“启动法案”，让美国成为创业者天堂？

陈晟

今年2月，一项被称为“启动法案 3.0”（Startup Act 3.0）的立法动议，在美国国会引发了广泛而激烈的讨论。那么，这个尚在审议中的法案，究竟意味着什么呢？

前世今生

从名字里的“3.0”，就知道这个立法动议应该还有两个“哥哥”，即第一版和第二版。不过，很遗憾的是，它的这两个“哥哥”，目前也都还没有通过国会审议。

《启动法案》最早是在2011年7月，由全美记者俱乐部主席考夫曼、CEO斯拉姆、参议员乔·特斯特披露的。而特斯特参议员是参议院资深政治家，曾力推过著名的《美国工作法案》通过，在促进就业、拉动经济发展问题上有相当的影响力。该提案的另外两位极力支持者，则是参议员杰瑞·莫兰和参议员克里斯·孔斯。

《启动法案》的核心内容，主要是在签证和永久居民资格（即“绿卡”）上对特定的外国人群体放宽条件，这个群体主要包括来美国进行高科技企业创业、在高科技行业工作、从事与高科技有关的研究工作的人员，借此来创造、扩大就业机会，拉动整个社会的经济发展。

另外，该法案还包括其他一些内容，如：改革税制，鼓励创业投资长期持有新兴企业的股权；改革专利法案，对专利费分档次收取，以鼓励新技术申请专利保护；全面评估联邦和各州对于新型创业企业的各种政策，去除其中不合理的部分等等。

在随后的2012年和2013年，这一提案的内容先后进行过几次调整，但主要思路保持不变，仍然是对进行高科技创业的人员提供签证上的便利。

从宏观上说，《启动法案》自己所宣称的目标是扩大就业、拉动经济发展；具体而言，可以大致分为两块：鼓励创业，留住人才。

先说鼓励创业。

大家都知道，美国早就有了投资移民的政策，即符合EB-5法案者可以合法居住、取得美国绿卡（合法投资100万或50万美元，创造10个就业机会并保持2年）。很显然，投资移民针对的是已经功成名就的成功人士，属于“有钱就能来”的类型，目标同样也是为了促进就业和拉动经济。

然而，对于为数众多的创业者、新型的创业公司而言，这种投资移民却是一个难以逾越的门槛。

从上世纪80年代以来，一股借助高科技，尤其是以IT技术及互联网创业的热潮在美国发源，并迅速扩展到欧洲及亚洲等地区。在这股热潮中，许多今日的成功企业诞生了，并成功地拉动了美国经济，甚至毫不夸张地说，让美国在新世纪继续保持了世界第一经济体的地位。

比如，微软公司的Windows电脑操作系统，苹果公司的iPhone和iPad以及谷歌公司的搜索，这些当今的明星公司，都是从硅谷里一个个毫不起眼的“车库作坊”中从零开始创业的，但其高成长性、高回报率令人瞠目结舌。

同时，这些新型的IT创业公司，代表了一种绿色的生产力，或者说，卖的是智慧而非资源。以苹果公司为例，在2012年4月，其市值就达到了5200亿美元，远远将许多老牌的传统制造型企业（IBM、通用汽车、波音公司等）甩在了身后，成为世界第一值钱的公司。然而，相比之下，苹果所消耗的资源、产生的污染排放，却可以用“少得可怜”来形容。这其中虽然有外国代工生产的因素存在，却更多地反映了一个问题——

