全面深化改革必须破除特权思想和特权现象

[摘要] 在全面深化改革中，要根据十八届三中全会的部署，全面清理衍生腐败的特权体制和机制，把全面深化改革与反对和克服特权思想特权现象结合起来，以全面深化改革来破除形形色色的特权体制和机制，用破除特权思想和特权现象为全面深化改革扫清思想、体制和机制性障碍。

[关键词] 深化改革 特权思想 特权现象 十八届三中全会

[中图分类号] D630.9 [文献标识码] A [文章编号] 1004-6623（2013）06-0014-05

[基金项目] 国家科学基金重点项目：特权思想和特权现象的生成、危害和防治机制研究（13AZD020）。

[作者简介] 虞崇胜（1952 — ），湖北黄石人，武汉大学政治文明与政治发展研究中心主任，教授，博士生导师，研究方向：政治文明与政治发展、中国政治与政府研究。

当前，中国改革已经进入攻坚期和深水区。由于国际国内各种复杂因素叠加，新一轮改革需要解决的矛盾和问题很多，面临着前所未有的严峻形势，既要有突破陈规、锐意创新的勇气，又要有审时度势、平稳掌控的智慧。从根本上说，全面深化改革真正的拦路虎可能还不是那些遭到人们普遍唾弃的腐败分子，而是业已形成或正在形成的形形色色的特权体制和机制。而要彻底清除特权现象，革除形形色色的特权体制和机制，首先必须破除特权思想，如果不从思想上认识到特权的危害，人们还会去追逐和制造特权；其次，必须清除体制和机制的弊端，如果不革除体制和机制的弊端，特权现象还会借机滋生和蔓延开来。要根据十八届三中全会的部署，全面清理衍生腐败的形形色色的特权体制和机制，把全面深化改革与反对和克服特权思想特权现象结合起来，以全面深化改革来革除形形色色的特权体制和机制，用破除特权思想和特权现象为全面深化改革扫清思想、体制和机制性障碍。

一、理顺政府与市场的关系

需要破除特权思想和特权现象

十八届三中全会部署深化改革的重要内容之一，是理顺政府与市场的关系。新一轮改革目标是建立富有活力、创新导向、包容有序、法治保障的社会主义市场经济体制，具体措施是推动完善市场体系、转变政府职能、创新企业体制的“三位一体”改革。而“三位一体”改革的关键在于正确处理政府和市场的关系，为此必须推动行政管理体制、垄断行业、土地制度、金融体系、财税体制、国有资产管理体制、创新体制以及对外开放等重点领域的改革。

就现实情况而言，制约政府与市场的关系的因素很多，但最根本的无疑是政府对市场干预太多，市场的活力尚未充分发挥出来。从权力结构的角度分析，就是政府行政性特权制约市场和社会的正常发展。

所谓行政性特权是指政府在管理经济社会生活中产生的特权，它是行政权使用不当的集中表现。行政性特权形式多样，其集中表现就是行政审批权的滥用。改革开放以来，适应经济社会发展的要求，政府加强了对经济社会的管理，由此衍生了海量的行政审批事项。由于缺乏应有的制度和规范的约束，这些审批权有的就异化为行政性特权，成为政府及其工作人员寻租的工具。近年来，某些行政审批权力集中的所谓“肥水衙门”，掌握审批特权的一把手接二连三的“前腐后继”，各种各样的“跑部钱进”现象、权力掮客现象等也屡见不鲜，无不与行政性特权有关。从大量的腐败案例来看，相当大部分的贪污腐败行为都与行政审批权滥用（即行政性特权）存在密切关系。

行政审批权的滥用，不仅腐蚀了政府工作人员，造就了一批又一批腐败分子，而且扭曲了政府与市场的关系，给正常的经济社会发展造成了严重危害，迫使中央政府不得不对异化了的行政审批权（行政性特权）进行清理。为此，2002～2012年，国务院分六批共取消和调整行政审批事项2497项。新一届国务院组成后，面对错综复杂的国内外经济形势和经济下行压力，把转变职能作为第一件大事紧紧抓住不放。目前已取消下放334项行政审批等事项，简政放权成为深化改革的“马前卒”和宏观调控的“当头炮”。然而，单靠简政放权，减少和压缩政府行政审批权仍然不可能从根本上解决问题。彻底解决行政审批权滥用问题，必须通过深化改革，对政府行政权以准确定位，有效遏制行政性特权，从根本上理顺政府与市场的关系。

