对我国缺陷汽车产品召回立法的几点认识

文/朱作鑫

对我国缺陷汽车产品召回立法的几点认识

文/朱作鑫

2012年10月22日，国务院发布了《缺陷汽车产品召回管理条例》（以下简称“《条例》”）。该《条例》已于2013年1月1日起正式施行。作为我国第一部专门规范缺陷汽车产品召回及其监督管理的行政法规，《条例》的制定和实施，将会进一步规范和推进我国缺陷汽车产品召回及其监管工作，提升汽车产品生产企业的生产、服务和管理水平，使汽车行业健康有序发展迈上一个新台阶，同时，也会更加有效地保护汽车产品消费者的合法权益和保障社会公众生命财产安全。笔者在此想就《条例》的一些主要制度谈谈自己的几点认识，以期对召回工作实践有所裨益。

立法解决三个命题

作为一部专门规范缺陷汽车产品召回及其监督管理的行政法规，可以说，整个《条例》都是在围绕着“什么是缺陷”，“哪些缺陷需要召回”，“怎样召回”这三个命题来做文章，设计相应的制度措施的。因此，清晰、明确地界定“缺陷”的定义，成为制定《条例》需要面对的首要问题。事实上，对于“缺陷”的概念，各国并没有统一的规定，比较有代表性的是美国《联邦机动车安全法案》。该法案规定，“缺陷包括机动车或者机动车设备在性能、构造、组成部件或材料方面的任何缺陷”。从上述定义不难看出，美国法律对于缺陷的定义其实是笼统模糊的，并没有对到底何为“缺陷”作出明确规定。《条例》根据我国现行产品质量法等有关法律规定，结合长期以来汽车产品生产和召回的实践，同时综合考虑各方面反映的意见，创造性地对“缺陷”的定义作了一个相对明确的界定，以便于生产者、消费者和执法者在具体操作中把握。

判定“缺陷”的三种情况

《条例》规定，缺陷是指由于设计、制造、标识等原因导致的在同一批次、型号或者类别的汽车产品中普遍存在的不符合保障人身、财产安全的国家标准、行业标准的情形或者其他危及人身、财产安全的不合理的危险。据此，汽车产品必须同时存在以下三个方面情形的产品质量问题才能被判定为本《条例》所称的“缺陷”。

其次，考虑到汽车产品作为道路交通工具，使用条件和环境复杂，有较大的自重和较快的行驶速度，必须定期正确维护与保养，而且驾驶人需要正确驾驶和使用才能确保安全，因而不可避免地具有一定的危险性，此类危险可理解为“合理危险”。但如果汽车产品因设计、制造、标识等方面的原因，导致该产品在正常使用的情况下也存在危及人身、财产安全的危险，这种危险就属于“不合理危险”。

需要注意的是，本《条例》规定的作为召回原因的“缺陷”，是指批量汽车产品普遍存在的缺陷。这一规定，与其他国家关于汽车产品召回原因的规定相一致，也与我国产品质量法关于产品质量缺陷的规定相衔接。对于汽车产品存在本《条例》规定的“缺陷”以外的质量问题的，不属于本《条例》规定的召回范围，但车主有权依照产品质量法、消费者权益保护法等法律、行政法规和国家有关规定以及合同约定，要求生产者、销售者承担修理、更换、退货、赔偿损失等相应的法律责任。

启动召回的两种程序

召回程序是否明确具体、具有可操作性，对企业及时、准确地开展召回活动，行政机关依法履行监管职能，以及消费者保护自身合法权益具有重要意义。依照《条例》规定，对缺陷汽车产品，生产者应当依照本条例全部召回；生产者未实施召回的，国务院产品质量监督部门应当依照本条例责令其召回。根据召回程序的启动条件不同，可以分为两种。

国务院产品质量监督部门通知生产者实施召回。生产者未按照通知开展调查分析，或者国务院产品质量监督部门认为汽车产品可能存在会造成严重后果的缺陷时，国务院产品质量监督部门将按照《条例》规定开展缺陷调查。国务院产品质量监督部门经调查认为汽车产品存在缺陷的，应当通知生产者实施召回，生产者应当按照《条例》规定实施召回。

需要注意的是，国务院产品质量监督部门责令生产者实施召回并不是一套单独的召回程序。不论是主动召回还是经责令召回，召回的责任主体仍然是汽车产品生产者而非国务院产品质量监督部门；具体措施仍然是由生产者停止生产、销售、进口缺陷汽车产品，并实施召回，消除缺陷；生产者都应当按照《条例》的规定发布相关召回信息，制定召回计划以及提交召回有关报告。经责令召回与生产者主动实施召回或者接到国务院产品质量监督部门通知后实施召回的不同之处在于，如果国务院产品质量监督部门责令生产者实施召回，但生产者仍拒不召回的，国务院产品质量监督部门可以按照《条例》规定责令生产者改正，并处以一定金额的罚款、没收违法所得以及吊销有关许可的行政处罚。

从国内外的召回实践来看，经责令召回很少发生。即使在汽车召回历史最长、监管最严的美国，历史上也仅出现过几起经责令召回案例。虽然责令生产者召回很少发生，但却非常有必要在《条例》中为缺陷汽车产品召回监督管理部门设定这种权力，为汽车产品生产者设定这种义务。这相当于悬在试图规避召回责任的汽车产品生产者头上的一把利剑，随时对生产者产生一种威慑作用，对促使生产者积极主动开展召回具有重要意义。

生产者应当承担的其他法律责任

汽车产品生产工艺复杂、产销量大、分布区域广、货值金额高、涉及消费者和社会公众人数多等特点决定了汽车产品召回不同于其他产品的召回，必须强化汽车产品生产者作为召回主体的责任，充分发挥汽车产品生产者在实施召回中的积极作用，最大限度地消除和避免因汽车产品缺陷可能造成的人身、财产安全。

《条例》从这个角度出发，通过市场规制和市场自我调节相结合的手段，赋予了汽车产品生产者较大的自主权，主动实施召回的汽车产品生产者不需要承担相应的行政法律责任，以鼓励生产者主动实施召回，最终实现生产者对消费者、社会公众负责以及维护社会公共安全的目的。

汽车产品生产者主动实施召回，免于承担相应的行政法律责任，并不意味着因此而豁免其全部法律责任。《条例》这样的规定主要是基于公法角度作出的，而生产者仍有可能基于产品质量、消费者权益保护、合同、侵权责任等方面的法律规定承担相应的私法上的法律责任。

对此，《条例》第二十八条明确规定，生产者依照本条例召回缺陷汽车产品，不免除其依法应当承担的责任。比如，《中华人民共和国产品质量法》第四十一条规定：“因产品存在缺陷造成人身、缺陷产品以外的其他财产损害的，生产者应当承担赔偿责任”。《中华人民共和国消费者权益保护法》第三十五条规定：“消费者或者其他受害人因商品缺陷造成人身、财产损害的，可以向销售者要求赔偿，也可以向生产者要求赔偿”。《中华人民共和国侵权责任法》第四十一条规定：“因产品存在缺陷造成他人损害的，生产者应当承担侵权责任”。

（作者单位：国务院法制办公室工交商事法制司）