体系中的职责担当。第一个条件是以西方三权分立的政治为参照物；第二是以应然的检察权为前提。无视宪政框架不同，参照系不同而讨论检察权的性质，非但不能澄清检察权的本原，反倒有模糊其性质的危险。只有在三权分立的体制之下，国家权力才被分为行政权、司法权和立法权。而在社会主义国家并没有采用西方资本主义的三权分立体制。笔者认同，在“议行合一”体制下的中国特色的检察权应该定性为法律监督权。考察各国检察制度的发展，我们不难发现，无论是重视个人自由和价值因而渗透着以公民权利制约司法权力的基本价值取向的美国模式的检察制度，还是以重视集体福祉因而以权力为主线的价值取向的大陆法系的检察制度，其在宪政构造中的地位和作用都说明了检察制度的定位与发展是与宪政体制一致，并形成权力之间的制衡。

中国的政体是议行合一的人民代表大会制度，以人民主权学说、民主集中制学说为理论基础，反映的是集体主义的价值判断[3]。在我国，“议行合一”的基本精神是在承认国家机关间职能分工的基础上，强调把一切权力集中于人民代表大会，强调代议机关和行政机关权力关系的同一与权力作用的单向性及代议机关的最高性。具体表现在以下三项制度中：第一，人民代表大会集中统一行使国家权力。在中央由全国人民代表大会决议国家大事、制定法律和重要制度，在地方由各级人民代表大会决议本地区的一切重大事务。第二，各级国家行政、审判、检察机关均由各级人民代表大会选举和监督。第三，人大代表有权监督政府及其他国家机关实施人民代表大会通过的法律和决议。

由于我国议行合一体制下，立法权高于行政权和审判权，为达到权力制衡的目的，设置法律监督权，监督审判权合法、有效行使是权力制衡的必然要求，符合权力运作的普遍规律，具有存在的合理性[4]。

中国1954年宪法第八十一条规定：“中华人民共和国最高人民检察院对于国务院所属各部门地方各级机关、国家机关工作人员和公民是否遵守法律，行使检察权。地方各级人民检察院和专门人民检察院，依照法律规定的范围行使检察权。”由此可见，1954年宪法未明确规定检察权的性质。而1982年宪法第一百二十九条明确规定：“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”同时从现行政治生态看，检察权的定位应当是代表国家依法追诉处罚犯罪，兼有行政和司法性质的复合性质，我们可以将这种性质界定为法律监督权，指人民检察院通过运用法律赋予的职务犯罪侦查权、公诉权和诉讼监督权，追诉犯罪和纠正法律适用中的违法行为来保障国家法律在全国范围内统一正确实施的专门工作。

无论从我国宪法的“刚性”规定上看，还是从我国权力运作的实际情况上看，检察权都是作为一种独立的国家权力即法律监督权所特有的属性，将我国检察权目前定位为法律监督权相对比较合理。另一方面，笔者认为检察权的定位不是一成不变的而是动态变化的。我国正处于经济、社会和司法剧烈变动的时代，随着社会不断发展，对我国的检察权的定位也应不断再认识。

三、中国特色检察权定位问题的展望

根据《辞源》的解释，所谓的监督，释为“监察督促”。就语词而言，“监督”的含义可从主体的外在性、内容的非执行性、指向的不可复制性和目的的控制性四个方面理解，即：监督者和被监督者不得为同一或混同，即不能自己监督，否则就失去了监督的本意；监督与执行是管理中的不同环节，监督总是针对执行活动而实施的，主要由为解权和督促纠正权组成；监督的主体和客体就同一内容而言其位置不可互换，这就使监督与制衡区别开来，制衡是权力主体之间的相互制约，其目的在于达到均衡；任何监督的目的都在于给被监督者施加一种控制力量，以促使执行行为向着监督者认为正确的方向运行。

从上述监督权的特点可知，法律监督在文本上的理解和在实践中的作用具有相当大的反差。宪法规定，检察机关是国家的法律监督机关；宪法又规定监督宪法和法律的贯彻实施属于立法机关的职权。但是，宪法并没有规定检察机关是人大及其常委会法律监督的执行机关，因此，检察机关与立法机关的法律监督职能混同是欠妥的。事实上在我国现行体制下，人大及其常委会是当然的法律监督机关，但权力机关的监督具有普适意义，系广义的或一般性的，而检察机关现行职能及其体现定位为法律监督机关，主要是监督司法和国家公务员职务犯罪。所以，目前检察机关的法律监督权的定位，在由一般法律监督转为诉讼法律监督后，既没可能也没必要一定要定位在法律监督之上。

当年中国改变计划经济体制、尝试建立市场经济体制时，邓小平曾有过一段家喻户晓的著名论断，“白猫黑猫，抓住老鼠就是好猫。一种制度，或一种体制，判断它是好是坏的唯一标准就是它对社会发展是推动还是阻碍。”这对我们评价或定位检察权的性质具有一定的启发。检察权究竟是一种什么权力，它应该如何定性，这个问题其实不是“本”，换句话说，检察权性质的讨论必要但并不重要，重要的是发挥检察权应有的作用，推动我国的法治建设，促进经济社会的平稳发展。因此在对中国特色检察权进行定位时，必须制定必要的原则。

第一，从发展的方向上看，检察权的定位必须有利于宪政的实现和维护。通常实行宪政的国家具有几个特征：分权制衡、公民自由、独立司法和权力有序转移，应然意义上的检察权定位必须符合这个方向，实然意义上的检察权定位必须选择往这个方向转化的可行路径。第二，从选择主体来看，检察权的定位要与公民对控制犯罪维护秩序和保护人权保障自由矛盾中的倾向和选择相一致，后者是前者的基础。第三，从权力的制衡角度上看，检察权的定位应当有利于达成权力制衡的动态机制。检察制度的上位价值就是权力之间相互制衡。具体到我国就是改善党对司法领导形式前提下，完善人民代表大会制度与检察院及法院、政府之间的制衡关系。在我国的政治体制范畴内，具体到检察权运行的中观层面就是：一方面是维护政权稳定；另一方面是尽可能在社会实现公平、正义。只有这样，法治才是一个真正自我实现的权力运转机制。从目标来看就是在宪政体制提供的平台中，平衡刑事理性与实质理性、实体公正与程序合法、检察独立与上命下从等几对矛盾，并在限定条件下最大限度地实现人大、政府、法院、公安、被告人辩护人、被害人及社会舆论等不同利益诉求，最终体现检察权的功能及履行职能的结果，符合国民期待。

参考文献：

[1]黎敏.监督的话语和权力：一种检察制度的语境[M]//陈兴良.刑事法评论：第15卷，北京：中国政法大学出版社，2004：641-643.

[2]龙宗智.论检察权的性质与检察机关的改革[J].法学，1999，（10）.

[3]徐家良.议行合一与三权分立：中美体制比较的意义[J].学术季刊，2004，（9）.

[4]蔡巍.论民事检察权的完善[J].国家检察官学院学报，2004，（1）.