东莞轨道交通引导城市发展策略

王思煜 胡青善 伍拾煤 辛华

[摘要] TOD策略已成为国际大都会区和国内重点城市、城镇群的发展模式与区域一体化策略。实施TOD策略对于东莞融入珠三角城镇群、优化城市空间结构、整合城市功能、转变“马路经济”形态、集约利用资源能源和推动城市可持续发展意义重大。应抓住境内轨道交通网处在初期建设时机，谋划实施以轨道交通为主的TOD城市发展策略。

[关键词] 轨道交通 TOD 区域一体化 转型升级

[中图分类号] F572 [文献标识码] A [文章编号] 1004-6623（2013）06-0090-04

[基金项目] 东莞市社科联决策咨政课题（编号：2013JZ01）。

[作者简介] 王思煜（1964 — ），四川南江人，东莞市社科联主席，市社科院负责人，研究方向：区域经济与城市发展；胡青善（1975 — ），湖南耒阳人，东莞市社科联学术研究部副主任，研究方向：产业经济与城市发展；伍拾煤（1978 — ），湖南邵阳人，东莞市重大项目办项目工作科科长，研究方向：轨道交通；辛华（1965 — ），辽宁凤城人，综合开发研究院（中国 . 深圳）副研究员，博士，研究方向：城市资源与产业协调发展。

依托轨道交通等大容量公交引导城市发展（TOD，Transit-Oriented Development，即公共交通导向），已成为解决一系列“大城市病”的重要手段。东莞境内轨道交通网目前尚处在初期建设阶段，应顺应区域一体化和自身转型升级趋势，谋划以轨道交通为主的TOD城市发展策略，构建疏密有序的新型城市空间格局和轨道交通经济带，带动城市与产业加快转型升级。

一、东莞实施TOD策略的意义

大力发展轨道交通，充分利用轨道交通的“集聚”与“扩散”效应，对于东莞融入珠三角城镇群，优化城市空间结构、走新型城市化发展道路，意义重大。

（一）珠三角区域一体化形势下，实施TOD策略，有利于东莞融入城镇群竞合进程，促进产业转型

珠三角构建以高铁和城际轨道为支撑、以城市轨道为骨架的轨道交通网，将迅速缩短沿线城市的时间距离，重构珠三角城镇群的产业竞合关系，推动区域一体化发展。在新一轮城市群竞合过程中，东莞拥有许多机遇但也面临诸多挑战，必须充分利用洼地优势，吸引香港、深圳和广州的资源要素向东莞集聚，并承接新一轮的产业转移。为此，必须依托轨道交通的枢纽站场，在服务业方面与广深之间实行错位发展，重点发展商贸会展物流、商务酒店、居住休闲娱乐等具有竞争优势的特色服务业，打造一批专业化和特色化TOD型城市副中心和城市综合体。

（二）新一轮城镇化趋势下，实施TOD策略，有利于转变分散格局，提升城镇质量，推动城市升级

在过去粗放的工业化和城镇化过程中，东莞城镇空间散乱。提升城镇化水平，必须依托轨道交通建设尤其五大交通枢纽，实施TOD发展策略，着力打造市区-松山湖，石龙-茶山、常平、虎门-厚街、望洪等几个区域副中心，并打造一批较高密度的城市综合体或TOD精致社区，形成由城市中心-副中心-城市综合体串联起来的城镇群发展格局，实现较高密度集聚发展，切实优化东莞的城市空间结构。

（三）工业文明向生态转型背景下，实施TOD策略，有利于提高资源利用效率，有效缓解城市可持续发展问题

目前，东莞的产业结构、城市结构、人口结构、土地和公共设施利用及以小汽车为主的交通出行方式，都非常不利于城市的可持续发展，土地、空间和公共设施资源浪费严重，建设用地逼近国际警戒线，可利用的土地严重不足，资源环境承载力严重下降，城市可持续性发展问题非常突出。依托轨道交通实施TOD策略，有利于降低对小汽车的依赖，切实缓解交通拥堵；有利于推动城市高密度紧凑开发，提高土地空间资源利用效率；有利于改善公共设施空间布局，提高其利用效率；有利于提高服务业发展比重，实现节能减排和低碳发展。

二、实施TOD策略的战略思路

及重点区域的功能定位

（一）战略思路

东莞实施TOD策略，应贯彻国家新型城镇化、公交优先发展战略及珠三角五个一体化规划要求，坚持“集聚发展、低碳发展、差异发展和复合组团发展”理念，着力将TOD策略纳入城市发展总体规划，围绕构建“一主多副复合组团”城市发展方向，依托市中心、望洪、石龙-茶山、虎门白沙和常平五大轨道交通枢纽站场及其他重要站点的开发建设，着力打造市区CBD、四个城市副中心及一批TOD城市社区或城市综合体，并带动市中心-松山湖片区、水乡片区、沿江片区、沿海片区、埔田片区和山区片区城镇复合组团发展，形成由城市中心—副中心-城市综合体串联起来的城镇群发展格局和轨道交通经济带。

