关于对基层央行建立突发事件应急预案评估体系的思考

郝建玉

摘要：突发事件应急预案评估体系是应急管理的重要组成部分，更是内控机制建设的重要环节，愈来愈得到人们的高度重视。本文作者在实践的基础上，结合本地实际，从未启动应急预案和已启动应急预案两方面，设置了一系列指标，对突发事件应急预案的可操作性、有效性和科学性进行评估，对完善应急管理体系，提高内部管理水平具有一定的积极作用。

关键词：应急预案；银行；评估体系

突发事件应急预案评估体系是通过运用一系列确保应急预案有效性的指标体系，对应急预案的实用性、科学性进行论证，进而对该应急预案给予客观公正的评价，促使应急预案更加完善。近年来，随着应急管理工作深入有效地开展，建立突发事件应急预案评估体系显得尤其重要。

一、建立突发事件应急预案评估体系的必要性

突发事件应急预案评估体系是应急管理的重要组成体系，而应急管理工作做为内控机制建设的重要组成部分，近年来愈来愈得到人们的高度重视。特别是中国人民银行召开应急管理工作电视电话会议以来，各级人民银行认真贯彻落实会议精神，将切实加强应急管理组织体系和应急预案建设列入重要议事日程，结合本地实际情况，建立了各类突发公共事件应急预案。

二、基层人民银行建立应急预案评估体系的构思

1.建立应急预案评估组织体系，明确组织机构工作职责

首先，成立应急预案评估体系委员会，并实行一把手负责制。由行长任应急预案评估体系委员会主任，分管办公室、内审部门工作的行级领导任副主任，由办公室、内审、纪检部门及各个业务科室的负责人担任成员。其次，明确规定应急预案评估委员会工作职责，即：对辖区应急预案制定、应急预案的演练进行指导；负责对辖区应急预案可操作性进行评估；根据突发事件应急演练的评估结果、突发事件的变化或应急预案实施中发现的问题，及时对应急预案提出修订、补充的意见。同时，划分工作权限，建立应急预案评估工作各项管理制度，完善应急预案评估组织体系。

2.确定应急预案评估对象和评估频率

中心支行和辖内各县（市）支行总应急预案、中支机关各科（室、部）、县（市）支行各股室分预案确定为评估对象。并规定除特殊情况外，一般对应急预案的评估每年进行一次。

3.确定应急预案评估方式

结合本地实际情况，评估可采取自查自评与评估委员会评估相结合方式进行。即：被评估的应急预案在本部门自查自评的基础上，再由评估委员会对其应急预案按照每项指标确定的分值给予打分评估，达到合格线分值的应急预案，方可在处置突发事件中实施。不合格者，不能用于实际演练操作，更不能用于对突发事件的处置，直至修改补充完善，评估合格为止。

4.明确应急预案评估内容

通过评估实践，笔者认为可将应急预案评估内容分成二大类七个部分。第一类是对未启动应急预案的评估，可分三部分：一是应急预案工作的组织体系评估；二是应急预案体系的评估；三是应急预案环境状况的评估。第二类是对启动应急预案的评估，可包含四部分：一是应急预案领导小组反应与决策的评估；二是应急预案组织体系履行职能的评估；三是应急预案各环节协调情况的评估；四是善后处置的评估。具体讲：

（1）未启动应急预案的评估

①应急预案工作组织体系的评估。包括三方面内容：

突发事件处置领导小组成立及履职情况。主要评估：被评估机构是否成立了突发事件处置领导组，领导小组对应急预案工作是否职责明确、分工明确；是否组织研究、编制部门应急管理工作长期规划；是否对应急管理工作事前、事中和事后三个环节进行研究部署，定期进行督促指导。

领导小组下设的办公室履职情况。主要评估：处置应急管理工作的办公、文件转运及档案管理情况；为处置工作提供联络、通讯、后勤等服务工作情况；协助领导小组组织、协调各项处置工作的实施，维护处置工作正常开展情况；组织实施突发事件处置相关的新闻信息工作情况；突发事件处置工作的善后、总结工作情况。

相关部门成立的处置工作小组履职情况。主要评估：建立应急预案及其管理工作相关措施情况；实施与职责相关的各项处置措施情况；收集反馈突发事件处置的相关信息，各领导小组提供决策的情况；及时处理和解决应急预案工作运行情况的检查监督及纠改工作。