在市场经济条件下，政府作为市场经济的守护者，既无特权，也不能搞特权，政府的行政审批权必须服务于市场经济的发展。因此，下一轮的改革，只有将政府无所不在的“有形之手”束缚住，政府的职能及其治理边界得到科学合理的界定，合理界定政府与市场、政府与社会之间的治理边界才是可期的。改革的关键在于全面清理和有效遏制形形色色的行政性特权，实现政府职能的两个根本转变：其一，从行政干预过多的全能政府向让市场充分发挥作用的有限政府转变。其二，从与民争利的发展型政府向公共利益服务型政府转变。政府要最大限度地缩小自身的经济人角色，扩大公共服务范围和力度。

二、深化国有企业改革

需要破除特权思想和特权现象

国有企业是我国国民经济的支柱，在国民经济的关键领域和重要部门中处于主导地位。改革开放以来，由于对国有企业的作用缺乏科学的定位，没有根据市场经济发展要求改革国有企业体制，致使国企的行政化趋势越来越严重，效率低，成本高，且利润多不上缴，而国企垄断地位越稳固，话语权越强，行业利润越高，其结果是不可避免地提高全社会运营成本。因此，国企的垄断对社会和市场带来的负效应呈上升趋势，尤其是一些垄断企业过于重视自身利益而呈现出“准寡头化”趋势，致使中央政府推进国企改革的措施，也遇到强大的阻力。

近年来中国经济规模处于急速膨胀期，国企利用国家政策获得了巨大收益，一些国企从而成为规模上的巨无霸，及政府第二财政，并借助其政治地位，在应对次贷危机等外部影响时扩大自己的影响力，甚至开始逆势向更多领域蔓延，形成国企的特权和优势。在这种情况下，不同性质的企业，不同所有制的企业无法获得平等的地位。目前，国企的特权和垄断地位，严重阻碍了中国经济的转型升级与协调发展。因此，深化国企改革，必须抓住破除国企的特权和垄断地位这个关键，如果不能破除国企的这种垄断和特权地位，国企改革无论怎么改，都不会有实质性的成效。

要深化国有企业改革，首先需要正确认识社会主义的基本内涵。国有企业之所以是社会主义经济的支柱，是因为它的公共性，是因为它是不同于一般政府和一般企业的公共机构。正是由于其公共性，国有企业不应以营利为目标，而应以实现社会公益为目标。因此，国有企业的作用应当有较为明确的边界，其功能在于市场机制不能得到充分发挥的公共品和准公共品的提供，尤其当政府成为唯一买家或者生产过程需要严格控制的产品，应当由国有企业提供，其他产品则由民营经济提供。国有企业存在的条件，是在提供公共物品时，融资阶段和生产阶段不可分离。

其次，深化国有企业改革必须在所有制和分类监管两个领域破除特权。国企改革涉及诸多领域，目前可行的关键内容是两部分。一是所有制改革。除了极少数涉及国家安全与国民经济命脉的应保留国有独资形式外，其他应发展为股权多元化公司，最终发展成为混合所有制经济，但其前提就是产权改革。要在机制上解决混合所有制下小股东话语权问题，并对大股东形成一定制约，从而改善国企公司治理水平。二是国企分类监管。这要求将国企的政策性业务与竞争性业务分拆。将政策性业务剥离出去，也就是将非核心业务逐步剥离，只留下核心竞争性业务，并进一步实施公司化改革。中央及地方都应去除国企“行政化色彩”，只做好国资监管工作，而不干涉国企业务，尤其是避免继续要求国企承担“保增长”任务，给予国企管理者更多独立性。国有企业的近期改革方案，应当围绕打破国有企业的行政垄断，取消国有企业无偿或低价占有和耗费国有资源的特权，规范国有企业的行为等重要方面来设计。国有企业的终极改革目标有两个：其一，将国有企业转变为非营利性公法企业；其二，建立国有资产的宪政治理架构。为实现国有企业的终极改革目标，国企必须从营利性领域（而不单是从竞争性领域）中逐步退出。