从宏观统筹协调、中观区域差异化和微观城市精细设计三个层面，构建适合东莞TOD发展的框架体系，对于重点枢纽站场和城市副中心的建设，应进行区域价值评估并按照分区差异化策略选用合适的TOD开发模式，同时注重轨道交通与土地开发、公共服务设施建设和产业发展有机结合发展，注重充分发挥政府主导和市场主体作用，努力实现经济效益与社会效益的平衡。

（二）重点区域的功能定位与发展模式

轨道交通网络建成后，东莞将形成市区新城、望洪、石龙-茶山、常平和虎门白沙等枢纽站场。依托这些枢纽站场，东莞有望打破分散发展格局，打造几大城市副中心，并以城市副中心带动周边区域统筹发展，构建多中心复合组团城镇发展格局。同时，不同的枢纽站场，应进行区域价值评估并按照分区差异化策略明确城市功能与产业方向，并根据区域特点选用合适的TOD开发模式。

1. 依托新城中心站场站点，打造主城区域CBD。新城中心枢纽由东莞大道与R1、R2线和莞惠城际线交汇形成，位处东莞城市CBD核心位置。轨道交通建设，将为该片区域聚集各类资源要素，庞大的人流将加快推动该片区域金融、商贸、商务、办公、会展、文化娱乐业及总部经济等现代服务业的加快发展。

该区域应着力借鉴新加坡、香港等先进城市的TOD开发策略，因地制宜，采用多功能组合式开发方式进行综合集成开发，重点发展高端服务业。在新城中心站场站点核心区应重点发展高端商业（综合购物中心）、写字楼、金融、酒店、会展及配套设施等；新城中心枢纽外围应以商业办公为主，周边区域则以居住生活功能为主。在实施过程中，应充分考虑不同交通方式的换乘，注意多种城市功能的配套。

2. 依托望洪枢纽，打造水乡组团区域中心。该枢纽站，应定位为东莞市西北片区城市副中心、东莞西北城市门户，努力成为珠三角东岸具有水乡特色的优质生活区，成为推动水乡经济区一体化发展的动力引擎和服务业发展的综合平台。

该区域应借鉴香港青衣站地铁+物业开发的模式，利用望洪枢纽区位、轨道交通的诱导效应及新开发优势，实施差异化发展策略，重点在周边地区发展业态组合丰富合理、水乡特色鲜明的融合居住、商业、商务、会议、酒店、休闲娱乐及教育文化等于一体的城市综合体，能够提供完善的旅游服务、生活服务、金融服务和休闲娱乐服务，建立具有水乡特色的城市门户形象。在业态布局方面，既要有满足社区配套的服务机构，也要有吸引外地游客的品牌商户、时尚购物、餐饮娱乐等服务，保证消费者的“一站式”消费。要与水乡特色传统文化有机结合，打造具有水乡特色的农家乐、农业园、美食街、美食节、节庆活动和水乡特色游，吸引周边人群到这里放松休闲、享受生活。

3. 依托石龙-茶山枢纽，打造沿江组团区域中心。R2与广深高速交汇形成石龙-茶山枢纽站，该站场位处沿江-埔田组团核心发展区，是联系市区、生态园乃至周边博罗石湾镇、增城三江镇的交通综合枢纽，是东莞衔接穗港深的东北部门户。

该区域应借鉴广州4号线TOD+IOD发展模式，推进轨道交通与产业发展相结合，提升该区域的电子信息产业，打造珠三角信息产业重点集聚区；积极拓展科技创新服务、商贸物流、食品展销、酒店会议、娱乐休闲及滨江居住等方面的服务功能；充分利用轨道交通的通勤和商务客流，因地制宜，依托周边产业和资源，采用圈层式的多功能业态开发，使枢纽站场地区实现一体化发展。

4. 依托虎门白沙枢纽，打造沿海组团区域发展中心。虎门白沙枢纽由轨道R2线、穗莞深城际和广深港高铁交汇形成，是广深港高铁在东莞境内的唯一站点，东莞市的综合客运枢纽站，同时也是东莞联系区域高速铁路系统的重要对外客运枢纽，东莞唯一的与国家高速铁路网络系统对接的车站。未来无疑将迎来庞大人流，对虎门、厚街等周边镇街原有的空间结构和产业产生巨大影响。应依托区域在服装、电子、鞋业、家具、会展、酒店等方面雄厚产业基础，打造“穗深港发展轴”上的重要交通节点城市和颇具潜力的成长中心，重点发展能够支撑和引领该区域产业升级的商贸、商务、会展等生产性服务业。

该区域应构建高效便捷的综合交通体系，实现多种交通方式的无缝衔接和快速换乘；优化土地配置，实现该片区土地集约化、复合化、综合化的开发；带动厚街、虎门、长安等镇产业发展和升级，促进经济的空间规模集聚和升级转型，引导城市发展及空间结构的合理布局，促进商务、商贸、旅游等城市活动的发展；改善枢纽站及周边地区的公共设施质量，提升周边地区价值，促进村镇发展。

