区域一体化视角的机动车协同环境管理研究

梅凤乔++高菲

摘要：机动车污染已成为影响我国各大城市环境空气质量的重要因素。随着区域一体化的继续推进，区域交通网络的不断完善，跨行政区车辆也成为城市机动车污染的重要贡献者。区域一体化为城市为经济社会发展提供了机遇，同时，也为城市环境治理带来了挑战。文章以粤港澳为例，分析了跨行政区机动车协同环境管理主要面临的障碍，从构建跨行政区机动车协同管理体系、加强制度保障方面提出了对策和建议，以期为我国跨行政区机动车污染管理提供科学依据。

关键词：区域一体化；跨行政区；机动车污染；环境管理；协调对策

当前，区域一体化已经成为我国经济社会发展的重要趋势。在经济一体化背景下，区域基础设施一体化也成为我国社会主义现代化建设的重要内容。其中交通基础设施作为区域经济发展的基础，为区域一体化提供了必不可少的硬件条件，交通基础设施的改善也对区域经济一体化起到促进作用。与此相对，交通的快速发展也为城市发展带来诸多负面影响。我国机动车数量持续增长，使得越来越多城市患上了“拥堵病”；机动车尾气带来的环境空气污染问题也日益严重，由于机动车多行驶在人口集中地区，更是直接影响公众健康。

随着交通格局的不断完善，“外地”车辆也成为影响城市交通和环境的重要因素，由于各地机动车环境标准实施进度的不统一以及经济水平的差异，导致不同地区在环境管理上存在断层。相关研究仅涉及机动车对空气质量的影响分析，个别文献论及跨行政区机动车带来的交通影响，但对跨行政区机动车的环境管理问题的研究相对欠缺。有鉴于此，本文在论述加强跨行政区机动车环境管理的必要性的基础上，以较为复杂的粤港澳区域为例具体阐明跨行政区机动车协同环境管理面临的主要问题，进而提出相应的对策建议，对其他地区的跨行政区机动车管理也具有一定价值。

一、 加强跨行政区机动车环境管理的必要性

我国城市化发展进程迅速，机动车数量快速增长，随之而来的环境问题也十分显著。目前，我国各地的机动车保有量仍保持增长势头，同时，与机动车污染有关的环境空气质量因素都面临比较严峻的形势。

1. 我国机动车保有量持续增长。我国机动车保有量快速增长，从2009年的1.7亿辆增长为2014年的2.46亿辆。特大城市诸如北京、上海、广州地区的机动车保有量分别从2000年的112.06万辆、64.78万辆、38.95万辆，增长为556.93万辆、278.80万辆、222.77万辆，机动车保有量年均增长率分别为12%、11%、13%。与此同时，大城市周边省市的机动车保有量也在一同增长，河北省、江苏省、广东省在2000年～2014年间年均增长率分别为15%、17%、14%，到2014年机动车保有量分别达到1 070.69万辆、1 174.64万辆、1 415.84万辆。可以预料，在无重大政策调整的情况下，我国各地的机动车保有量仍会继续保持增长势头。

2. 机动车污染形势严峻。随着机动车数量的不断增长，机动车排放对环境空气质量的影响日益显著。2015年，我国机动车尾气排放的NOx为584.9万吨，约占全国排放总量的30%，已经成为我国空气污染的重要来源。就珠三角地区而言，2015年机动车排放分别占SO2和NOx、PM10和VOC排放的12.8%、32.1%、48.4%和25.4%。如果其他污染源的排放量得到控制，机动车排放分担率将会进一步提高。

3. 我国环境空气质量有待提升。2015年，全国338个地级以上城市中就有265个城市环境空气质量超标，超标率达78.4%，超标天数中以PM2.5、O3和PM10为首要污染物的居多，主要与机动车排放相关。尽管与内地大城市相比，粤港澳地区环境空气质量相对较好，但其与机动车排放有关的环境空气质量因素，如PM10和NO2，年均浓度已处于临界或超标状态。

