责令改正的法律性质探讨

河北经贸大学 李洁

1 选题的背景和意义

1.1 选题背景

在关于执法方面的多部法律中都提到“责令改正”这一行政行为，实际生活中行政主体也对此使用频繁，但其性质一直存在多种界定，理论和实践界观点多不一致。由于法作为行为规范最重要的特性就在于其确定性和可预测性，因此界定其性质迫在眉睫。

1.2 选题意义

1.2.1 理论意义

我国很多法律中都涉及责令改正的具体规定，以下列举几个：《环境行政处罚办法》第11 条规定，环境保护主管部门实施行政处罚时，应当及时作出责令当事人改正或者限期改正违法行为的行政命令；《中华人民共和国药品管理法》第78 条规定药品的生产企业、经营企业、药物非临床安全性评价研究机构、药物临床试验机构未按照规定实施《药品生产质量管理规范》《药品经营质量管理规范》《药物非临床研究质量管理规范》《药物临床试验质量管理规范》的，给予警告，责令限期改正；逾期不改正的，责令停产、停业整顿，并处五千元以上二万元以下的罚款。

从以上规定可以看出在我国行政主体运用“责令改正”的方式有两种，第一种与行政处罚一并适用，第二种是作为行政处罚的前置条件适用。

但随着时代的发展，对行政机关规范执法的要求也越来越高，于是便显现出我国在立法层面具体规定的很多不足。本次的选题，旨在通过研究环境保护执法中责令改正的法律性质，借鉴相关制度，期待完善“责令改正”这一行为在理论和实践领域的运用，以便更好地保障每位行政相对人的权益。

1.2.2 实践意义

由于“责令改正”法律性质没有定性，存在不同的观点与理念，导致在执法实践中常引发行政诉讼、行政复议等争议。《环境行政处罚办法》于2010 年颁布，其中规定了“责令停产整顿”、“责令停产、停业、关闭”等属于环境行政处罚，也规定了“责令改正”行政命令的其他八种表现形式，但并未对其性质进行认定，而在众多企业中，有时“责令改正”的后果与“停产、停业”相当，甚至更严重。“责令改正”这一行政行为复杂的内容和多种的述形式使任何一种法律性质都无法概括所有“责令改正”的类型，因此有必要对其进行分析，规范立法表述，精确模糊的“责令改正”行为语言表述，健全救济程序，保障行政相对人应有的合法权益。

1.3 国内研究现状

目前，关于责令改正的法律性质我国存在两种观点。

第一种观点认为，“责令改正”属于行政处罚性质。其理由主要有两点，第一：行政处罚有很强的惩罚性质，行政机关对当事人规定了额外的义务。就是说，其除了承担弥补性的稍许后果之外，也对其给予一些特殊方面的限制。而有些行政处罚则有很强的补偿性质，行政处罚未规定当事人一定的义务，而是使其在能履行义务时继续履行原来应履行的义务或者通过一些其他方式达到与履行义务相同的结果。第二：若干行政法律法规中规定了责令改正的行政处罚，这种情况在一些涉及资源管理以及民事权益保护方面的法律法规中较为常见。因此，其认为责令改正属于行政处罚。在行政处罚法的试拟稿中，也曾经将“责令改正”作为行政处罚的一个种类加以规定。

第二种观点则认为，“责令改正”属于行政强制措施性质。其理由有三点，第一：责令改正没有行政处罚的惩罚性，本质上只不过是行政机关对违法行为构成民事侵权时，依法作出的行政裁决或者说行政强制。第二：在很多情况下，责令改正行为具有教育性，要求行政相对人有错必纠。第三：责令改正也具有一些救济性的特征，属于救济性处罚。

2 责令改正概述

2.1 责令改正的界定

百度百科中责令改正的定义是：行政主体责令违法行为人停止和纠正违法行为，以恢复原状，维持法定的秩序或者状态，具有事后救济性。

在我国各种规定中，责令改正因各种违法行为不同而表现为多种形式，概念抽象，难以完全概述。学术界将责令改正的内容表述为：指国家机关或法律、法规授权的组织，为了预防或制止可能发生或正在发生的违法行为、危险状态以及不利后果，而作出的要求违法行为人履行法定义务、停止违法行为、消除不良后果或恢复原状的具有强制性的行政行为。

2.2 责令改正的特征

处罚是责令改正的第一个特征，第二个特征则是教育。处罚与教育相结合的原则是责令改正最重要的特征。其中，处罚只是保证法律实施的一种手段，不是目的，责令改正侧重于通过教育来维护社会秩序。

2.3 责令改正的法律性质辨析

2.3.1 不是行政处罚

第一，惩罚性是行政处罚区别于其他行为的重要标准，从理论、学说的角度来说，责令改正是“处罚与教育相结合原则”的重要体现，且更侧重于教育原则。但行政处罚是惩罚性的，行政处罚意味着直接对行政相对人的权利义务产生重大影响，可能造成相对人权利的削减，也可能造成相对人义务的增加，责令改正不是如此。因此，责令改正不是行政处罚。

第二，一事不再罚原则是指对同一违法行为不能以同一事由处以两次以上行政处罚。但在实践中，行政机关检查出某些企业经营不合法，便会责令改正其违法行为，如果企业拒不改正或改正不当，对其处以吊销营业执照等的行政处罚。这种情况，就同时进行了责令改正和行政处罚，这样一来是否涉及到违反了一事不再罚原则呢？按照大家对法条的正常字面理解，确实违反。所以贸然将责令改正的性质认定为行政处罚，二者一起适用时的冲突则需要进一步解决。

第三，《环境行政处罚办法》第十二条是关于责令改正形式的叙述，其中明确写明：“根据最高人民法院关于行政行为种类和规范行政案件案由的规定，行政命令不属行政处罚。行政命令不适用行政处罚程序的规定。”这段规定也表明“责令改正”不属于行政处罚。

2.3.2 不是行政强制措施

第一，根据《行政强制法》第2 条第2 款，行政强制措施是指“为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财产实施暂时性控制的行为”。而责令改正并没有将行政相对人的财产等进行控制；第二，一位著名学者认为，行政强制措施的根本特征在于其是“暂时性”的措施，如果实施行政强制措施所要求的目的已经达到或者条件满足时，作出行为的行政机关则需解除强制措施。但责令改正行为不存在解除这一说法，是一种作出后不可逆的行政行为。照这样看来责令改正并不完全符合行政强制措施的范畴。

2.3.3 是一种混合型且复杂的行政行为

（1）行政处罚和责令改正存在一定的相同之处，形式上看责令改正和行政处罚，都属于职权行为，且针对违法行为。因此可以看出，行政处罚和责令改正具有契合性。其中具体体现在第一，责令改正的制裁性。第二，责令改正的目的先是使行为变为合法状态，更深层次的要求是要给予行政相对人一种警示，要求他们未来合法作出行为。第三，责令改正具有责任性，不是义务性。

（2）责令改正与行政强制措施都是具有约束力的行政行为，“责令改正”行为亦是为控制危险进一步扩大而采取的措施，属于一种“中间性”行为，是一种暂时性的限权行为，但二者亦存在以下三点显著区别：第一，行为违法确定性不同；第二，行为独立性不同；第三，义务的履行内容不同。

由此可看出，责令改正行为的性质比较复杂，各种分析都有合理之处，但其性质确与其他行政行为有些许差距。最重要的是，任何单一的法律性质认定都没有办法对责令行为的性质完整概括出来，理解到位。由此可见，责令改正是一种复杂的、混合型行政行为。