鄂粤两省法治政府建设指标体系比较研究及启示

张朝霞

摘 要：文章采取文本分析的方法，通过图表反映鄂粤两省法治政府建设指标体系的差异和共同点，并进行比较分析和研究。对比两省法治政府建设指标体系可以发现法治政府指标体系在我国地方发展演进的脉络并从中获得有益的启示。

关键词：鄂粤两省；法治政府；建设；指标体系；

中图分类号：D920.4 文献标识码：A 文章编号：1004-1494（2013）06-0110-06

2010年6月6日湖北省发布《湖北省法治政府建设指标体系（试行）》，为全国第一个发布“法治政府建设指标体系”的省[1]。时隔三年，广东省2013年6月1日正式施行《广东省法治政府建设指标体系（试行）》[2]。由于各地的立法都是在结合本省实际又借鉴了其他省市的经验而制定的，后制定的省份更能集思广益地反映其他地方立法及自身实践过程中有关法治政府建设指标体系的不断完善和发展。对比鄂粤两省法治政府建设指标体系，对后面的省区乃至中央层面的“法治政府建设指标体系”定会有所启示。

一、鄂粤两省法治政府建设指标体系的框架比较

从字数上看《湖北省法治政府建设指标体系（试行）》全文共有9340字，《广东省法治政府建设指标体系（试行）》全文共有7760字。通过对鄂粤两省法治政府建设指标体系框架比较，可以得出以下结论：

（一）两者共同点

一是两省的法治政府建设指标体系都带有“试行”两字，说明两省都不认为该指标体系是成熟的、权威的，需要不断的修订和完善，将指标体系置于动态认识上。

二是指标体系的基本结构相似。湖北省称“本指标体系共设8个大项、35个中项、160个小项的重要指标”。广东省称“本指标体系共设8项一级指标，40项二级指标，108项三级指标”。虽然名称不同，但是可以看出两省的指标体系均由三个层次的指标构成。

三是两省都有与指标体系相配套的考核办法。湖北省在指标体系出台两年之后出台《湖北省依法行政考核办法（试行）》。广东省在指标体系出台的同时，考评办法同时出台。说明规定实体内容的指标体系与作为规范程序和操作的考评办法两者有重要的关联性。

（二）两者区别

一是立法依据方面。两省的基本依据是《全面推进依法行政实施纲要的通知》（国发〔2004〕10号）。由于广东省出台法治政府建设指标体系较晚，所以其法治政府建设指标体系的依据反映了国务院的最新的关于加强法治政府建设的规范性文件和法律、法规，其依据更加与时俱进，反映了法治建设最新成果。

二是一级指标体系的构成有共同点也有区别。其中有六个指标：政府制度建设、行政决策、行政执法、社会矛盾治理与化解、行政监督、依法行政能力，均得到两省的考虑，（在本文第二部分中做一比较）。而在其他两个指标，广东省是：信息公开、依法行政保障，湖北省则是：政府职能界定与机构职责配置、行政服务（在本文第三部分中做一比较）。

三是广东省将八个指标的分数共计为100分。其中政府制度建设（占总分值的15%），行政决策（占总分值的10%），行政执法（占总分值的20%），信息公开（占总分值的10%），社会矛盾治理与化解（占总分值的10%），行政监督（占总分值的15%），依法行政能力（占总分值的10%），依法行政保障（占总分值的10%）。

二、对两省六个共同的一级指标体系的比较

（一）制度建设（见表1）

表1 制度建设比较

从表1①所列项目比较可以看出两省建设法治政府指标体系的异同点：

一是8大指标中，《湖北省法治政府建设指标体系（试行）》对每一指标下设立“目标”，《广东省法治政府建设指标体系（试行）》对每一指标下设立“基本要求”。对比两者的“目标”和“基本要求”，湖北省的“目标”更远大、更宏观、。广东省“基本要求”更追求务实和具体，可操作性强。此区别贯穿在两省的八大指标中，后不赘述。