总之，国有企业改革的核心仍是厘清政府与市场边界，打破国有企业的特权和垄断，为社会主义市场经济提供平等竞争的发展舞台。

三、清除改革的体制性障碍

需要破除特权思想和特权现象

十八届三中全会之所以作出全面深化改革的战略部署，是因为过去的局部改革虽然有效，但并没有全面地触及深层的制度和体制，这就给特权利益集团借助制度和体制转轨的间隙，快速集聚资本和财富提供了机会，从而使利益固化的现象反而更加严重。一些享有特权的部门和人群，为了维护既得的利益，有意或无意地抑制或推迟进行体制改革，维持旧制度和体制的惰性运行。也就是说，不是别的，正是旧的制度和体制与特权利益集团纠结在一起，阻碍着改革的深化。制度的生命力在于制度的创新性，大凡能够不断创新的制度就是有生命力的。然而，特权现象天然是反制度的，更是反制度创新的，因此特权现象的滋生和蔓延必然加剧制度的保守性和凝固性，使制度在逆向条件下惰性运行。特权集团在制度变迁的过程中往往扮演阻碍者的角色，他们会利用自己强大的政治、经济实力去影响公共政策，进而阻滞或扭曲改革。不但改革的动力会在他们的阻滞下消泯殆尽，甚至他们还会作为惰性体制的维护者走向改革的对立面。这种情况的后果是很严重的，因为改革动力虽然在社会，但作为主要发动者的是体制内的官员，而非其他一般人。如果官员中的反对势力过于强大，改革流产的危险就会大增。这种“制度僵化症”一旦出现，就不是一般的改革所能解决的了。因此，在新历史条件下，要全面深化改革，需要坚决反对特权思想和特权现象，切断特权阶层与体制的联系，切实有效地推进体制改革。

四、调整利益格局解决利益固化

需要破除特权思想和特权现象

“改革是一场新的革命。”十八届三中全会之所以提出要全面深化改革，是因为改革以来虽然原有利益格局发生了变化，但是合理的利益格局并没有形成，利益固化现象反而越来越严重，已经影响到经济的正常发展和社会的和谐稳定。因此，必须通过深化改革打破原有不合理的利益格局，解决利益固化这个改革的拦路虎。而要打破利益固化的格局，就得找准利益固化的原因。表面上看，利益固化可能是某些人为因素造成的，诸如既得利益者想方设法维持现状，但深层原因则是制度性或政策性特权所致。从一定意义讲，正是制度性或政策性特权酿下了利益固化的苦酒。当下中国很多问题盘根错节，深化改革不得不动既得利益的“奶酪”。由此，一些人产生了观望态度、畏难情绪。其实，这些矛盾和问题恰恰是改革进入攻坚期和深水区的正常现象，恰恰表明全面深化改革面临着攻坚克难的繁重任务，恰恰表明我们必须从纷繁复杂的事物表象中把准改革脉搏。

就目前情况而言，调整利益格局打破利益固化，应该着重解决制度性和政策性特权上，其中有三项重要的改革绕不过去。

其一，破除“职业世袭制”，完成初次分配的改革。

从本质上看，职业世袭制就是一种制度性或政策性特权，因为它是通过所谓制度或政策（其实是不合理的政策）所赋予的。针对一些部门和行业的职业世袭制，改革的重点应放在初次分配上。通过改革，要使农民也有产权，也有财产性收入；要使受雇方与雇佣方有对等谈判的权利，从而保障自己的正当利益；要使生产者出售自己的产品（蔬菜、水果、奶制品、牛羊肉等）由他自己来定价格；要通过教育制度改革，实现城乡人均教育经费均等化；要使农民工的孩子与城市居民的孩子享有同样的受教育权和机会，等等。只有这样，才能从根本上改变职业世袭制带来的不平等现象。

其二，破除“双轨制”，实现权利的均等化。

在中国，作为从计划经济向市场经济转型时期的一种现象，双轨制曾经普遍存在于经济和社会的各个领域，例如企业、价格、税收、户籍、养老等等。在改革开放的过程中，双轨制一定程度上维持了经济社会的稳定，但同时也使社会上产生了权利的等级化、部门化和特殊化，越来越遭到社会普通大众的诟病。

目前，我国经济生活中受双轨制影响较深的主要是三个方面的保护性补贴：一是金融领域内，尤其是对大型国有商业银行和股票市场的补贴。二是资源价格方面，资源税费基本接近零。三是行业上的垄断，包括信息产业和交通运输业等。这些补贴的实质是牺牲一般家庭或是中小企业的利益，来换取大型企业的发展。财富分配不断向大型企业集中。另一方面，压低资源价格和垄断行业提高利润，导致收入分配差距的拉大，经济发展严重失衡。

就社会层面来说，双轨制主要反映在户籍制度和养老保险上。目前我国的户籍制度和养老保险是按城乡和行业采取不同的管理体制和管理方式，这就必然造成不同人群的福利待遇的不同等。这种按照特殊主义思维设置的双轨制度，在使某些人获得特殊利益时，必然切割、撕裂整个社会，消解弱势群体的国家认同和归宿感。

