《旅游法》能否管住“圈城收费”？

应琛

五一来临前，凤凰古城宣告景区收门票，尽管凤凰古城并非第一个实行景区收门票的古城，但凤凰引来的骂声，却胜过其他。怒气其实并不一定因凤凰而起，大家不平的是，为何各种景区收费“没人管”，游客全无“讨价还价”的资格？

时隔凤凰收门票不久，中国第一部《旅游法》将于今年10月1日实施的消息传出。有了《旅游法》，景区收费、门票涨价是不是就“有人管”了呢？

旅游专家、中国社科院旅游研究中心特约研究员刘思敏认为，《旅游法》实施后，能否“管”得住类似“圈城收费”的行为，很大程度取决于如何界定“公共资源”。

《旅游法》三审稿明确提出，“景区提高门票价格应当提前六个月公布”，同时新增了控制景区门票价格上涨的程序规定：“利用公共资源建设的景区的门票和景区内的游览场所、交通工具等的收费，实行政府定价或者政府指导价，严格控制价格上涨。拟提高价格的，应当举行听证会，征求旅游者、经营者和有关方面的意见……”

国家发改委社会发展司司长王威在回答有关凤凰古城“套票风波”的提问时表示，《旅游法》中有一条规定：将不同景区的门票或同一景区内不同游览场所的门票合并出售的，合并后的价格不得高于各单项门票之和，且旅游者有权选择购买其中的单项票。王威认为，《旅游法》颁布之后，类似凤凰的问题都应该得到妥善解决。

对于《旅游法》在约束“圈城收费”行为上的作用，刘思敏却没有那么乐观：“公共资源因为产权属性不同，以及公共旅游资源的品质等级不同，性质可能差距很大。如果没有具体的、可操作性的规范，这样抽象的规定，可能在执行中要么难以兼顾公平，要么很难落实。”

刘思敏表示，以凤凰古城为例，城里虽也有沈从文故居等属于政府的文物保护单位及政府资产，但整体却是社区型景区，是主要由私有产权性质的民居聚合而成的人文景观，少量“公共资源”和当地居民的大量“私有资源”夹杂在一起，很难简单地参照“利用公共资源建设的景区”来管理，不能实行政府定价，也很难举行听证。

刘思敏指出，没有实施细则、司法解释或配套制度的细化，即便是很明确的“利用公共资源建设的景区”，也难以对景区涨价进行有效听证。

“比如故宫，如果要举行涨价听证的话，游客听证代表该怎么选择？是从北京、全国还是全世界范围筛选听证代表？成本高昂却未必有代表性，毕竟游客的成分实在是太复杂了。”刘思敏解释道。

要解决这个问题，他建议在今后的实施细则中，对“利用公共资源建设的景区”进一步分类细化，比如：

一类是如九寨沟、张家界、长城等具有不可替代价值、产权为全民所有的景区，理应通过“国家公园”的形式成为“公益型景区”，未来由中央政府全额或差额补贴，实行免票或者低门票价格。执行以“合理成本+合理利润”为原则的门票定价机制，并仿效上市公司，定期公布经过第三方审核的财务数据，置于全社会监督之下。

另一类则应为“混合型景区”，虽然利用了公共资源，但其依托的公共资源可能质量等级不是太高，可替代性比较强，在从旅游资源转化成为旅游产品的过程中，需要地方政府或投资商高成本投入，则应由地方政府实行市场指导价或最高限价管理。

“凤凰古城划入‘混合型景区比较合适，如要‘圈城收费或涨价的话，则要有利益博弈、决策磋商的过程，有对当地利益诉求多样化的利益主体的补偿机制和分配机制。”刘思敏强调。

古城属于全体业主

《新民周刊》：对于第一次来凤凰的人，148元可能并不是一个很高的价格。为何此次凤凰收费会引起如此大的争议？

刘思敏：门票问题连续几年成为媒体和社会舆论关注的焦点。社会对门票涨价向来比较敏感，大多是批判抵触的态度。这次凤凰是从无到有，从0到148，自然就成为了反面典型。

加上凤凰古城是全县经济文化的中心，涉及到的人口规模大。古城是凤凰本地人都会经常去的地方，查验本身会给当地居民造成不便。

尽管148元不是一个很高的价格，但凤凰的问题是，游客不可能一年之内来同一个地方多次，景点又不具备二次游览的吸引力，这样一来，不可避免会损失一定的回头客。政府和投资商都没考虑这些问题，只顾赚它们的那部分。错失了凤凰发展度假旅游的机会，到最后受损的还是当地的居民。

《新民周刊》：也就是说，收费对凤凰古城旅游的发展是弊大于利的？

刘思敏：当然是弊大于利的。因为收了门票后，造成当地客源结构以及利益分配的改变。今后观光客，特别是团队观光客占的比重就比较大。凤凰的休闲度假业态就会萎缩，进而导致了房租、房价的下降。那些开客栈、酒吧、卖手工艺品的小商贩没有了客源，他们的利益受损，最终还可能破产。

《新民周刊》：根据国家旅游局推行景区一票制、杜绝园中园的要求，能说凤凰古城景区实行大门票是顺势而为吗？

刘思敏：收费于理可通，于情难行。凤凰古城并不是没有权利收费，但关键在于谁来收费是合情合法的。只有当地居民才有权利对古城是否收费作决定，而非政府，亦非叶文智经营的凤凰古城公司、南华山公司、乡村游公司，因此如果凤凰古城要收费，凤凰古城景区管理服务有限公司作为经营管理者，需要平衡各方利益，必须建立相应的补偿机制和利益分配机制。