随着区域一体化进程的继续推进，各大城市的交通形势将更加严峻。目前，连接港澳与珠江口西岸的港珠澳大桥即将通车，大桥通车后将进一步缩短珠江口“两岸三地”的时空距离，仅港珠澳大桥的日交通量就将达7.6万辆，除此之外，随着粤港澳一体化进程推进，经贸外来的密切，广东省口岸城市如珠海将会面临沉重的交通压力和环境空气质量的压力。在这种情况下，要使本地区环境空气质量不显著恶化，甚至有所改善，就必须加强对本地区机动车、及跨行政区机动车的环境管理。

二、 跨行政区机动车协同环境管理面临的问题

对跨行政区机动车实施环境管理，需要区域内各地政府的协同合作。其中，需要特别关注的是管理体制、跨行政区机动车管理政策、机动车环境标准、环境监测等方面的问题：

1. 管理体制问题。（1）“一国两制”是协同环境管理的硬性约束。粤港澳地区的特殊性在于其中涉及“一国两制”下的地区，因此对其跨行政区机动车实施协同环境管理，必须以“一国两制”为前提条件。作为“一国两制”下設立的特别行政区，香港、澳门依特别行政区基本法均享有高度的自治权，包括行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权等，中央人民政府所属各部门及各省、自治区、直辖市均不得干预属于香港、澳门自主管理范畴的事务，比如环境保护事务；中国其他地区的人员进入香港、澳门，均须办理批准手续；中国其他地区的车辆进入香港、澳门，应分别按照香港、澳门的相关法律规定执行。（2）权责壁垒是我国跨行政区协同管理的难点所在。目前在我国广泛存在着各地政府固守权责，各自为政的现象。我国从中央到地方实行垂直管理，使得地方政府之间的横向关系缺失；部门之间条块分割，使得各部门之间各自为政，难以协调。跨行政区机动车管理涉及包括公安、交通、环保等在内的多个部门，若要实施协同环境管理，必须协调好各地政府和相关部门之间关系。（3）法制基础是协同环境管理的基本保障。区域合作所达成的共识，必须由制度性的规则来保障，法制基础是协同环境管理的基本保障。港珠澳三地具有“一国、两制、三法域”的特点，其中香港、澳门拥有相对独立的立法权，而广东省在立法方面需要遵循上位法即国家层面的法律法规，所以，在制定粤港澳跨行政区机动车协同环境管理规范时，香港、澳门具有更大的自主性和灵活性。基于这样的原因，有人建议，香港有必要将目前实行的机动车左侧通行制改为与内地相同的右侧通行制。但必须考虑到，香港的立法程序较之内地更为复杂和冗长。所以，在商讨粤港澳跨行政区机动车协同环境管理规范时，如若涉及调整现有的相关法律规范，应当审慎决策。

2. 环境准入相对缺失。目前，我国对于机动车的环境管理还是在各行政区体制之下的分别管理，政策体系与内容也不衔接。对粤港澳地区而言，对跨行政区车辆，内地主要依据公安部发布的《临时入境机动车和驾驶人管理规定》进行管理；对于来往港澳的车辆，依据广东省公安厅发布的《香港、澳门和台湾地区临时入境机动车登记》、广东省人民政府颁布的《直通港澳运输车辆管理办法》以及海关总署发布《中华人民共和国海关关于来往香港、澳门公路货运企业及其车辆和驾驶员的管理办法》进行管理。香港对未在香港登记的机动车管理非常严格，通常不允许进入香港境内行使。而在澳门，进出边境的车辆应当事先按照第3/2006号行政法规《车辆进出澳门特别行政区陆路边境的监管》的规定申请通行证或电子标签，接受海关监管。相对日益完善的交通管理要求，对跨行政区机动车管理三地均未明确环境准入要求。

3. 机动车环境标准问题。机动车污染控制标准的提高和燃料的改善对于减少主要空气污染物具有重要作用。在研究跨行政区机动车协同环境管理时，比较棘手的一个问题是，不同地区机动车环境标准不尽相同。

