我国非政府组织的SWOT分析

吴采利

摘 要： 近年来，在借鉴国际非政府组织的经验基础上，我国非政府组织在数量和规模等方面日渐呈现出良好的发展前景，为我国教育、社会服务、科研、卫生、体育等事业作出了重大贡献。本文结合内外环境等因素对我国非政府组织的优势、劣势、机遇和挑战进行总结和分析，从我国实际情况和国情出发，对我国非政府组织加以深入的培育和完善，促进其更好地发展，为社会服务。

关键词： 非政府组织 SWOT 分析

引言

20世纪80年代以来，在全球性“社团革命”与“新公共管理运动”的背景下，非政府组织在全球范围内迅速发展。与此同时，改革开放的不断深入为我国非政府组织的发展提供了广阔空间，使其在为社会提供公共物品和服务的过程发挥了重要作用。本文分析了我国非政府组织的优势、劣势、机会和风险，形成全方位的认识，以促进我国公民社会的构建、政府职能转变和人们利益的实现。

一、SWOT分析方法概述

SWOT分析方法又称态势分析方法，是把组织内外环境所形成的机会（Opportunities）、风险（Threats）、优势（Strengths）、劣势（Weaknesses）四个方面的情况结合起来进行客观、准确的分析研究，寻找制定适合组织实际情况的经营战略和策略的方法。

二、我国非政府组织的SWOT分析

（一）我国非政府组织的优势——“S”

我国非政府组织的优势主要基于世界范围内非政府组织所共有的自身特征，概括如下：

1.发展空间自由、平等——非政府性。

我国非政府组织是一个通常独立于政府之外、自主为社会提供公共物品和服务的非盈利部门，它不隶属于政府、不是政府的附属机构也不由国家建立，因而有利于其在市场中和市场平等、公开、公平竞争，从而克服政府因垄断经营和管理公共产品体制所带来的公共物品高成本现象，同时推动社会民主发展，推动社会法制化进程。

2.自主、自愿、自律、志愿性强，活动方式灵活自由——自治性。

非政府组织内部成员由具有高昂热情的志愿者组成，他们的社会责任意识较强，不以物质回报为条件，因而不像其他社会私人组织和政府组织那样具有被动性，而是具有高度的自治性，使得他們在面对社会多元化需求的时候，能够采取多种方式开展活动，不仅通过直接提供物资和服务的方式在环保和扶贫等领域解决社会问题，同时采取激励、创新的帮扶项目促进技术革新，以灵活适应多变的环境。

3.组织规范能力显著——组织性。

作为一种团体性组织，我国非政府组织在消除个人行为中单打独斗缺陷的同时，为规范自身活动行为提供了客观依据，并且组织性的活动目标和活动范围比较容易吸引广泛的社会关注，一定程度上促进了社会民众的参与以及社会、法律对非政府组织的有效监督。

4.汇集资源迅速——民间性。

非政府组织的资源来自社会各界，有效聚集了社会资本，因而面对公共危机的时候，能够第一时间将来自民间的力量投入到公共问题中，最大限度地整合社会资源，快速处理社会问题，例如在过去的四川汶川地震、青海玉树地震等事故中，我国非政府组织积极提供人力、物力、资金支持和帮助，在帮扶救灾和灾后重建过程中发挥了重大作用。

5.后发优势强——潜能性。

相对国外非政府组织而言，我国非政府组织产生和发展较晚，因而可以在深入研究国际其他国家非政府组织实践活动的基础上进行总结，从而借鉴他们创建和发展非政府组织的经验，形成明了的社会分工、清晰的主体分化、准确到位的权力角色分工，使自身具有强大的后发优势。

（二）我国非政府组织的劣势——“W”

1.独立性较差，明显官办色彩。

正如学者邓国胜所言，目前我国相当一部分非政府组织是通过自上而下的资源建立和发展起来的，它们或者由各级党政机构直接创办，或者本身就是从党政机构转变过来的，或者是由原党政官员及与党政机构关系密切的知名人士所创办。[1]这种情况下，我国政府组织和非政府组织之间存在合作有余、分工不足的关系错位现象，主要表现在以下两个方面：首先，我国政府组织对非政府组织是组织领导而非指导。虽然我国非政府组织具有独立性，但其合法成立、人事任免、目标方案的确立，组织理念、组织体系、组织职能等都要受政府有关部门的领导，政府的行政权力渗透到非政府组织的各个领域中，呈现浓郁的官办主义色彩。其次，我国非政府领域在解决社会问题中只扮演提供公共物品和服务的角色，而不具备决策职能。作为民间组织，非政府组织本应该是政府和社会的桥梁，发挥反映民意、影响政策的作用，但实际上却无法介入政府行政的咨询政策，仅以执行性参与为主。

