“责令改正”的法律属性

李 瑛

摘要作为一种常用的重要行政管理手段,责令改正具有灵活性、可操作性强等特点,在行政管理过程中发挥着重要的作用。因此,准确界定责令改正的法律属性,确保合法适用责令改正对行政机关推进依法行政具有重要意义。

关键词责令改正行政处罚强制措施

中图分类号:D912文献标识码:A

责令改正在日常执法活动中被大量运用,《行政处罚法》第23 条规定:“行政机关实施行政处罚时,应当责令当事人改正或限期改正违法行为。”这是对责令改正的一般规定。从原则上说,在工商行政管理活动中,责令改正可以适用于对所有违法行为的处理。然而,实际工作中,责令改正”的法律属性究竟如何,行政法学界和行政实务界均无一致的看法。下面,笔者就责令改正的法律属性,略抒已见。

一“责令改正”的定义

根据行政法学理论,“责令改正一般是指国家机关或法律、法规授权的组织,为了预防或制止正在发生或可能发生的违法行为、危险状态以及不利后果,而作出的要求违法行为人履行法定义务、停止违法行为、消除不良后果或恢复原状的具有强制性的决定”。

责令改正的特征有:(1)作出责令改正的主体是行政机关或法律、法规授权的组织。(2)责令改正的对象是违法行为人,即违法的公民、法人或其他组织。(3)责令改正的作出以行政相对人违法为前提。(4)责令改正是行政主体依据法律、法规、规章或依职权作出。

二、“责令改正”的法律属性

目前,行政法学界和行政实务界对“责令改正”主要有三种不同的观点。

1.“行政处罚”说,即认为责令改正是一种行政处罚。有学者认为,责令改正不仅是一种行政处罚形式,并且是一种新的处罚种类,即救济罚。例如有学者认为,在行政处分的形式中,有一类是恢复被侵害的权利秩序或为使侵害不再继续而对违法者采取的处罚,我们称之为救济性处罚。对于权利受损害者来说,救济罚是救济措施,对违法者却是惩罚措施。在主张救济罚的学者看来,除责令改正外,责令赔偿、责令恢复原状、责令退还等其他责令形式均属救济罚。还有学者认为,责令改正属于行政处罚,只不过是一种申诫罚;理由是,尽管赔偿、恢复原状、停止侵害等都属于权利救济的手段,本身不具有惩戒性,但是在这些救济措施之前加上“责令”两字,性质就转换成了行政机关的职务行为,且这种行为对相对人具有非难性和谴责性,从而影响相对人的名誉,因此是一种申诫罚。

2.“行政命令”说认为,责令改正系指行政主体命令行政相对人改正违反行政管理秩序行为的具体行政行为;责令改正与行政处罚有一定的联系,因为有权实施行政处罚的行政机关,有权也有义务责令行政相对人纠正其构成行政处罚原因的违反行政管理秩序的行为;但是责令改正与行政处罚是两种不同而独立的具体行政行为,二者之间互相不能替代而且必须并步进行。 “行政命令”说强调的是行政机关必须在处罚行政相对人的同时责令其纠正违反行政管理秩序的行为,因此责令改正行为本身不具有独立性。但是无论在立法上还是在实务界,均有将责令改正行为作为一种独立的具体行政行为并且单独予以适用的实践。

3.“行政强制措施”说,即认为责令改正是一种行政强制措施, 例如提到《上海市城市规划条例》第六十三条前半段规定:“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的建设单位或者个人和施工单位,市或区、县规划管理部门应当责令其停止施工。”这里规定的责令停止施工的行政行为性质上应该属于一种行政强制措施。

三、“责令改正”法律属性的分析

目前行政法学界、行政实务界都有各自的见解,但是笔者认为对责令改正行为法律属性的分析,不能一概而论,而应视具体情况具体对待。现有的法律规范规定的责令改正行为主要有三类,分述如下:

其一,责令改正单独适用,并不伴随行政处罚,属于一种监管措施或者行政强制措施。(1)行政命令。责令改正违法行为具有明显的命令性和强制性,是一种决意行为,不具备惩戒性和制裁性。其目的基本上限于使违法行为人即时停止违法状态,主要适用于不需处罚的轻微违法行为或者实施行政处罚时纠正当事人的违法行为,因此既不是行政处罚也不是行政强制措施,而是行政命令。作出这类“责令改正”的决定,可以单独适用,如责令行政相对人按时填写药品购进验收记录,因此,这类行为不须要法律法规明确规定就可以作出。(2)当责令改正作为行政强制措施作出时,此时的责令改正是行政机关在行政管理活动中所采取的一种临时性措施,目的在于临时性地限制行政相对人的某种权利,为了维护社会秩序或者保存证据采取的一种临时性的决定。

其二,将责令改正作为行政处罚实施的前置程序,属于程序性的责令改正。《行政处罚法》第二十三条规定:“行政机关实施行政处罚时,应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。”这一规定将责令改正或者限期改正违法行为设定为行政处罚的前置性条件,即规定首先要责令违法行为人改正或者限期改正违法行为,逾期不予改正的,才可给予行政处罚,若违法行为人在规定期限内改正了违法行为,行政机关不能实施处罚,同时必须单独制作《责令改正通知书》。

其三,责令改正和行政处罚并行适用。属于附加罚的责令改正,是对当事人处以罚款还不足以纠正违法行为时的附加处罚。

四、结语

责令改正是否可以单独使用,还是需要与行政处罚一起使用,要视法律、法规的具体规定属于前述哪种情形而定,认真区分其在性质上应为行政处罚、行政命令还是行政强制措施,这样才能够认清法律所赋予它的本来涵义,更加合理有效的进行行政执法活动。□

(作者:江西财经大学宪法与行政法专业2008级硕士研究生,研究方向:行政基础理论)

参考文献:

[1]郭济.商红日.行政发展观与行政管理体制改革.立信会计出版社2007年版.

[2]杨晓辉.也谈责令改正.兼与周杰同志商榷.中国卫生法制.2000年第5期.

[3]李孝猛.责令改正的法律属性及其适用.各科专论法学.2005年第2期.