关于土地管理制度改革的若干建议

[摘要] 我国当前征地矛盾多发，根源是征地制度片面强调政府的行政强制性，没有按市场原则保护农民的土地财产权益；城市土地国有以及各类建设必须使用国有土地的规定，剥夺了农民凭借和运用土地财产，自主参与工业化、城市化进程的权利。政府经营土地诸多弊端，难以为继，必须深化改革。

[关键词] 城市化 土地制度 改革

[中图分类号] F321 [文献标识码] A [文章编号] 1004-6623（2013）06-0034-05

[作者简介] 黄小虎（1947 — ），江苏人，中国土地学会副理事长，中国城郊经济学会副会长，中国国土经济研究会小城镇专业委员会副主任委员，研究员，研究方向：土地经济、农村经济等。

我国当前征地矛盾多发，根源是征地制度片面强调政府的行政强制性，没有按市场原则保护农民的土地财产权益，导致政府与农民的对立。事实上，在城乡结合部特别是大中城市的城乡结合部，现行征地制度的补偿标准已经难以实施了，许多地方都大幅度提高了补偿费用。但由于缺少明确的制度依据，各地的做法五花八门，有的甚至大大超过了土地市场的价格，产生新的负面因素。因此，如何适应市场经济的要求，改革现行征地制度，已经成为当务之急。

一、城市化与政府经营土地制度

我国计划经济时期，包括城市建设在内的所有重大经济活动，都由政府直接投资并负责经营。改革开放以后，总的趋势是政府逐渐退出直接经营活动。到目前为止，政府对生产和流通领域的直接干预已大为减少，但对建设领域的直接干预仍然较多，财政经费中用于建设支出的比重还是很大，特别是城市建设仍然主要依靠政府投资和经营。

党中央提出城镇化发展战略以后，各地纷纷掀起了城市建设的热潮。建设资金的主要来源，一是政府出让土地的收入，所谓土地财政；二是政府用土地向银行抵押或质押贷款，所谓土地金融。两项加起来约占建设资金的90%，正常的财政资金只占10%左右。就是说，政府搞城市建设，主要靠经营土地。而政府所经营的土地，是从农村、农民那里征收来的。

在政府的土地财政和土地金融支撑下，城市建设长足进步。但必须看到，政府经营土地作为计划经济延续下来的一种发展方式，不适应市场经济的要求，积累了许多新的矛盾，已经难以为继。

第一，严重侵害老百姓特别是农民的利益。关于征地按市场价补偿和建立城乡统一的土地市场，社会各界讨论至少20多年了，但国家层面的改革迟迟迈不出步子，主要原因就是政府经营土地。按市场价补偿，政府的土地财政收入就会减少；允许集体建设用地入市，不仅政府可卖的地会减少，甚至可能无地可卖，土地财政和土地金融就难以为继。政府经营土地，走的依然是农村支持城市的发展道路，广大农民不能分享工业化、城市化的成果，只能等着被城市化，被边缘化，社会矛盾因此而激化。

政府经营土地，使城市里普通市民的利益也受到损害。即使符合规划，也不允许集体建设用地开发房地产，使开发商处于自然垄断地位。在投机、投资需求拉动和政府拍卖土地推动下，房价虚高，大大超出了中低收入人群的支付能力，自住性需求根本无法满足。老百姓为了买房而节衣缩食，由此产生严重的民生和社会问题。虽然近年来政府加大了保障性住房的建设力度，但因为保障性住房使用的土地，依然要依靠征地；建设所需的资金，相当部分还是政府卖地的收入。结果反而加剧原本已经存在的矛盾。

第二，严重浪费宝贵的土地资源。保护耕地和城市存量土地集约利用提出多年了，但各地的城市建设，均走的是外延扩张和大量消耗土地资源的路子。其中的最主要原因，是政府经营土地的制度，使地方政府严重依赖土地财政和土地金融，只能靠不断征地、不断卖地，筹集建设所需资金。征地多、卖地多的地方，“发展”就快。不少地方由于土地过度开发，已经威胁到生态安全，有的甚至已经无地可征了，而已经开发的土地却远没有得到充分利用。表面看，是地方政府行为短期化，不顾长远的发展，实际上，这是政府经营土地制度规范下的必然结果。这种靠大量消耗资源的发展路子，与转变发展方式的精神是背道而驰的。问题出在地方，而根子却在国家的制度安排上。制度不改，保护耕地、节约集约利用资源，只能是一句空洞的口号。