5. 依托常平枢纽，打造埔田组团区域中心。常平枢纽位于京九线、广深线和穗莞惠城际轨道交通的交汇处，是东莞市轨道交通联系的主要交通枢纽和对外联系的主要门户，也是推动东莞东部城市发展的重要引擎。应着力打造为集铁路客货运、城际铁路、地铁、公交于一体的综合交通枢纽，集商务、商业、居住、酒店、娱乐、休闲等多功能一体的城市综合商贸物流服务中心。

该区域应充分利用轨道交通的聚集效应，依托交通枢纽优势和商贸物流基础，强化区域核心功能，打造集通信、金融、电子商务、专业服务等一体化的商务集聚区；依托物流发展平台，打造集合区域优势产品组合而成的综合商贸区。同时，该片区铁路运营时间长，发展模式相对比较成熟，要充分利用规模效应、集聚效应和乘数效应的作用，获取更多的市场份额，形成更大的市场规模，形成马太效应，诱导以常平枢纽为核心的埔田片区人口、功能布局由分散转向较高密度集聚，并向特色化、差异化方向发展，实现沿线区域一体化发展格局。

三、实施TOD策略的主要对策建议

1. 成立专门的TOD管理机构，履行综合协调管理职能。政府部门的重视、有效的协调和监管是TOD成功实施并取得预期效益的关键。东莞市TOD实施机构可依托优先发展公共交通领导小组、城市轨道交通规划建设领导小组及轨道办、轨道公司，成立专门的TOD综合管理机构，负责统筹协调宏观层面、中观层面和微观层面等工作。

2. 将TOD策略纳入城市规划修编内容，充分发挥规划引导控制作用。着力构建高效统一的城市土地利用规划、总体规划和轨道交通规划相协调的TOD城市发展统筹管理机制；修订城市总体规划和详细规划的技术审查程序及审查办法，将TOD规划设计的控制性原则和引导性策略作为重要的审查依据，纳入相关规划成果评价体系；调整建设规划和用地许可证的审批依据，使规划管理更好地为TOD服务，并将指标作为土地利用合同的一部分，约束建设开发行为。

3. 加强沿线土地统筹，推动轨道交通与土地开发有机耦合。以政府为主导，统筹沿线各利益主体，借助轨道交通与开发商的联合开发，实现土地的高效利用，弥补轨道建设资金不足的缺口。建立和完善轨道沿线用地管理政策，形成系统的沿线土地管理机制。评估沿线土地开发潜力，针对潜力地块，提出政府收购时序，使政府获得沿线土地的掌控权；通过土地储备使土地市场有序开发，科学有效地控制土地的出让量，保证沿线土地效益。要制定沿线用地近远期发展计划。综合分析轨道交通建设时间、土地开发期限等，确定不同开发时期的用地规模。综合考虑用地所处的城市节点、相关规划提出的重点改善地区、旧村改造的迫切性、潜力用地分布、规划线网界限等因素，划定各阶段整合开发用地范围。

4. 整体规划公交线网，形成以轨道交通为骨干的综合交通体系。统筹考虑轨道交通建设和公交改革发展工作，推动公汽公交、小汽车、出租车等各种交通方式与轨道交通实现有机衔接。应贯彻落实公交优先发展战略，围绕轨道交通站场站点优化调整线网，配套建设一批公交站场设施，并按照分区运营和快线专营方式，推进公交运营主体及公交资源优化整合，逐步推进实施政府购买服务，切实解决东莞目前公交过度市场化、运营企业亏损经营、公交线网混乱、配套基础设施滞后、监管考核不到位和公交服务脏乱差等一系列问题。

5. 强化TOD设计理念，精心设计重点站场站点。轨道交通重点站场站点的TOD规划设计，应遵循紧凑性、混合性、可达性、多样性、公平性和人性化等原则，注重建立与交通条件相适应的密度分区管理机制，提出具体控制要求；注重与周边区域实施统筹规划建设；注重地上地下空间的整体规划和时间的整体考虑。

6. 探索创新轨道交通管理机制，提高轨道交通运营管理水平。一是实施“轨道+土地”经营模式，创新TOD开发建设管理机制。具体操作，可由东实公司作为东莞轨道交通的业主，承担投融资和资本运营，面向社会拓宽投融资渠道，参与轨道交通沿线土地的一、二级及地下空间及衍生资源的开发，获得土地开发及其他商业收益，为轨道交通建设运营提供资金保障。二是采取特许经营管理或者公私合营方式，委托或者成立专业管理公司进行运营管理，提高轨道交通的运营效率和服务水平。三是引导公众参与，吸取专家和民间智慧，促进自上而下、自下而上的力量之间的互动、平衡与合作，鼓励和允许城市中各种利益集团和各个层面（政府、部门、社会组织、企业、居民等）通过网络、听证、座谈等方式进行对话协商，切实提高TOD建设运营管理水平。