二是二级考察指标中，限于篇幅，作者没有详细列举其中的具体内容。考察具体内容可以看出：湖北省将《立法法》、《规章制定程序条例》法律和法规中对地方规章的立项、起草、审查、决定与公布基本程序内容作为考察的具体内容，关注制定程序中每一个步骤和方式方法的合法性。广东省将政府立法和规范性文件加以区分，将政府立法的考核指标与《立法法》、《规章制定程序条例》内容呼应，重点规定了如何“加强规范性文件监督”。实践中，各地政府颁布的规范性文件远远多于地方规章。湖北省关注上位法对地方立法规范要求，广东省将国家层面立法关注少而在地方适用性强的规范性文件作为考察内容。可见，广东省更注重发挥地方立法的自主性，填补国家立法空白，显示该项指标内容的扩展性、现实性、针对性。

三是广东省不仅有实体内容的规定，而且对各项指标提出“量化指标”，有不同的百分数的要求。此区别贯穿在两省的八大指标中。

（二）行政决策（见表2）

表2 行政决策比较

表2中可以看出：湖北省注意从行政决策权限、内容、制定程序中每一个步骤和方式方法的合法性规范行政决策。广东省则是要求系列制度健全、规范运行、量化指标规范行政决策。

（三）行政执法（见表3）

表3 行政执法比较

表3中所列项目以及两省所列的内容可以看出：两省都注意了规范行政执法行为的合法、合理。

湖北省规定健全行政许可、行政征收、行政检查、行政处罚、行政强制、行政处罚裁量权细化量化指导标准基本建立等行政执法行为制度，同时对相对集中许可权和处罚权制度进行创新。

广东省在以下方面有更多更新的要求：如依法下放行政管理职权，减少行政执法层级，基层行政执法能力得到提高。完善行政执法争议协调机制，及时解决行政执法主体之间在实施法律、法规、规章过程中产生的争议。遵循行政执法委托规则，严格按照法定条件、法定程序和法定方式办理行政执法委托事项。严格执行“罚缴分离”、“收支两条线”和罚没物品依法处理制度等。行政执法主体及其执法人员依法当场收缴罚款的，向当事人开具省财政部门统一监制的罚款收据。

从上述对比中可以看出：就行政执法，湖北省关注制度完善，广东省更注意执法环节、执法动态中的行为和程序的如何规范，注重执法措施的落实。

（四）社会矛盾防范和化解（见表4）

表4 社会矛盾防范和化解比较

可以看出：两省都注意了防范、化解社会矛盾主要机制：湖北省关注人民调解、行政调解、信访、投诉、行政裁决的作用。广东省更看重以下制度：建立重大群体性、突发性社会事件的预警应急机制；建立行政调解与人民调解、司法调解相衔接的大调解联动机制；以及行政复议、行政赔偿、补偿制度等制度。

可见，广东省将近三年我国的社会矛盾防范和化解最新机制和创新方法规定予以吸收。

（五）行政监督（见表5）

可以看出：两省都注意权力机关、政协民主、司法机关、社会和行政执法监督的制度。不同的是：湖北省将行政问责制看成是加强行政监督的一个重要方面。

（六）依法行政能力建设（见表6）

可以看出：两省都注意干部学法、考试、考查制度、培训制度的健全，目的是推进领导法治意识增强，行政机关工作人员依法行政能力明显提高。

三、对两省两个不同的指标体系的比较

（一）政府服务对（VS）政府信息

仔细比较会发现湖北省第五个指标“政府服务”与广东省第四个指标“政府信息公开”的内容相似度高：主要体现在信息公开和提供信息的服务上。

对比两省的内容：广东省围绕《政府信息公开条例》将其机制、公开的方式和程序进一步细化。湖北省认为政府信息公开是行政服务的重要机制，两者有包含的关系。

立法中对政府信息公开有明确的上位法的规范，但是对行政服务没有规定。笔者认为行政服务的提法不是法律中约定成俗的一个概念。服务的意识应当贯彻整个执法中，单列出来不够严谨和科学。

（二）两省各自设立的独立指标体系

1. 湖北省第一个指标——政府职能界定与机构职责配置。

目标：实现政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，政府与市场、政府与社会的关系基本理顺，政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能基本到位。政府及其部门的职能、权限和责任明确，行政岗位职责配置规范化。有四个具体指标：（1）政府职能依法界定。（2）机构依法设置。（3）机构职责依法确定。（4）人员编制依法核定。