②应急预案体系的评估。

被评估单位的应急预案体系是否包括五个层次三个级别。五个层次是：总体应急预案、部门应急预案、专项应急预案、内部应急预案、各支行应急预案（县支行为股室应急预案）。三个级别分别是：一般、重大、特大。

总体应急预案是否包括：总则、组织体系与职责分工、预防与预警机制、应急响应、应急保障、后期处置等项目。

部门应急预案是否包括：金融机构突发事件应急预案、中央银行会计核算系统危机处置预案、发行库、发行基金调运和供应危机处置预案。

专项应急预案是否包括：IT系统、业务系统（账户管理系统、国库业务系统、调查统计业务、征信系统、人事信息系统、OA信息系统应急预案）、其他。

内部应急预案是否包括：防火、防汛、突发公共卫生事件、处置突发群体事件上访事件等工作预案。

③应急预案工作环境的评估，包括五方面内容：

行级领导对应急预案管理工作的重视程度。着重评估：被评估机构领导是否高度重视并认真履行应急管理工作的领导和组织职责情况。

应急管理工作制度建立情况。主要评估：是否建立了应急管理自查自评制度、值班制度和报告制度、责任落实和责任追究等相关制度。

职工接受应急管理工作的教育情况。重点评估：是否适时开展宣传、教育活动，向职工宣传应急管理工作的重要意义和现实意义，强化防范风险的意识，不断提高职业道德水准。

重要部门应急处置技能培训工作情况。重点评估：是否通过编印和学习应急处置岗位操作手册等相关资料、开展应急管理业务知识讲座、应急预案实战演练等活动，并达到了相应效果，如职工应急管理业务知识进一步增强，熟练掌握了处置程序和操作技巧，提高了相关岗位工作人员突发事件的处置能力。

开展应急预案演练工作情况。主要评估：被评估机构能否定期、有针对性地选择重要业务系统开展应急预案演练，做到事前周密部署、事中统一指挥，事后认真评估，对演练中发现问题及时制定措施，修订相关应急预案。

（2）已启动应急预案的评估

①是应急预案领导小组反应与决策的评估。

主要评估三方面内容：突发事件发生时，应急预案领导小组成员及办公室人员到达现场情况；根据对突发事件性质、类型和紧急程度的判断，做出应急处理措施及决定的情况；是否及时责令事故单位与个人暂停造成事故和行为，对现场进行控制并封存现场物品及相关文件。

②是应急预案组织体系履行职能的评估。主要评估以下内容：

应急预案领导小组、应急预案领导小组办公室、处置小组在突发事件处置中执行应急预案程序步骤的情况；

应急预案领导小组办公室、处置小组服从应急预案领导小组统一指挥和调度，保证对突发事件进行现场抢救和救援措施顺利实施的情况；

应急预案领导小组及时调度本单位人员、物资、交通工具及相关设施、设备情况。

③是应急预案各环节协调情况的评估。主要评估以下内容：

突发事件领导小组办公室和值班室与组长等领导成员的通讯联系是否畅通；

各职能部门（办公室、货币信贷部门、货币金银部门、保卫部门等重要部门）参加的突发事件监测和预警系统，在处置突发事件中运行是否正常；

计算机业务系统和网络通讯系统的备用设备能否保证正常运转、消防设备等应急物资能否保障供应，处置突发事件所需财务经费能否及时提供。突发事件相关信息能否及时准确报送。

④是善后处置的评估。主要评估三个内容：

突发事件消除或得到有效控制后，应急预案领导小组是否按照启动应急预案的程序，适时解除应急处理状态。

应急工作结束后，应急预案领导小组是否根据需要保留部分应急机构负责善后工作；并将相关文件资料及档案进行归档管理。

应急管理工作牵头部门针对处置工作展开调查，在做好突发事件调查处理的同时，建立案例库，并对突发事件原因及责任进行认定，着重是突发事件发生时，由于应急预案不完善或执行过程中存在脱节现象，造成财产损失，发生安全事故，产生了不良社会影响，是否追究相关责任人的责任，是否对预案进行了修订和完善。

三、规定应急预案评估程序

根据评估工作需要，结合基层人民银行实际情况，可制定以下操作程序：明确评估要以评估工作底稿为依据，填制未启动及启动应急预案评估表；按照未启动及启动应急预案评估表每项分值确定分项及总计分数，再填写应急预案评估评分表；在此基础上，写出应急预案评估确认书和应急预案评估结论书，最终确定是否发放《应急预案评估合格证书》。从而便于评估人员在评估中统一操作步骤，统一评估标准，规范评估行为，提高评估工作效率和评估质量。