当然，我一直强调，此次事件中游客的利益并没有受损，因为游客既然能去别的地方买票，为什么到凤凰古城就不能买票？当然有人说，凤凰的捆绑销售剥夺了游客的选择权，但这并没有剥夺游客去不去凤凰的选择权利。如果你不满意凤凰这个旅游产品，大可以选择其他的古城。

现在的问题是，是否收费没有博弈的过程，政府和投资商也没有提供合理的利益补偿。对当地民众和外来的中小投资商来说，政府变成了不可抗力，他们的利益被严重侵害。

《新民周刊》：但叶文智认为，他错就错在没有一开始就收取大门票。

刘思敏：他这是在强词夺理，纯粹是诡辩。叶文智压根没有权利来收费。并不是说，你收了十多年的景点门票费，没有争议就不是违法，就不等于不侵权。

凤凰古城其实就是一个更多的业主组成的社区，一切权利归全体业主。就算是收门票，还要看民众指定你政府来收，还是委托管理公司来收。现在政府和企业擅自将收入据为己有，这种行为是非常粗暴的。即便可能像叶文智所说，一开始就收费或许没有现在这么大的争议，但也不能掩盖侵权和违法的事实。

《新民周刊》：对“五一”期间凤凰古城的客流量，你能做一个预估吗？

刘思敏：游客总人数可能会比去年同期下降，但我认为客流量不会锐减。特别是从购票人数的角度来说，人数会大大超过去年同期。首先，凤凰是三大古城之一，声名远播；其次，古城旅游又比较兴旺，需求量大；第三，“五一”小长假能满足中远途游客的需求。也就是说，第一次来凤凰的人会大幅增加。

社区型景区之惑

《新民周刊》：在你看来，凤凰收费能收得久吗？

刘思敏：大门票模式是损害古城镇等社区型景区长远利益的商业模式，它破坏文化生态、干扰居民生活、扰乱利益格局、妨碍深度体验、制约多元业态。

但目前来看，还是政府说了算，它们不考虑长远的利益。如果全国人民都开始抵制凤凰，这样做并没有增加门票收入，到那个时候，大门票可能就会取消了。但这种情况出现的可能性几乎为零。

《新民周刊》：那凤凰难道不能借鉴平遥或者是丽江这两座古城的模式？

刘思敏：另外两大古城总体水平都要高于凤凰。例如，平遥在2007年左右曾经收取过大门票，但效果不好，后来取消了，现改为收取景点联票的方式，也就是凤凰收取大门票前的模式。与凤凰购票率不高不同的是，平遥收费景点的价值要高于凤凰的景点价值，绝大多数人都会去买这个联票。

而丽江则采取了一种非常“巧妙”的方式，将景点与古城维护费“捆绑”销售。只要游客去丽江境内的任何一个景点，都要先交了古城维护费，才能购买景点门票。但实际上，凤凰也没有像丽江那样大家非去不可的景点。

《新民周刊》：那凤凰古城凭什么吸引游客？

刘思敏：凤凰古城属于社区型景区，很多游客去凤凰主要是为了欣赏古城风貌，体验接近古代的生活和商业的氛围。

收了门票的凤凰古城很可能变成“死”的古城。因为像古城这种传统社区型的景区最大价值以及核心价值在于古风古貌，以及古城所特有的氛围，仅仅的一个古城山水观光，不能代表凤凰旅游的全部，但是游客只要亲历了这种风貌，享受到了这种氛围，就是体验了它的核心价值，就是不虚此行。其他需要额外收取门票费的景区则属于游客的自由选择，不去并不影响游客对凤凰核心价值的体验。

因此，社区型景区很难简单地由一个公司来经营，毕竟在这种社区型景区内，有很多居民居住其中，而几乎每个居民都是利益主体，如何分配利益，这对于一个公司而言的确是个难解的问题。

《新民周刊》：作为社区型的景区，采取怎样的经营或商业模式才有利于它的发展？

刘思敏：归根到底，发展度假休闲旅游，形成综合型的目的地。

就像叶文智去年提出“烟雨凤凰”这个项目时，我就非常支持。毕竟凤凰是一个县城，它的承载力是有限的。但现在一年增加了约690万人次的游客，当然对综合服务能力带来很大的压力。像这样一边要尽量保持古风古貌，一边又是天天熙熙攘攘，从长远发展来看，对凤凰古城的发展并不好，可能会导致品质下降。

而换个角度来看，凤凰古城目前只能发展观光和低端的度假旅游。为了更好地保护古城风貌这一核心吸引物，现有条件下的客栈等基础设施自然好不到那里去。在这样的前提下，引进现代的理念，现代的技术手段，重新找一块地复制也好，重新打造也罢，满足和分流一部分旅游需求，对凤凰做大和发展高端度假休闲游是非常有好处的。

我认为，作为有远见的投资商就应该扮演一个引领者的角色，做大现有的蛋糕，而不是与当地民众和中小投资商去争利，利用你和政府的关系，强行将利益朝有利于自己的方向重新切分，我觉得这就是叶文智变得贪婪了。