许多新型的创业公司，销售的是智慧、技术和专业服务，而不是耗费能源、资源生产出来的实体产品。

从这个意义上说，这些新型的高技术企业，代表了制造业升级的方向，即朝着高附加值、低资源依赖和低污染排放的目标前进，这也是保持美国经济活力的一个重要力量。

对症下药？

但是，回到刚才提到的投资移民法案上来，不难发现，现有的法律规定对于这些创业者而言并不友好。

先说资本金额。EB-5要求具有100万（边远地区为50万）美元的投资额，这虽说并非遥不可及，但对于许许多多刚起步的年轻人而言也是难题。对于那些生长于异乡，身无长物但怀揣美国梦来到硅谷的外国创业者而言，则是根本没法实现的天文数字。这样，他们在艰苦创业的同时，却不得不时刻担心自己的H1-B（发给特殊专业人才的临时性工作签证）或F1签证（全日制在校学生签证）过期后得不到续签，不得不离开美国，让公司业务遭到重大影响。为此，甚至有些新型创业公司，不得不雇佣一个美国公民作为名义上的公司管理者，以应对这种可能的麻烦。

同时，按照投资移民的规定，投资所需的资金，当然必须全部来自投资者的个人合法财产。然而，对于新型创业公司而言，时下流行的模式则是依赖创业投资（VC，国内也称为风险投资）来启动、发展，创业者只要带着一个好的想法，一个切实可行的计划书就能获得数十万甚至数百万美元的投资；但这种创业投资，与EB-5上所规定的的“投资金额”是不同的，并不会算做创业者个人的投资，也不能带来投资移民的效果。

再有就是签证配额问题。作为一种工作签证，必须考虑到外来工作者对本国就业机会的挤占压力，因而H1-B签证实际上是有配额限制的，一旦配额用完则无条件停止发放。就在2013年4月，美国公民及移民服务局（USCIS）就发表公告称，2014财年内的H1-B签证申请已经饱和，不再受理新的申请。这样，许多创业者就被配额制度拦在了美国国门之外，浑身本领无从施展。

谁也不知道，这些因为签证被挡在金门之外的年轻外国人中，是不是就隐藏了下一个比尔·盖茨和下一个乔布斯。

而《启动法案》正是针对这些问题而提出的一揽子解决方案。

首先，在资金上，《启动法案》也提出了投资总额限制，但并不要求资金都是创业者自己拥有的，而是允许通过在世界范围内募集创业投资来满足。这样，对于那些除了技术和梦想之外不名一文的创业者而言，资金门槛就较为容易跨过了。

同时，这一法案将创设出一种新型的签证类型，不挤占EB-5签证的配额；初步计划中，该签证将会以每年7万个左右的总额发放，将会有效地帮助创业者们留在美国。

另外，该法案对于创造就业机会数量上，也做了变通规定，相对EB-5要低一些（只需2～5个就业机会）。

最为重要的是，如果创业失败，按照该法案的要求，创业者也不会立即失去签证而不得不离开美国，解除了他们的后顾之忧，给了他们更多的机会试错。

因此，可以看出，该法案对于创业者而言意义重大，据估计将会新增7.5万个新型创业公司。

《启动法案 3.0》下，实际上还提出了创设另一种签证类型，目的则是为了留住科技人才。

在现有的法规中，来美国学习的全日制在校学生，所持的是F1签证，在完成学业之后，如果不能获得其他工作签证（如H1-B），就要尽快离开美国。《启动法案》认为，这是一种浪费，等于是用美国的教育资源，替其他国家培养科技人才。

因此，《启动法案》提出，对于那些在美国学习STEM类专业（科学、技术、工程、数学四个词的缩写），并顺利毕业的外国留学生而言，应该准许他们申请获得一个为期数年的签证，先留下来再说，然后再不慌不忙地去寻找工作机会或者创业。也就是说，既然在美国生长、开花，果子最好也留在美国国内。

争议巨大

据《启动法案》的倡议者们所言，该提案如果能获得支持并在国会获得通过，将会给美国的经济、就业都带来巨大的益处。具体而言，它将给美国带来160万个就业机会，同时产生许多富有竞争力的“轻公司”（固定资产比例很低，依靠技术和服务来盈利的企业），对美国经济产生积极的影响，并为今后的经济发展留住人才，属于可持续发展的一种模式。