第三，孕育着政府信用危机和财政、金融风险。政府出让土地，用地者（企业或个人）要透支未来收益，才能购买几十年的土地使用权。就是说，政府出让土地所获得的每一笔收入，都有若干企业或个人的负债与之相对应。因此，政府用土地财政收入搞建设，本质上是“寅吃卯粮”，加大了用地企业的市场风险，降低了用地个人的生活水平。同时，也隐含了相当的金融风险。

政府用土地向金融机构抵押或质押融资，则是政府直接负债经营，用未来收益逐步偿还，本质上也是“寅吃卯粮”。目前土地金融的规模已经远远超过了土地财政，所谓“地方债”，绝大多数属于土地金融。许多地方政府的偿债能力严重不足，于是靠借新债偿旧债来拖延。导致这种局面的根源，是政府经营土地的制度，制度不改，这种局面仍将呈加剧之势。

第四，导致政府行为扭曲，助长不正之风。在市场经济中，政府的职能主要是调节、监督、管理与服务。政府经营土地制度，使不同层级政府的职能发生错位，降低了行政管理效率。中央和省级政府是不直接掌握任何土地的，其主要职能是管理。而城市政府，不论层级大小，都直接掌管土地，其职能是既有管理，又有经营。当经营与管理发生矛盾时，由于经营利益涉及地方发展，必然导致管理服从经营，而不是相反。

土地出让金的性质，决定其无法真正纳入财政预算管理；土地抵押融资的资金如何使用，就更加难以监管。这在很大程度上助长了一些领导干部凭主观意志盲目决策、乱铺摊子，甚至贪大求洋、追求奢侈享乐等不正之风。一个时期以来，名目繁多的政绩工程，豪华气派的办公楼、酒店、会所、度假村、培训中心，可以说是风起云涌，几近失控，广大群众为此深恶痛绝。

总之，政府经营土地制度与中央关于转变发展方式的战略方针，与保护耕地和自然资源，促进社会公平、改善民生，防范金融风险，完善社会主义市场经济体制等诸多方面的重大战略部署，都存在内在的矛盾。走新型城镇化道路，是一块必须啃的“硬骨头”，需要以壮士断腕的气概推进改革措施。

二、对土地管理制度改革的建议

改革的切入点和基本思路，是彻底改革现行征地制度，建立城乡统一的土地市场，使农民的土地财产权利切实得到制度和法律的保护，进一步激发社会主义市场经济的活力。在这个过程中，转变政府职能，加强宏观调控，主要以税收（财产税、所得税）的形式，形成以存量土地为依托的新型土地财政。同时，在城市建设领域，政府逐渐退出直接投资和干预，引导社会资金的积极参与。具体建议如下：

（一）关于改革现行征地制度

基础性、公益性项目用地涉及农村土地的，可以继续由国家征收。政府有责任编制基础性、公益性项目目录，但具体确定某一项目的性质，必须有集体组织和农民的参与，并取得他们同意。征地补偿标准，应按改变用途后的市场价格，与农民协商确定。

在征地实施之前，必须解决好被征地农民的住房、就业、社保等长远生计问题。可以提出多种解决方案，但要由农民自主选择。从各地实践看，征地后返还一块国有土地使用权或留一块集体建设用地，给农民按规划用途发展二三产业，对于保障被征地农民的长远生计发挥了重要作用。对此，法律应该予以认可。至于农民在返还或留用的土地上，是自主经营还是委托经营、联合经营、入股经营，可从实际出发自主确定。

（二）关于建立城乡统一的土地市场

对于经营性项目用地，国家原则上不再征收，允许通过市场的方式直接使用集体建设用地，构建城乡统一的土地市场。在这个大前提下，对不同类型的农村建设用地，区别对待，分步推进。

一是对于农村公益性建设用地，包括村庄建设规划划定的公益性建设用地，原则上不允许入市交易。

二是对于合法认定（一开始可不强调合法，而是承认现状）的农村经营性建设用地，纳入统一登记后，可以出让、出租、入股、联营等多种方式进入市场流转，流转后应办理变更登记。