2. 广东省第八个指标——依法行政保障。

基本要求：依法行政（法治政府建设）工作的领导协调机制健全，规划部署到位；推进依法行政的具体措施得力，督促检查到位；具体负责推进依法行政的工作机构健全，责任分工到位；依法行政工作经费落实，财政保障到位。有以下五个具体指标的要求：（1）加强组织领导和相关保障。（2）规划部署依法行政工作。（3）执行依法行政报告制度。（4）建立健全依法行政考评机制。（5）量化指标。政府常务会议、部门办公会议每年听取依法行政工作汇报不少于1次。社会公众对本机关依法行政工作的总体满意度（满意率+基本满意率）达80%以上。

四、结论与启示

（一）两省法治政府建设指标体系的构建都丰富和发展了我国法治政府的内涵

两省的法治政府建设指标体系都反映出以下亮点：一是划分了法治政府建设的基本要素。指标体系的8个大项为一级指标，一级指标之下再进一步细化二级指标和三级指标。二是明确“目标”和“基本要求”。即对每项一级指标均提出基本要求，明确工作目标。如制度建设的广东省的基本要求是：“政府立法、制定规范性文件的科学性、民主性明显增强，质量明显提高”。三是细化了依法行政规范。以国务院《全面推进依法行政实施纲要》和行政处罚法等综合法律法规等为依据，把各项依法行政任务予以分解和细化，充分考虑了国务院的相关依法行政的指导性文件中的立法精神、理念及其具体的要求，规范内容涵盖法治政府建设各个环节。

（二）法治政府建设指标体系建设显示出以下功能

1. 总结功能，为法治政府建设积累了有益经验。《指标体系》以细化、量化法治政府建设中的原则要求为着眼点，运用科学标准，选择和确定具有代表性的重要指标，组成指标体系，综合测算政府依法行政水平和执法能力。以上述两地为例：在制定指标体系时以各地各部门法治政府建设指标评估结果进行横向、纵向比较分析，及时发现了依法行政工作做得好的先进典型并总结推广其经验、发挥其示范带头作用[3]126-127。

2. 评价功能，为法治政府建设设定考核标准。推进依法行政工作中凸显的问题不仅为社会各界所普遍关注，而且直接关系到法治政府建设目标能否实现及实现的进度。《指标体系》就是试图建立一个较为客观、能为人们认可与接受的衡量标准，以此来测评一定时期内各地推进依法行政的措施是否得力，效果是否明显，进而对当地法治政府建设的水平作出适当、准确的评估和判断[3]126-127。

3. 示范功能，为推进法治政府建设起到示范效应。各地推进依法行政工作进展的不平衡。目前，一些相对较为发达的地方政府在法治政府建设方面走在前列，提出了“地方法治政府”的概念。并在遵循法治统一原则下，选取对本地区法治政府建设起决定性作用或者有重大影响的核心指标构建地方法治政府指标体系。实践中，发现地方法治政府指标体系建设存在的问题并及时提出对策加以改进，增强指标体系的针对性和可操作性，逐步完善法治政府指标体系的设计和运作，这为构建中央法治政府指标体系提供宝贵的经验，并产生强大的示范效应[4]。

4. 引导功能，为法治政府建设指明努力方向。法治政府的指标体系通过变虚为实、变抽象为具体，宏观与微观相结合，将法治政府原则转化为易于操作、易于判别的具体标准，引导各级行政机关及其工作人员朝着共同的方向努力，成为推进法治政府建设的内在驱动力[5]。

5. 预测功能，为法治政府建设分析发展走向。借助法治政府建设指标体系的评估结果，可以掌握法治政府建设中各项指标的变化情况和规律，从而预测依法行政的发展态势和未来走向[6]。

法治政府建设指标体系对于全面推进依法行政工作和法治政府建设具有引导、评价和预测功能，发挥着规范、激励和督促作用。

（三）广东省的法治政府建设指标体系将考评结果设定量化指标，将指标体系从定性考核向定量考核转变

广东省的法治政府建设指标体系设定了定量指标。为增强今后依法行政考核的操作性，指标体系除规定定性指标外，还规定了量化指标。定性指标主要明确工作规范，定量指标主要反映工作效果。每个一级指标分三类内容：一是基本要求；二是工作规范。（占本级指标的80%）；三是工作效果。即量化指标，如社会公众的满意度评价情况等。（本级指标的20%）。量化指标的设定使得政府通过分数得出结论，增强评价的客观性和人们对其的感性认识。