因此，在当前全面深化改革的大潮中，应从思想认识和制度设计上，坚决反对特权思想和特权现象，彻底改革双轨制，及早出台按公民身份，而非户籍、部门来分配权利、福利的方案。如此，不仅可以化解双轨制带来的社会矛盾，也能让人们根深蒂固的择业观发生改变，进一步激发社会活力和创造力，进而树立人人平等、人人劳动、共享发展成果的社会风尚。

其三，破除“超高薪制”，实现劳动报酬的大体均衡。

近年来，有的行业和部门在特殊主义思维支配下，借口行业的特殊性（其实就是特权）拉高收入。北大中国社会科学调查中心发布的“中国家庭追踪调查”数据显示，中国家庭收入两极分化相当严重。收入最低的5%的家庭人均收入只有1000元，收入最高10%家庭的收入是收入最低10%家庭的58.5倍，收入最高5%家庭的收入更是达到了收入最低5%家庭的234倍。

显然，超高的薪金制、过分悬殊的家庭收入，是不利于社会的和谐发展的。因为超高的薪金制、过分悬殊的家庭收入，并不是劳动贡献的真实体现，而是在特殊主义思想支配下，利用诸如财政、政策、机会、公共资源、生存发展条件等诸多方面的不公平的特权而获得的。因此，在全面深化改革过程中，应该破除特权思维和特权体制，构建公正公平的政策环境、法制环境和社会环境，并通过改革和优化公共资源和公共利益的分配机制，进而实现劳动报酬和家庭收入的大体均衡。

五、实现社会公平正义

需要破除特权思想和特权现象

公平正义，是人类共同的追求，更是社会主义的本质要求，也是深化改革必须坚持的重要价值取向。全面深化改革要致力于促进社会公平正义，这无疑是全社会最大公约数之一。

社会主义中的“社会”既包含了全体社会成员，同时又包含了社会中的每一个人。换句话说就是，社会主义中“社会”是由每一个个人组成的社会（而不是抽象的整体的社会），而每一个个人必须是在社会中存在和活动的个人（而不是脱离社会、离群索居的孤立个人），在这里真正实现了每个人的发展与全体人发展的统一（即《共产党宣言》中所说的：每个人的自由发展是一切人的自由发展的条件）。正是由于社会主义社会实现了全体人发展与每个个人发展的统一，所以社会主义就从价值内涵和制度内涵上都体现了公平正义（对所有人一视同仁）的要求，完全可以说，公平正义精确地体现了社会主义的本质特征，公平正义是社会主义题中应有之义。

然而，特权思想和特权现象则是与体现社会主义本质的公平正义原则背道而驰的。什么是特权？用邓小平的话说，就是“法律和制度之外的权利”。如果从政治学角度而言，特权是指个人或集团凭借经济势力、政治地位、身份地位等而在经济、政治、文化等领域所享有的不合法或不合理（或不正当）的权利或权力。从发生学的角度看，特权的产生过程就是权力和权利的私有化过程，具体表现为三种基本形式：公共权力的非公共运用、公共资源的非公共占有、公共利益的非公共获得。世袭的权力和权利、僭取的权力和权利、垄断的权力和权利等都是特权。因为世袭的权力和权利可能是合法的，但它却寄生的腐朽的，是被非公共运用（其他人不能运用）的，所以它就是特权；僭取的权力和权利本身就是非法的，所以它必然转化为特权；垄断的权力和权利为少数人所占有，完全脱离了公共利益的轨道，因而也就成为垄断的特权。由此可知，所有特权都是不正当或不合理的，都是违背公平正义原则的，因为特权本身就是非法或不正当占有或取得的，尽管有的特权是制度和政策允许的，但并不是正当或合理的。

总之，特权现象一种反社会、反人类、反法律、反制度的腐朽社会现象，与社会主义公平正义原则水火不容。在社会主义制度下，如果不加以遏制和消除，必然助长权力腐败，危害社会正义，破坏社会诚信，腐蚀人们思想，恶化党群关系，败坏社会风气，干扰甚至阻滞中国特色社会主义的正常发展。因此，在全面深化改革过程中，必须坚决反对和克服特权思想和特权现象。

[参考文献]

[1] 刘绪贻.中国的儒学统治——既得利益集团抵制社会变革的典型事例[M].中国人民大学出版社2006年版，第5页.

[2] [美]曼瑟 . 奥尔森.国家的兴衰：经济增长、滞胀和社会僵化[M].上海人民出版社2007年版，第71页.

[3] 虞崇胜.公平正义：社会主义核心政治价值的精髓[J].湖北社会科学，2010年第9期.

[4] 邓小平文选（第2卷）[M].人民出版社1994年版，第332页.

[5] 虞崇胜.澄清对特权认识的某些误区[J].探索与争鸣，2013（5）.