2.监管法制化程度较低。

新中国成立以来，我国于1950年、1989年相继颁布了《社会团体登记暂行办法》、《社会团体登记管理条例》及此后的《民办非企业单位登记管理暂行条例》《基金会管理条例》等，初步形成了非政府组织法律规制体系。但总体而言，目前的法律规定不能很好地适应迅速发展、变迁的社会需求及非政府组织发展的内在要求。首先，立法活动滞后于非政府组织的发展，相关法规不完善，例如实体法、单行法等。其次，我国非政府组织立法的层次和质量较低，表现为一些具有法律效力的条例的内容侧重于登记程序，与其他法规的衔接性差，而且在具体问题上缺乏可操作性。再次，我国规范非政府组织的法律偏重于行政法规的指导与管理，而我国非政府组织的存在价值在于弥补国家行政权力和市场调节的不足，二者之间存在明显矛盾。

3.法律地位低，自我生存和发展能力薄弱。

改革开放以来，我国非政府组织的数量突飞猛进，但其注销、撤销和取缔率也相对较高，表明我国非政府组织的自我生存和发展能力薄弱，表现如下：

（1）资金缺乏。

由于我国大部分非政府组织与普通公众之间缺乏有效的沟通交流渠道，其公信力不足，因而缺乏重要的资金来源——社会机构和公众捐赠。有关数据表明，我国非政府组织资金来源主要如下：政府补贴占53%，服务收费占31%，民间捐赠约为10%，外国援助仅占2%，还有其他收入4%。[2]由此可见，我国非政府组织的筹资渠道不稳定，因而容易面临经费匮乏的问题。

（2）内部人员总体素质低，缺乏高水平技术人员。

我国非政府组织的从业人员多为兼职，负责人多是离退休人士担任，因而其管理和服务理念相对滞后，工作技巧和能力亟待提高，同时非政府组织中资金缺乏、工资待遇较低、社会地位不高等问题也加重了组织内部优秀人员短缺现象。

（3）过度仿效，脱离实际。

由于我国非政府组织产生和发展相对落后于国际其他国家非政府组织，因而其活动和项目的开展大多借鉴国际的同类机构，导致脱离自身实际，缺乏本土经验的不良后果。

4.组织结构发展不均衡。

从地理分布来看，我国东部沿海地区和大中城市的非政府组织发展较快，数量相对较多，而广大内陆和西部欠发达地区的非政府组织发展较慢。据民政部2010年底统计，山东民间组织数量最多，达到49531个，西藏最少，只有306个；从城乡分布来看，城市非政府组织比农村多，不利于统筹城乡发展；从服务领域来看，发达成熟行业中的非政府组织发展较快，而新兴行业中的非政府组织力量弱小；从组织内部来看，行业协会比较学术团体而言发展良好。我国非政府组织存在的各种发展不均衡情况降低我我国非政府组织的存在价值和潜在后发实力。

（三）我国非政府组织的机会——“O”

第二次世界大战后，不同制度与国家中出现了诸多社会制度危机问题，它们一定程度上都与不科学甚至是错误的政府管理理念和方式基础上形成的全能主义有关。[3]P44-45我国同样面临克服“市场失灵”和修补国家社会服务职能等问题，因而引发改革开放的深入开展及社会主义市场经济的建立与发展，进行了经济、政治体制改革和社会改革，使得国家与市场、社会的关系面临深刻的变化和调整，各类社会组织面临新的定位和分化，从而使非政府组织的发展面临前所未有的机遇。