（1）机动车环境标准设定和执行进度不同。香港目前对机动车废气排放执行欧Ⅴ标准，预计2016年下半年开始执行欧Ⅵ标准；珠三角城市自2015年底全面执行国Ⅴ标准（与欧Ⅴ标准相当）；澳门地区目前尚无对在用车进行要求的排放标准，仅对进口新车尾气排放有限值规定，其中对轻型汽车的排放标准限值分别相当于国Ⅳ和国Ⅲ标准限值。作为配套的机动车油汽标准，香港在2010年油汽标准已达到欧Ⅴ标准水平；内地从2013年开始将国Ⅳ标准汽油（含硫量不高于0.001%）作为车用汽油指标，2014年珠海等珠三角城市开始全面供应国Ⅴ标准汽油，2015年开始推广国Ⅴ标准柴油，预计2016年全面供应国Ⅴ柴油；澳门地区的无铅汽油及轻柴油仅接近欧Ⅳ标准，与香港、珠海等地相比明显落后。从跨行政区车辆对标准执行的情况来看，由于三地标准不同，彼此之间没有衔接，也带来了诸多问题。如部分来往于粤港的车辆，经广东地区加注低标准的油汽，在香港行驶时也会损害当地的空气质量和治理成果。因此，有必要从标准设定上对跨行政区机动车进行统一。根据三地标准的最新进展，统一标准也并非难事。

（2）标准执行不衔接。第一，由于跨行政区机动车需要取得两地牌照，粤港澳三地目前标准并不相同，对跨行政区车辆执行何种登记标准成为问题。对香港而言，要求入境车辆实行本地标准更有利于维护本地环境治理效果；而对澳门和广东而言，由于香港标准更严且更新进度更快，执行香港标准等同于提高了跨行政区交通的门槛。第二，粤港澳对于车辆环保检验的时间、内容以及技术要求不尽相同，这为认可彼此环保检验的效力带来障碍。第三，港珠澳大桥采用的是“Y”的结构，分别连接香港、珠海、澳门三个口岸。通车后，存在跨行政区机动车道路执法如何实施、执法主体如何界定、执法区域如何划分、道路移动监测点如何设置等问题。

4. 环境监测。粤港澳目前已建立“粤港澳珠江三角洲区域空气监测网络”，设有23个网点，由广东省环境监测中心、香港环境保护署、澳门环境保护局及澳门地球物理暨气象局分别负责三地监测站的协调、管理和运作。三地同时还有各自的环境监测网络，其中香港设有15个空气自动监测站（包括3个路边站），澳门设有5个空气自动监测站（包括2个路边站），珠海仅设4个空气自动监测站。但尚未在港珠澳大桥设立空气自动监测站点和机动车排放自动监测站点，广东省内也无路边空气监测站，缺乏跨行政区机动车监管的科学依据。

三、 推动跨行政区机动车协同环境管理的对策

跨行政区机动车是区域一体化进程的产物，对跨行政区车辆的环境管理也应当放于区域一体化视角下进行协同管理。针对上文讨论的现行动车环境管理不协调问题，从以下几个方面提出了具体建议：

1. 建立跨行政区机动车环境管理协调机制。跨行政区机动车管理协调机制是粤港澳机动车协同管理的基础。继续完善粤港、粤澳现有的协商机制，将跨行政区机动车协同环境管理纳入三地政府协商议题。充分发挥广东省在粤港、粤澳联席会议中的中间作用，开展三地跨行政区机动车管理的协调与合作。由广东省牵头，在粤港、粤澳联席会议下分别讨论跨行政区机动车管理的若干问题，并由粤港持续发展与环保合作小组和粤澳环保合作专责小组开展相关研究。

2. 创新港珠澳大桥跨行政区机动车环境管理模式。对跨行政区车辆的管理模式的选择必须考虑管理权归属和权责分配问题。对跨行政区车辆的管理可有两种模式，一种是根据属地原则分段管理模式，即由三地政府对属地段通行的机动车的管理；另一种是建立跨行政区车辆管理专责部门，并对三地政府负责。

两种模式各有利弊：（1）分段管理模式不需改变现有机构设置，但需清晰界定跨行政区机动车管理相关部门职责与权限。针对各自为政问题，可以通过成立专业委员会或合作小组的模式开展合作。专业委员会或合作小组应当对各部门合作进行指导和监督，组织部门之间合作与交流，从而形成一事共议共治的合作模式。（2）共同管理模式的优势在于可以高效整合行政资源，破除部门权责壁垒；但机构重置需要大量人力、物力、財力，且机构重组带来的权力的重新配置也会使得机构重组障碍重重，进度缓慢。