可以考虑先放开部分城乡土地市场，逐步过渡。即先允许城市规划区范围外的经营性项目，采用批租、年租、入股等方式，直接使用集体建设用地，而不必把土地征为国有。这也是在一定程度上缩小了征地范围，既使一部分城乡结合部的农村、农民能够凭借土地财产成为市场主体，为农村的发展注入新的活力，也对政府经营土地构成一定的限制。

在过渡期内，城市规划区内的新增建设用地，可以征为国有，但要赋予被征地农民谈判地位，参照市场价格确定补偿标准，解决好住房、社保、留地就业等安置问题，使农民能够较多地分享土地增值收益。同时，也应该允许地方政府进行在市区保留集体建设用地的探索和试验。经过逐步过渡，最终条件成熟以后，还是要彻底破除城乡藩篱，建立城乡完全统一的建设用地市场。

在允许集体经营性建设用地直接进入市场的同时，如果农民出于自愿，也可以把土地转为国有，但土地使用权仍归原集体组织，由他们按规划用途从事非农经营活动。还可以考虑借鉴台湾地区重划的经验，部分集体土地转为国有，部分仍保留集体性质并允许进入市场，具体比例，应与集体经济组织和农民充分协商确定。总之，要给农民多一些选项，由农民自己权衡利弊，做出选择。

三是对于农民的宅基地使用权，按一户一宅确权登记后，允许上市交易，购买方身份不限。一户多宅的，超出部分不予登记，不受法律保护，同时恢复过去曾经实行过的超占罚款制度。有条件的地方，可以在坚持一户一宅前提下，把宅基地的福利分配制度改为有偿取得制度。初始宅基地使用权的卖出方，不能再申请新的宅基地。购买方必须办理变更登记，并每年履行纳税义务，否则不受法律保护。宅基地制度改革应先在城乡结合部开展，而在纯农业地区由于非当务之急，可以缓行或根据需要实行。

（三）关于改革相关的财税体制

国家征收土地按市场价补偿，农民获得的是财产性收入，按理说，应当缴纳所得税。但可以考虑对补偿费超过一定额度的部分，由政府发行中、长期土地债券。既可减轻当期财政压力，又有利于抑制“一夜暴富”者的不当消费行为。对接受土地债券者，可以免征所得税，对不接受者，则不予减免。

在精简、归并相关税收基础上，对无论城市还是农村的建设用地（含建筑附着物）的保有，开征不动产税（或财产税或地产税）。政府定期组织评估，权利人每年缴纳。税收收入纳入地方财政，按规定用途使用。对城乡公益性用地、农村农民自住且符合规定面积的宅基地、城市居民符合规定面积的第一套住宅，应当免征。对农村宅基地超出规定面积的部分，实行累进税率，超的越多，税率越高，用经济手段控制超占问题。

对土地交易环节，开征契税、印花税和土地增值税。

进一步规范政府土地出让收入的支出。主要改革方向是建立规范化的政府土地基金，一般情况下的年度支出，只能动用利息，不能动用本金。这样才能彻底切断城市建设对增量土地出让收入的依赖，从根本上改变外延扩张的增长方式。

进一步改革分税制，按照财力与事权相匹配的原则，合理调整中央、省、市、县的财政收入分配比例。

我国法律有国有土地出让后的土地使用权可以抵押的规定，但并无未经出让的土地也可以抵押的规定。按照物权法定的原则和行政许可法的精神，政府以土地抵押或质押向银行融资，属违法行为。要严格依照法律规定，立即叫停各级政府的土地融资行为，并对已经形成的土地金融债务进行清理，尽量减轻政府经营土地制度的负面影响。与此同时，应允许地方政府按规范的程序，面向社会发行政府债。

（四）关于改革经营土地制度

彻底改革现行征地制度，会冲击和弱化政府经营土地的职能。但要彻底解决政府集“裁判员”与“运动员”于一身的问题，还应进一步改革行政管理体制，把土地经营职能从土地管理部门分解出去。

参照国有企业改革的经验，可以考虑成立类似国资委那样的国有土地资产管理委员会，作为政府机构，专门负责组织领导经营国有土地方面的工作。同时，成立国有土地公司等经济组织，把需要经营的国有土地交给他们参与市场运作，负保值增值的责任，并向国家财政上缴土地收益。这些经济组织作为市场主体，按照统一的市场规则自主经营，并接受政府的调控和监管。作为国有公司，还要接受新成立的国有土地资产管理委员会的管理和指导，必要时也要服从国家的要求，承担一定的土地参与宏观调控的责任。当然，如何分解土地管理与土地经营职能，还可以有多种方案和设想，以供决策参考比较。