（四）两省的法治政府建设指标体系对指标的认识有一定的差异

从上面的系列的表格中反映出的内容可以看出，两省虽然都设定了八个方面的指标，但是还是有两个指标表述不同。可见，各地在制定指标体系时会有许多差异，只要基本的法治理念相同，应当允许各地有新的创新，可以将各省的经验变成其他地方乃至全国的经验，也反映出我国法治政府建设指标体系的原则性、灵活性、创新性的结合。

（五）实体内容要与程序内容相配套，才能保障实体内容的落实

配合法治政府建设指标体系的出台，2013年4月12日广东省政府公布了《广东省依法行政考评办法》[7]，考评每年组织一次。其中，邀请代表、委员、新闻媒体等给政府依法行政工作“打分”成为一大亮点。依法行政考评采取行政系统内部考核与社会评议相结合、上级考核与被考评对象自查相结合、书面审查与实地考察等相结合、定性评价与定量考核相结合的方式进行。关于考评的结果和法律责任规定：依法行政考评主体应将考评结果在行政系统内部进行通报，对评定为优秀等次的被考评对象予以表彰，对评定为一般等次并且考评综合得分未达60分的被考评对象予以批评，并在有关政府门户网站或者新闻媒体予以公示。考评结果被评定为一般等次并且考评综合得分未达60分的，由考评主体责令其限期整改，并建议相关机关取消被考评对象当年度各项评选优秀、先进、模范单位等资格。被考评对象拒不落实整改，或者连续两年考评综合得分未达60分的，依法追究被考评对象主要负责人和相关责任人员的责任。被考评对象在考评工作中弄虚作假、隐瞒事实或者消极应付的，依法追究其主要负责人和相关责任人员的责任；涉嫌犯罪的，移送司法机关依法处理。

湖北省在制定法治政府建设指标体系两年之后，制定了配套考核评价办法。考核办法和结果评价的科学性、实效性、应用性和可操作性决定了法治政府建设指标体系的落实。

（六）法治政府建设指标体系建设中反映的问题

法治政府建设指标是否科学？应该如何设计？应该设定哪些内容？哪些内容不该设定？给予的分数比值是否科学？指标体系考评的科学性是什么？对考评结果应当如何使用？指标体系设计客观性、权威性如何保障？以及社会的认可程度等等问题需要我们进一步探讨。

注释：

①本文中表1至表6中采用的中文数字符号（如（五）、（九）等）和阿拉伯数字符号（如11、25等），均出自《湖北省法治政府建设指标体系（试行）》与《广东省法治政府建设指标体系（试行）》。

参考文献：

[1]许应锋，陆宜峰.全国第一个省级法治政府建设指标体系在鄂诞生[EB/OL].（2010-06-23）[2013-07-10]，http：//hb.qq.com/a/20100623/001978.htm.

[2]广东省出台《广东省法治政府建设指标体系（试行）》[EB/OL].[2013-07-10]http：//www.law-lib.com.

[3]《北京市依法行政考核评价指标体系研究报告》课题组.依法行政考核评价指标体系[J].行政法学研究，2009（1）：126-127.

[4]戢浩飞.法治政府指标评估体系研究[J].行政法学研究，2012（1）：75.

[5]袁曙宏.关于构建我国法治政府指标体系的设想[J].国家行政学院学报，2006（4）：12-13.

[6]陈洪波.湖北省法治政府建设指标体系（试行）》解读[EB/OL].[2013-05-25]http：//news.cnhubei.com/gdxw/201006/t1248383.shtml.

[7]广东省依法行政考评办法[EB/OL].（2013-04-12）[2013-07-20]http：//zwgk.gd.gov.cn/006939748/201304/t20130412372119.html.

Comparison and Inspiration of Construction Index System of Government

by law in Hubei and Guangdong Provinces

Zhang Chaoxia

（Northwest University for Nationalities， Lanzhou， Gansu， 730030）

Abstract： The article adopted text analysis， and reflect the differences and similarities of construction index system of government by law of Hubei and Guangdong provinces through charts and comparative analysis and research. Through the comparision of the index system of government by law in local development process， we can be inspired by it.

Keywords： Hubei and Guangdong provinces， government by law， construction， index system