然而，《启动法案》的三个版本至今还无一获得正式投票的机会，这背后则是对该提案的巨大争议。

批评者认为，该提案最大的毛病，在于影响美国公民的就业。

事实上，美国的IT行业失业率一直低于4%，比整体的失业率而言处在较低的水平。换言之，这个行业的就业是充分的，大量外国科技人才在这个行业中并不难获得饭碗。然而，对于外国工人而言，许多公司则开出了明显低于本国工人的工资水平，这些新来者为了满足居住期限的要求也只能被动接受。如果再继续让外国人大量涌入IT行业，会不会因此而进一步拉低整个行业的平均薪资水平，并因为工资优势而挤占美国公民的就业机会呢？

另外，允许大量的STEM类毕业生留在美国，势必也会给美国公民的就业带来巨大压力。特别是亚裔人士精明能干、吃苦耐劳且不愿惹麻烦（比如因为加班费问题而把公司告上法庭之类）的性格早已为美国雇主所熟知，他们的存在将是对美国本土年轻人的严重挑战。

同时，必须看到，即便一家新型的创业公司顺利成长起来，它所带来的就业机会依然是有限制的：这种高科技企业通常只需要那些有着特别技术的工人。对于一些缺少理工科知识背景、没有受过高等教育的美国年轻人而言，依然是望梅止渴而已。

即便《启动法案》获得通过并经总统签署成为法律，那些凭借它而进入、留在美国的年轻创业者们，很显然，也需要经过相当长的时间，才能成为美国公民而拥有选票。因而，他们的感谢未必就能立即转化为议员们的支持率——而这正是每一个美国政治家每天都必须考虑的问题。更何况许多议员来自经济较为落后的选区，更是不敢提到“外来科技人才移民”，以免触怒选民。

综合上述原因，不难看出，其在议会中获得有效支持，依然有很大的难度。

因此，《启动法案》想要变成现实，前面要走的路恐怕还相当漫长。

扎克伯格们的需求

Facebook联合创始人、首席执行官马克·扎克伯格及其他多名科技行业领袖4月12日宣布成立两党政治倡导组织Fwd.us，旨在推进移民、教育和科学研究等领域中的立法改革，从而改变美国经济。

扎克伯格在声明中指出，在知识经济中，最重要的资源是我们教育和吸引到我们国家来的天才人物。知识经济的规模将进一步提高，创造出更好的就业岗位，为我们国家中的所有人都提供质量更高的生活。为了在这种新的经济中领先于整个世界，我们需要最具才能和工作最勤勉的人才，需要培训和吸引最好的人才，需要那些中学生成为明天的领袖。

鉴于所有这些情况，为什么我们还要在对没有美国公民身份的人们进行教育以后，却将这些占比达到40%以上的数学和科学毕业生踢出国门呢？为什么我们要为那些天才的专业人士提供如此之少的H-1B签证，以至于每年刚刚开始颁发签证的几天时间里就被哄抢一空，哪怕我们都知道这些工作中的每一个都能为美国人创造出两个或三个的工作岗位？为什么我们不让有能力创办公司来创造更多岗位的企业家们来到这个国家呢？

我们需要一项新的政策，包括：

——开展全面的移民政策改革，首先从采取行之有效的边境安全措施开始做起，这将为海外人士获得美国公民身份开辟一条道路，吸引最有才能和最勤勉的人才，无论他们的出生地是哪里。

——在学校中实施更高标准和问责制度，为优秀教师提供支持，把教学重点更多地放在学习科学、技术、工程和数学知识上。

——投资于科学研究领域以期取得突破性进展，确保新发明的利益归属于大众而非少数人。

目前，在一些欧洲国家，已经开始了类似的尝试。如在澳大利亚，开设了#188类别的“商业创新”签证；而德国最低只需注资2.5万欧元即可开办公司，借此申请投资移民；新西兰取消了投资金额限制，只要求新创立的公司能满足持续盈利的条件等等。总体而言，新型创业公司正被更多的国家所重视。