1.经济体制改革对我国非政府组织发展的影响。

1978年我国开始改革开放，首先以经济领域的农村经济体制改革为出发点，改革内容主要为实行农村联产承包责任制，取消人民公社建制，从而使农村具有自由流动的资源、自由活动的空间，国家对社会干预的减少，确定了农户生产主体的地位，调动广大农民的生产积极性。但是从事孤立、封闭生产的农户实际上处于分散状态，生产技术落后、信息不通畅，在这种情况下，中国农村出现了第一批农民自发组织的自上而下的技术服务型非政府组织，例如1980年广东省恩平县牛江镇成立的杂优稻研究会。而后，为了使自己在市场竞争中处于有利地位，农户们又成立了其他各种类型的非政府组织，例如销售、加工、储运服务的专业协会。其次是城市经济体制改革，1984年以后，我国经济体制改革的重点转向城市，主要表现为所有制结构的变化及其对单位制的冲击，使非公有制经济在国内生产总值中所占比重大幅上升，在单位制不再是城市唯一的组织形式的情况下，城市劳动力人口在可以不依赖单位的情况下，获得生产和生活所需的资源，出现多元化的利益主体。从1984年起，社团发展进入高峰，1987年开始突破科技领域，逐渐向经济、文艺和体育方面发展。由此看来，城市经济体制的改革、单位制的弱化为非政府组织的发展提供了必要的条件和良好的环境。

2.政治体制改革对我国非政府组织发展的影响。

行政体制改革是我国政治体制改革的重要组成部分，其中，政府机构的改革和政府职能转变对非政府组织的影响最为重要。在传统的行政管理体制下，我国政府扮演“全能政府”的角色，实行高度集中的计划经济、严格的行政控制，严格控制社会组织的发展。而政府机构改革对传统的政府管理方式、手段进行变革，转变政府职能，由微观管理转向宏观管理；由直接管理转向间接管理；由部门管理转向行业管理；由“管”为主转向以服务监督为主；由机关办社会服务机构转向机关后勤服务工作社会化，权力下放，政企分开的措施调整了政府和市场及社会的关系，一定程度上增强了我国非政府组织的能力。就非政府组织等社团而言，实质上是承接了政府的许多职能，就政府而言，则让出了一些空间给社团，实现了社会治理的目标。[4]

3.社会改革与需求对我国非政府组织发展的影响。

伴随经济体制改革和政治体制改革的推进，中国社会改革问题逐渐提上日程，主要体现为“小政府大社会”目标模式的建立，即“政社分开”，将原本由社会承担的职责还给社会，培育和发展社会中介组织，例如民政部门推行的“社区建设”、“社会福利社会化”等；同时，改革开放后，产生了新的社会问题和社会需求，人民在解决这些问题的过程中发现政府及市场都有自身局限性，而非政府组织作为一种组织创新，却能发挥一种不可代替的作用，因此，社会对非政府组织的强烈需求一定程度上加快了我国非政府组织的发展。最后，在改革开放“允许一部分人先富起来”的指导方针下，中国社会结构出现了社会中间阶层，例如IT产业的新贵，外资企业的中方管理人员等，他们又为非政府组织的发展提供了新的筹资渠道、储备了志愿者资源，为我国非政府组织的发展奠定了坚实的基础。

4.全球化趋势对我国非政府组织发展的影响。

随着我国加入WTO，全球化对我国经济、政治、社会、文化发展具有重大指导和促进作用，同时对我国非政府组织发展的环境产生了深远影响，需要我国发展独立于政府之外的商会、行业协会接替政府原有的某些职能以及与国际接轨合作，并且随着国际交流与合作增多，国人对非政府组织在解决社会问题中的作用认识也日益提高，积极促进我国非政府组织的发展，增强其自治性和自律性。

5.相关典型政策战略对我国非政府组织发展的影响。

西部大开发作为二十一世纪的重大战略任务，为我国非政府组织的发展发挥了独特作用。针对我国西部存在的贫困、环境恶化、人口多素质低等社会问题，一些以基金会为代表的非政府组织早在80年代晚期或者90年代初就开始致力于扶贫、环境治理、教育、卫生等项目，并且逐渐取得丰富的经验和成果，对促进知识传播和技术扩散、典型示范、加强社会融合、培养人才、提供就业岗位、提供资金支持等发挥了重大作用。由此看来，西部大开发战略为我国非政府组织发展提供了广阔的空间，有利于提升其公益形象和社会公信度。

（四）我国非政府组织面临的威胁——“T”