把经营土地的职能分解出去以后，各级政府的土地管理部门都专注于管理，不会再发生不同层级政府的职能错位问题。政府也不再是“运动员”，避免了与民争利，可以大大提高政府管理的公信力。其核心管理职能，一是严格实施土地利用规划，加强土地用途管制；二是平等保护各类土地产权，构建城乡统一的土地市场；三是运用土地政策，参与宏观调控。

为了保证土地管理各项职能和工作的落实，还必须加大耕地保护、地价管理和土地市场管理的督察和监察工作力度。

至于非经营性的国有土地，例如划拨供地、低价供地等，作为土地政策参与宏观调控的手段，仍由政府管理部门负责运作，建立规范、公开、透明的程序，接受社会的监督。

（五）关于建立土地发展权转移制度

普遍设立土地发展权，允许农地的土地发展权有偿转让。城市化地区的任何土地所有权或使用权主体，如果想提高自身土地的利用强度，不仅要符合规划许可，而且必须向非城市化地区购买农地的发展权，使这些限制或禁止发展的地区，也能分享国家工业化、城市化的成果。

（六）关于改革规划体制

我国目前的土地利用规划，由政府组织编制、颁布，并允许政府按照编制程序修改规划。但相当多数的地方政府在规划颁布实施不久，就频繁修改规划，使规划的严肃性和制约作用形同虚设。应当改变这种“软约束”的规划体制，将各级土地利用规划上升为法律，由人民代表大会批准颁布，政府只有实施规划的义务，没有修改规划的权力。针对目前我国多数城市用地粗放的情况，应通过规划界定城市的边界，给政府经营土地加挂一把“锁”，堵住外延扩张的路子。促使地方政府和土地使用者提高土地利用效率，调整经济结构，转变发展方式。

目前我国由各部门分别编制相关全国性规划，这些规划必须与土地规划相衔接。但是，由于各部门从自身工作需要出发，各自制定不同的土地分类标准，并分别开展相关资源调查，编制各自的地理信息系统，导致在此基础上制定的各部门规划，不能与土地规划很好衔接，在实际工作中产生混乱并造成极大浪费。

有鉴于此，建议对国家规划体系作重大调整。当务之急，是制定全国统一的土地分类标准，废止部门标准，以利各类规划与土地规划的衔接。

下一步，可借鉴世界多数国家的经验，由一个部门负责开展资源调查，并编制国家基础地理信息系统，供各政府部门和全社会使用。各部门不再开展普查性资源调查，不再编制各自的地理信息系统。

最后，要理顺国家规划体系。第一，编制国土规划作为国家发展的中长期规划。国土规划的主要内容：空间布局（包括功能分区），生产力布局（包括国家重点投资项目），重大基础设施和国土整治项目，等等；第二，现行的经济社会五年发展规划，作为国家发展的近中期规划；第三，土地利用规划作为落实以上两个规划的保障性规划，发挥具体衔接各部门规划的龙头作用。各部门依据以上三个规划，把工作重点放在编制相关专项规划上，不再编制部门的全国性规划。

以上改革如能实施并到位，将大大加强规划的控制力。现行的建设用地计划指标管理办法，弊病甚多，届时应予废止。

（七）关于实行土地统一登记制度

2007年实施的《物权法》已明确要实行土地统一登记，直至今年两会以后，新一届政府才明确由国土资源部门负责统一登记。但由于长期分割登记的惯性作用，进展并不顺利。

可以考虑成立专门的国家土地登记机关，把现在分散在各部门的土地、房屋、林地、草地、农地的登记工作集中起来，各部门不再负责相关登记工作。土地统一登记，也要求实行统一的地籍调查，制定统一的土地分类标准，改变现在各部门分别调查，土地分类指标不统一的状况。

地籍调查有两种做法，一种是由政府组织调查；一种是由产权人自行委托中介机构调查，后者对调查结果承担法律责任。为了推进土地统一登记工作，我国今后可以考虑不同地区采用不同方法。例如，有的地区由政府组织调查，有的地区由产权人委托调查，有的地区可两种方法并举。对委托调查的，调查结果还可由政府相关机关核查。这样，可以加快土地登记进度，早日建立覆盖全社会的国家地籍管理信息系统。