分属地分段管理模式因其制度成本小、短期内可操作性强的优势，是未来一段时间内港珠澳大桥跨行政区机动车交通管理和环境管理的主要模式。但从粤港澳一体化的长远目标来看，共同管理模式能够更好的解决粤港澳体制机制的不协调，更高效的整合行政资源，取得更好的治理效果，应当是未来的发展方向。

3. 严格跨行政区车量准入标准，加强监督执法。首先，从区域环境空气质量共同改善，维护各自治理成果的角度，应当尽快统一三地的机动车污染控制相关标准，要求跨行政区车辆执行统一标准。标准的设定应当考虑三地现在执行的机动车排放及油汽标准，又应当兼顾各自的技术、经济条件；此外，基于加强粤港澳连通的未来发展趋势，以及各自改善环境空气质量的诉求，机动车环境标准的设定既不能过分严苛，也不当过于宽松。根据大陆地区淘汰黄标车（即国Ⅰ标准以下的汽油车和国Ⅲ标准以下的柴油车）要求，珠海地区预计2016年底基本淘汰黄标车；香港到2017年初将会停止对欧盟一期及以前柴油商用车辆发出牌照；澳门对于老旧高污染车辆淘汰的计划还在讨论制定中。参考其他城市（如北京）对外地车辆环保准入的要求，并结合三地在淘汰老旧车型方面的工作进展，对于大陆去往港澳车辆，建议将绿色环保合格标志作为跨行政区车辆准许通行的环保标准；对于港澳去往大陆车辆，建议将当地环保部门出具的车辆尾气检验合格凭证作为跨行政区车辆准许通行的环保标准，且车辆尾气检验标准不低于大陆地区绿标车执行的最低标准。

第二，建立保障措施，监督标准落实。（1）严格跨行政区机动车牌照申领，为保护各自治理效果的目的，建议在牌照申领时执行香港的机动车登记标准；对于在用车申领牌照或续牌，建议将取得机动车来源地环保检测合格凭证作为条件。（2）建立跨行政区车辆道路检查制度，加强道路抽检。设置路边遥感检测装置监测大桥上通行车辆尾气排放状况，确保跨行政區车辆达到环保要求。（3）建立跨行政区机动车信息共享机制，保障跨行政区机动车管理部门信息获取完整，促进跨行政区机动车环境管理高效运行。

4. 完善机动车污染监测网络。首先，在大桥或大桥口岸附近区域设置路边监测点，并将其纳入粤港澳珠江三角洲区域空气监测网络，为反应本底状况监测点应当于大桥通车前开始工作。其次，借鉴港澳经验，增设广东省内路边监测站，将移动源监测纳入日常环境监测工作。

四、 结语

尽管我国目前在机动车领域采取了一系列污染控制手段也取得了一些效果，空气中的主要污染物如NO2和颗粒物（PM2.5和PM10）的浓度呈现下降趋势，但是可以看到与机动相关的环境因素仍然时有超过国家二级标准或地方标准。粤港澳地区乃至全国的机动车数量依然保持较高的增长趋势，所以机动车污染控制仍是未来大气治理的重点工作之一。本文首次关注到了跨行政区机动车污染的问题，分析了我国面临的机动车污染的严峻形势，以粤港澳地区为例分析了现存管理障碍，并从协商机制、管理模式、协调标准、完善监测网络等角度提出了针对特大城市跨行政区机动车环境管理的对策，对其他地区的跨行政区机动车管理也有一定的借鉴意义。

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基金项目：珠海市环境保护局委托项目“珠港澳环境空气质量协同管理对策研究”（项目号：ZHGJ2015-176）。

作者简介：梅凤乔（1965-），男，汉族，湖北省黄梅县人，北京大学法学博士，北京大学环境科学与工程学院副教授，研究方向为环境政策与法律、资源综合利用、环境标准及其实施、国际环境履约；高菲（1992-），女，汉族，山东省淄博市人，北京大学环境科学与工程学院硕士生，研究方向为环境管理政策。

收稿日期：2017-01-18。