1.立法环境上的双重管理体制。

我国《社会团体登记管理条例》第27、28条规定：社会团体受到登记机构和业务主管机构的双重监督。所谓“双重管理体制”，是指非政府组织的等级注册管理及日常管理都要接受登记管理机关和业务主管单位的双重管理，无论是登记管理机关还是业务主管单位，首要的目标都是如何减低政治风险和规避责任，民间组织的发展则被置于次要的目标上。由于相关法规只是划定了业务主管单位的管理范围却并未明确规定其义务，所以对民间组织来说，找到愿意承担责任的业务主管单位就成为能否获准登记的首要条件。而业务主管单位批准民间组织的条件，不仅要看其业务范围是否相关，更重要的则是要看民间组织能否置于其有效的控制范围内，要看民间组织的发展会不会带来过大的政治风险和责任，以及民间组织的发展能否增大业务主管单位所在的部门利益。要满足这样的条件，业务主管单位对民间组织的行政干预就在所难免。在实践中，表现为民间组织的党建工作及其领导权集中在业务主管单位身上，且许多民间组织的负责人由业务主管单位委派、任命甚至兼任，由此限制了部分非政府组织的独立性和合法权利，同时导致政府机构对非政府组织管理的事实缺位。

2.非政府组织的非竞争性原则。

我国非政府组织的非竞争性原则导致非政府组织之间缺少相互衡量组织行为的标准，易于形成某一类型非政府组织的制度性垄断，不利于组织的高效运行及提供优质公共物品和服务。各种非政府组织的效率不尽相同，对于同一件公共性事务自然需要由最具竞争优势的团体来完成，因而在非政府组织之间应该开展一定的竞争，使赢得社会的认可和良好的社会评价的非政府组织获得准入门槛，充分引入非政府组织的竞争机制。

3.社会对我国非政府组织的认可和接受程度不足。

由于我国非政府组织自身的特点、某些缺陷及缺乏社会宣传力度等原因，社会成员对我国非政府组织的存在和发展趋势存在一定程度的怀疑。传统的中国民众一直把非政府组织的工作理解为慈善，由于民间非政府组织和国际非政府组织在中国的发展状况一直处于在夹缝中生存，所以影响力很小，普通民众对他们的工作也了解不多。因此民众并不了解发展和社会工作的概念，他们认为非政府组织的工作就是慈善，是一种有钱人捐钱帮助穷人或者可怜人，甚至很多人认为这是一种居高临下的施舍。民众因为不相信目前的基金会能把他们的资金用好（基于对他们对目前国内主流基金会的不信任），也不了解他们的捐款有什么样的作用，因此我们要让民众养成经常自发地捐款支持非政府组织工作还需要很长的时间，只有社会更多地理解了非政府组织发展和社会工作的理念，才能支持我国非政府组织的长远发展。

4.如何维持长期生存，机构的可持续发展问题。

目前国内本土的非政府组织往往是靠一两个创始人的强大意志力在支撑着。他们出于美好的愿望建立起一个机构，但是各方面的壁垒限制了他们的筹款能力，也给他们带来了很大的人才困境，所以他们只能长时间处在小规模运作的状态，人员也不稳定，这种情况下，一旦这些创始人退休或者去世，机构就可能随之衰败或者消逝。国内的一些大型非政府组织的半官方性质（有很多还是事业单位编制）决定了他们完全政府化的管理和运作模式，既得不到老百姓的信任，项目操作上专业程度又不如国外的非政府组织，从而在人才、政策等方面受到限制。以上诸多问题的存在，迫使我们加强对我国非政府组织长期可持续发展的重新审视。

5.非政府组织的自律和监督机制欠缺。

透明度不够，缺乏公众问责，是影响非政府建立公信力的重要因素。为此我们一方面要从立法上进一步细化非政府组织的权责，另一方面，须以严密的规则将各种责任方式、问责主体、问责程序及责任实现的监督等纳入法制轨道，尤其是要建立对问责的事后监督制度，以加强我国非政府组织的自律和监督机制。

结语

随着市场经济的不断完善，公民社会的不断发展，政府职能不断转变，非政府组织的作用越来越明显，我们应当采取积极的建设型和完善型措施协调非政府组织与政府、社会及其他社会组织之间的关系，充分发挥它们在实现全面小康、构建和谐社会当中解决相关问题的独特优势作用，弥补政府与市场的不足，同时要广泛借鉴国外经验，拓展非政府组织的创新性、灵活性，探索解决社会问题的新模式，依托政府总结经验，加以推广，由此促进我国非政府组织又好又快地发展。

参考文献：

[1]冯二占.试论中国非政府组织的发展与趋势[D].西北大学，2006.

[2]邓国胜.中国NGO问卷调查的初步分析[OL].NGO发展交流网：http：//blog.ngocn.net/viewthread-4126.

[3]马庆珏，非政府组织管理教程[M].中央党校出版社，2005.

[4]范明林，程金.政府主導下的非政府组织运作研究—一项基于法团主义视角的解释和分析[J].上海大学学报（社会科学版）.2006（07）.